地方政府强制拆迁的成本收益分析

2012-04-29庞明礼张东方

理论与现代化 2012年3期

庞明礼张东方

摘要：我国地方政府在城市化进程中扮演着重要的角色。伴随城市化进程而来的是地方政府主导的强制拆迁行为。地方政府进行强制拆迁面临着有形成本、交易成本、风险成本和公信力成本；但与此同时，地方政府通过强制拆迁又可以获得“第二财政”收益、政绩收益、制度租金收益、灰色租金收益和威慑收益。地方政府之所以采取强制这样“非常规”的拆迁方式，是基于收益最大化或者至少预期拆迁收益大于预期拆迁成本的考虑，地方政府实施强制拆迁行为的动力源在于将收益为正并使之最大化。

关键词：地方政府；强制拆迁；成本；收益

中图分类号：F127文献标识码：A文章编号：1003－1502(2012)03－0012－08

一、引言

随着我国城市化进程逐渐加快，房屋拆迁已成为城市建设和发展的重要活动，由此引发了大量社会纠纷与矛盾。一方面，被拆迁方出于最基本的生存和生活需要而不愿在没得到合理拆迁补偿的情况下搬迁；另一方面，地方政府则需要按照既定的城市建设规划来推进拆迁改造工作，以实现某种政治、经济或社会目标。在此背景下，城市房屋拆迁过程演变成被拆迁方与地方政府以及房地产开发商之间的一种博弈行为。由于以普通居民等为代表的被拆迁方与以地方政府为代表的拆迁方之间力量悬殊，故而无法实现博弈过程的平等对话和协商，近年来不断发生的地方政府强制拆迁暴力案例便是有力佐证。本应作为辖区居民人身和财产权利保障主体的地方政府，何以成为这些权利的侵夺者呢?

目前的有关研究文献并没有很好地回答这一问题。综合来看，已有的关于地方政府强制拆迁的研究文献主要集中在如下几个方面：

第一，从制度和机制层面，对强制拆迁制度进行反思与重构，有学者指出，强制拆迁引发的许多问题，是由于该制度存在着诸多缺陷，如程序不合理，执法手段不合法，政府角色定位不明确等；进而认为，应当通过改进强制拆迁制度，重新设计拆迁程序，给地方政府在强制拆迁中的角色重新定位，采取合法的手段进行拆迁等途径来解决问题、缓和矛盾。

第二，基于利益划分和博弈的视角，分析强制拆迁中公共利益与个人利益之间的平衡与博弈、利益主体之间的关系，阐释利益相关者的不同价值取向等。

第三，从政府的角度出发，探讨政府在强制拆迁中的职能、职责与角色定位，分析政府主导强制拆迁的利弊等。

我们认为，制度经济学中的成本收益分析可以很好地解释这一问题。在经济分析中，一切经济活动的主体都有自身的利益取向，并且倾向于膨胀私利。就地方政府而言，除了履行辖区公共事务的管理职能外，还具有为组织发展和个人晋升创造理想外在条件的属性。为此，本属于房屋产权和土地产权转换的纯经济性活动的拆迁行为，因地方政府的参与而演变成非均衡的机会主义行为，地方政府通过收益内在化、成本外在化的方式逃避经济责任。由此可见，成本收益的不对等成为地方政府强制拆迁的最好诠释，这也是本文的切入点。

二、地方政府强制拆迁的成本

任何一种经济行为都需要耗费成本。为了最大限度地获得净收益必须尽可能选择那种交易成本低的行为方式。房屋拆迁作为地方政府履行公共管理职能的行政行为，同时也是其以强制力干预房屋产权与土地产权流转的经济行为。这一行为的成本肯定高于某种既有制度安排下的正常行为成本，具有制度供给成本的特性。在借鉴西方新制度经济学关于成本的外延解释的基础上，结合我国地方政府强制拆迁行为的基本特点，可以将其做如下分析：

(一)有形成本

地方政府在实施强制拆迁的整个过程中，需要其直接通过经济方式支出的这部分成本构成了有形成本。主要包括以下几个方面：第一，拆迁补偿安置成本。地方政府作为强制拆迁主体，需要通过支付给被拆迁方相应的拆迁补偿安置费用的方式以便取得集体土地使用权，这部分成本在整个有形成本支出中所占比重最大。但是，由于地方政府通过压低价格等方式，使得这部分成本相对于地方政府出让土地的收益而言低很多。第二，综合行政成本。地方政府主导实施强制拆迁，往往意味着大量的综合行政管理及行政执法工作，这就需要配置一定的人力、物力和财力，以便保证这些工作任务的顺利完成。该部分成本与拆迁工作量成正相关关系，会随着拆迁工作量的增加而增加，这构成了地方政府强制拆迁有形成本中的重要组成部分，其主要来源于地方政府财政。第三，供给配套公共物品的成本。从理论上而言，地方政府为被拆迁方供给配套的公共物品是其本职工作，而地方政府要确保房屋拆迁工作的顺利开展，也必须更好地补偿安置被拆迁方，往往这就需要在社会保障、教育、医疗、配套基础设施等方面增加一定的公共费用支出。这部分成本可以从拆迁后土地出让的增值收益中获得部分补偿，很大部分还需要依靠地方政府财政解决。

(二)交易成本

交易成本作为一定社会关系中人们达成交易所要支付的成本，是地方政府强制拆迁的总体成本的重要组成部分，因为地方政府的强制拆迁行为具备交易成本存在的三个决定条件，即有限理性、机会主义和资产专用性。首先，基于拆迁方与被拆迁方之间的信息不对称，任何一方的行为都不可能是完全理性的，都是一种有限理性行为；第二，双方都呈现出“狡诈地追求利润的利己主义”倾向，都会努力试探对方的行为底限，以期获取是否具备超预期收益的可能性，机会主义特性非常突出；第三，资产专用性是指耐用人力资产或实物资产在何种程度上被锁定而投入这一特定的贸易关系，也即在何种程度上在可供选择的经济活动中所具有的价值。土地从其所有权和使用权上都具有这种“资产专用性”的特征。

与生产成本不同，交易成本是履行一个合同的成本。地方政府强制拆迁本身就说明拆迁方与被拆迁方未就拆迁补偿协议(合同)达成一致，因而只是拆迁方的一种“单边行动”，或者说是一种“不均衡协议／不平等协议”行动。这也就奠定了强制拆迁行为执行成本(阻力)大的既定事实前提与必然性后果。

在一般的交易行为中，谈判成本也是一种重要的交易成本。但在地方政府的强制拆迁行为中，这类成本则相对较小。正常情况下，地方政府为了从房屋拆迁项目中获取土地财政收入、政绩收益、租金收益等多重利益，必须使房屋拆迁工作尽可能顺利地推行，因而要让各相关利益主体认识到房屋拆迁的“共赢”格局，促使其在拆迁与否及相关问题上尽快达成一致。地方政府实现这一目标的方式往往是宣传动员、谈判游说等，由此而产生一定的谈判成本。但是，对于强制拆迁而言，地方政府对被拆迁方的说服似乎不够有“耐心”，往往是一纸通告下去，在没有外在因素干扰(如上级政府、新闻媒体等)的情况下，地方政府同被拆迁方进行“谈判协商”时往往居于强势和主动地位，即使偶有听取“民意”的“听证会”之类的举动，也是“逢听必拆”。所以，这类成本属于强制拆迁成本中很小的一部分。

(三)风险成本

地方政府强制拆迁的风险成本主要源于《城市房屋拆迁管理条例》与现行法律法规的冲突所发生的成本。当然，这一成本随着《城市房屋拆迁管理条例》被《国有土地上房屋征收与补偿条例》取代而相应地减少。但，此前的地方政府强制拆迁时的违法行为常有发生，也将会产生相应的风险成本，这种风险是否转化为具体的危害则取决于上级政府和社会公众对此的态度。研读此前的《城市房屋拆迁管理条例》可以发现，地方政府对拆迁中的非国有财产可以征收。这超出了行政法规的权限范畴，违背了《宪法》与《立法法》的相关规定；再者，该条件中的部分条款与民法冲突，有违当事人法律地位平等、保护合法民事权益以及保护公民合法财产所有权等原则和规定。另外，国务院《城市房屋拆迁管理条例》第十五条至第十七条设立了依法强制拆迁的程序。但在实践中，该条例很多时候被漠视，被地方政府置于脑后，也有滥用该条例所赋予的权力，存在许多对被拆迁户滥用强制措施的情况(例如不通过应有的法律程序，如拆迁方与被拆迁方洽谈拆迁补偿合同、对被拆迁户土地进行市场估价、告知双方各自的权利义务等)，无序的强制拆迁大量存在于非法的拆迁活动中。很多地方政府在实施拆迁时雇用没有拆迁资格的社会闲散人员实施拆除，这违反了《建设工程安全生产管理条例》第十一条对有关拆迁方资质的规定。但是，由于相关法律法规存在空白，同时，仅有的法律规章又执行不力，地方政府本身的违法行为受到地方法院的“默许”甚至是“支持”。部分地方政府和地方法院之间存在“利益贯通”、“官官相护”的现象。因此，地方政府的违法成本在多数情况下是微乎其微的。

(四)公信力成本

政府公信力反映了政府通过公共行政活动的成效被社会公众所信任和认同的程度。政府公信力作为一种重要的社会资本，直接影响到政府自身的公共行政绩效，影响到政府自身的正常运转。正如肯尼迪政府学院Joseph s·Nye所言：“如果人们相信政府是不完备的并且得不到信任，那么他们就不太可能为政府提供诸如税款这样的关键性贡献，并且也不太可能会自愿地守法，而且聪明的年轻人也不会愿意进入政府工作。如果没有这些自愿，政府就不可能有很好的工作绩效，如果政府不能正常运转，那么人民就会对政府更加不满和不信任。这样一种累积的恶性循环可能会侵蚀对民主这种治理形式的支持。”

然而，在地方政府强制拆迁事例中，一些地方政府一边在拆迁地区打着诸如“坚持依法拆迁阳光拆迁亲情拆迁和谐拆迁，千方百计为拆迁户着想，全心全意为拆迁户服务”的标语横幅，另一方面，却是由强制拆迁引发的暴力冲突和恶性事件，这种行为口号与行为实质的巨大反差直接导致民众对政府话语的不信任，进而延伸到更为广泛的公共政策领域之中，形成全方位的公信力缺失。一旦公众对政府失去信任，其负面影响将是极其深远而广泛的，正如德国社会学家齐美尔所说，离开了人们之间的一般性信任，社会自身将变成一盘散沙，因为几乎很少有什么关系能够建立在对他人的确切认知上。如果信任不能像理性证据那样强或者更强，那么很少有什么关系能够持续下来。因此，在由强制拆迁导致恶性事件发生时，地方政府在当地民众中的威信几乎消失殆尽，在此之后的地方政府政策行为中，公众对政府的响应力将会大为降低，对地方政府政策的支持度也将明显下降，这些都构成了地方政府强制拆迁的公信力成本的来源。

三、地方政府强制拆迁的收益

(一)“第二财政”收益

“第二财政”收益，指的是强制拆迁后的土地出让收益，从经济层面而言，这是地方政府在强制拆迁中最大的收益。地方政府往往以低价拆迁，高价转让拆迁地块，从而可以获得高额经济收益。这与目前我国土地使用权的相关制度有关。首先，地方政府依靠征地权(土地所有权)将土地征用；然后，地方政府再通过出让或者划拨等方式将土地提供给房地产开发商；最后，房地产开发商再将商品房(内含土地使用权)出售给市民。在该制度下，同一块拆迁土地先后有三种价格：地方政府拆迁征地价格、地方政府土地出让价格、商品房用地的土地使用价格。这样，同一块拆迁土地经过不同的获取方式就产生了巨额的土地增值，从而形成巨大的利润空间。据统计资料显示，2004～2009年，全国土地出让金分别为5894亿元、5505亿元、7677亿元、13000亿元、9600亿元、15000亿元，占全国财政收入的比重接近20％。在一些地方政府，土地直接税收及由城市扩张带来的间接税收占到了地方预算内收入的40％，土地出让金净收入占预算外收入的60％，成为名副其实的“土地财政”(或“第二财政”)。一方面，这种收益属于国家和地方预算体系之外的收益，可以完全由地方政府自主决定如何支配使用。另一方面，正是由于该项收益属于预算体系之外的收益，因而其使用情况在很大程度上不受人大等预算监督部门的监督。这使得地方政府在拆迁过程中具有更大的“积极性”，进而在面对民众的利益诉求时，缺乏应有的耐心和理智，“稍有不慎”就动用了强制力。

(二)政绩收益

在当前市场经济体制不完善的情况下，地方政府具有机会主义倾向，也有自身的利益取向，可以说是一种类似于个人的“自利性”。对地方政府而言最大的自利即是政绩。地方政府实施强制拆迁的区域，很大程度上意味着有后续性的经济开发项目，这些项目的实施往往不需要地方政府财政负担太多，同时，经济开发又将大幅提升地方的国内生产总值，而与“城中村”改造、老城区重建等结合的房地产开发项目还会让城市面貌焕然一新。城市改造后，通过招商引资则能够在短时间内为地方政府迅速树立切实可见的政绩。再者，地方政府还面临兄弟城市的竞争，迫使其必须提供足够优越的条件才能把项目留在本地。当这种竞争达到地方财政无法承担时，地方政府特别是部分地方官员则会考虑帮助开发商降低拆迁成本来吸引更多的开发项目。通常是默认拆迁方不合理、不合规的补偿标准，并运用政府特有的强制力保障拆迁工作的推进。在这种情况下，公民的合法财产便被当作其为实现政绩的“条件”而承诺给开发商，地方政府再冠冕堂皇地声称“为了公共利益”，这种侵害公民财产权的强制拆迁行为就“既合理、也合法”了。

另外，在现行的干部评价体系下，城市表面的不断更新和美化，能够让政府官员赚足政治资本，完成工作任务的才是合格的官员，不管其通过何种手段完成任务。完成棘手的拆迁任务的相关官员，必定被“记大功”。现实中，我们也不难看到这样的例子。以2004年湖南省郴州市嘉禾县拆迁事件为例，当时的嘉禾县政府部门打出了“谁影响嘉禾发展一阵子，我影响他一辈子”这样明显带有恐吓威胁色彩的宣传标语，且明文规定当地的公务员要全力做好亲属的拆迁工作，如果有公务人员的亲属没有拆迁的，公务员自身将受“株连”的处分(停止工作，停发工资)。该案例虽属反面事例，但我们不难从中发现地方政府在城市房屋拆迁中对政绩的刻意追求。所以说，强制拆迁在很大程度上是与当地政府及官员的政绩挂钩的。正因为如此，政绩收益成为地方政府最重视的收益。

(三)制度租金收益

强制拆迁的“制度租金”收益，指的是对被拆迁房屋拆迁估价的“价格空间”收益。

依据相关法定程序，在进行房屋拆迁之前，需要选定专门的估价机构对被拆迁房屋进行估价。但是，由于谁委托则相应的委托费用由委托当事人给付，而这无疑会增加由诸多个人组成的被拆迁方的经济负担。因此，在实际中往往由拆迁方委托。出于使自身成本最小化和利益最大化的动机，拆迁方委托拆迁估价机构，不可避免地会通过给予估价机构若干经济利益等方式来“获得”有利于自身的“拆迁补偿价格”，而该“拆迁补偿价格”往往会低于市场价格或者低于被拆迁方的“预期收益价格”。

(四)灰色租金收益

在我国相关法律法规不够完善的情况下，地方政府强制拆迁行为中有着很大的“操作空间”，从而为地方官员谋取个人灰色收益提供了契机。一方面，房地产开发商为获得拆迁地块的开发权利，需要获得地方主管部门的审批，但同时又面临着诸多房地产开发商的竞争。在这种情况下，地方政府一般会采取土地招标、拍卖或挂牌等方式出让。在土地招拍挂的过程中，人为操作因素的影响力尤其是作为主管部门的影响力远远大于正常市场竞争因素。另一方面，一些地方政府主管部门官员受个人利益驱动而进行“政治创租”，积极主动地与开发商相互勾结，假公济私，直接以政府的名义代替开发商拆迁或者充当开发商与社会黑恶势力的保护伞，从而为开发商提供了“寻租”契机，同时获得“灰色租金”收益。

(五)威慑收益

制度经济学中的“威慑假说”认为惩罚的作用就是增加其犯罪的成本，从而减少犯罪，达到威慑的作用。制度经济学家stigler认为，惩罚与损害的大小正相关，边际威慑单调增加。我们可以据此得出一个推论：地方政府对一个房屋拆迁项目的强制执行，可以看作是对其他拆迁项目或者其他被拆迁人的一种“威慑”，“强制拆迁”某种意义上是政府对不接受拆迁条件的被拆迁人的“惩罚”，进而起到“拆一儆百”的作用，减小其他拆迁执法阻力，提高日后行政执法活动的顺畅度。在这个意义上，地方政府就可以从强制拆迁中获得“威慑收益”。

四、地方政府强制拆迁的力场

地方政府的强制拆迁主要涉及以下相关利益者，也即拆迁当事人，主要有：与房屋拆迁补偿安置有利害关系的单位和个人，包括拆迁方、被拆迁方和房屋承租方(在有出租的情况下，在此暂不考虑)。这些相关各方构成了影响地方政府强制拆迁成本与收益的主要因素，或者说构成了地方政府强制拆迁的“力场”——动力、助力和阻力。

(一)拆迁方

拆迁方主要是地方政府，但在很多情况下，房地产开发商在强制拆迁中也扮演着“幕后推手”的重要角色，是地方政府进行强制拆迁的“助力”。从利益相关程度上而言，房地产开发商与地方政府的利益实质上是一致的，处于同一“利益战线”之上。在追求财政收益、政绩收益、个人收益等收益最大化的驱动下，地方政府不惜充当房地产开发商的“保护伞”，甚至是“打手”。因此，地方政府自身和房地产开发商等利益集团是推动地方政府收益最大化、成本最小化的最主要因素，构成强制拆迁利益“力场”中的最核心动力源。

(二)被拆迁方

被拆迁方是以城中村居民、城乡结合部居民和村镇改造居民户等为主要代表的被拆迁群体。被拆迁方在地方政府强制拆迁中的主要利益诉求表现为拆迁补偿、拆迁后的住房安置、拆迁后的社会保障等。另外，被拆迁方往往对地方政府的强制拆迁行为采取相应的较为激烈的“对抗措施”。这样，被拆迁方就成为增加地方政府强制拆迁成本和影响地方政府收益的主要因素，成为地方政府强制拆迁利益“力场”中的“阻力”。

(三)第三方

这里的“第三方”指的是以新闻媒介为主要代表的社会公共舆论方，其不是强制拆迁行为的直接利益相关方。但是，作为公共舆论监督主体的新闻媒体，往往在地方政府强制拆迁后，会通过对事件的曝光、跟踪调查等方式形成对地方政府的舆论压力，给予被拆迁方以“外围支持”。这就使得社会公共舆论成为增加地方政府强制拆迁的违法成本和公信力成本的重要因素，可以说“第三方”在地方政府强制拆迁的利益“力场”中扮演着“外围阻力”或者说是“空气阻力”的角色。

五、地方政府强制拆迁的成本收益模型

基于上述分析及前文所述相关理论假设，我们可以构建地方政府强制拆迁的成本收益模型，如图1。

在此模型中，地方政府强制拆迁的主要变量包括拆迁方变量和被拆迁方变量，这两个变量之间的相互关系分别构成拆迁成本曲线L_c和拆迁收益曲线L_p，这两条曲线相交的点A为地方政府强制拆迁的成本收益平衡点。其中，拆迁成本曲线L_c起始于固定成本点C₀，即在没有拆迁项目的情况下，地方政府也同样需要支出的行政管理成本等日常成本，与被拆迁方变量成线性正相关关系；而拆迁收益曲线L_p起始于原点，即在没有拆迁项目的情况下，拆迁收益为0。另外，由于存在房地产开发商等“助推变量”，使拆迁收益曲线L_p与被拆迁方变量成非线性正相关关系。在被拆迁方变量超过成本收益平衡点A处的被拆迁量时，拆迁收益曲线L_p位于拆迁成本曲线L_c之上，我们假设地方政府的净收益为N_p，则有：

N_p=L_p-L_c>0(1)

此区间即为地方政府所努力追求的强制拆迁的正收益区间。

在此基础上，结合上文中对各项成本和收益的分析，我们可以进一步做具体的成本与收益的对比分析。

我们将地方政府强制拆迁的有形成本、交易成本、风险成本、公信力成本分别设为C₁、C₂、C₃、C₄，我们不难发现，后三项均属于无形成本或者说是非直接经济成本，我们不妨将这三项归为无形成本这一大类中，设为C''，则：

C''=C2+C3+C4 (2)

我们再将地方政府强制拆迁的“第二财政”收益、政绩收益、制度租金收益、灰色租金收益和威慑收益分别设为P1、P2、P3、P4、P5，其中P2和P5为无形收益或者说非经济间接收益，我们用P''表示，则：

P''=P2+P5(3)

P1、P3、P4均为直接的经济收益，我们用p''''表示，则：

P''''=P1+P2+P3(4)

一般情况下，当总收益大于总成本时，地方政府的强制拆迁行为即会发生，即：

(P''+P'''')－(C1+C'')>0(5)

将(2)、(3)、(4)代入(5)可得：

(P1+P2+P3+P4+P5)－(C1+C2+C3+C4)>0(6)

首先，我们假定在地方政府强制拆迁过程中，其无形成本和无形收益都没有变化，则地方政府采取强制拆迁的行为着重考虑有形成本和直接经济收益(有形收益)，也即C1和P''''根据地方政府的自利性特征，若P''''-C1<0，即有形成本大于直接经济收益的条件下，地方政府将不会采取强制拆迁的措施；反之，当P"-C1>0，即直接经济收益大于有形成本时，则地方政府采取强制拆迁措施的可能性很大；若P"-C1=0，即直接经济收益等于有形成本，地方政府往往不会实施强制拆迁行为，但如果结合地方政府的机会主义倾向，则地方政府实施强制拆迁的可能性要更大。

其次，我们假定在地方政府强制拆迁过程中，其有形成本和直接经济收益既定，则地方政府考虑的重点将转向无形成本和无形收益的对比，即C''与P''''，如果P''-C''<0，即无形收益小于无形成本时，则地方政府不会采取强制拆迁措施；反之，若P''-C''>0，即无形收益大于无形成本时，则地方政府将采取强拆的措施；当P''-C''=0时，即无形收益等于无形成本，则同上理可得，地方政府采取强拆措施的可能性要更大。

值得注意的是，公信力成本具有很强的外部性。本地政府行为的负面效应会涉及到外地政府和中央政府，同时，各地方政府在强制拆迁行为上具有行为一致性，公众对这种行为的抵制心理会被弱化，甚至接受这种拆迁行为，将其视为一种正常的地方政府行为，只是想尽可能多获得一些补偿而已，这也进一步降低了公信力成本。因此，对于地方政府而言，公信力成本并不是约束其强制拆迁行为的重要因素，再加上风险成本本身比较小，那么，约束地方政府强制拆迁行为的成本因素就简化为有形因素和具有准无形因素的交易成本。从各地政府纷纷提出“经营城市”口号以及“土地财政”行为实际情况来看，地方政府所获得的直接经济收益P''''远远超过有形成本(C1+αC2，0≤α≤1)。因此，从现实情况来看，地方政府强制拆迁所获得的无形收益或者说非经济间接收益本身就是净收益的一部分，所以，地方政府在这一过程中，其收益肯定大于既有成本，强制拆迁的行为目的就演化为收益的最大化，即：Max(P-C)。这是强制拆迁行为的真正动力所在。

六、结语及政策建议

强制拆迁，是地方政府解决房屋拆迁问题的一种“极端”方式，是一种“非常规”却很常见的拆迁方式。地方政府具有自利性的特征，在强制拆迁中进行了多方面的利益权衡和取舍。结合上述对地方政府强制拆迁的成本和收益分析，我们认为，地方政府之所以普遍选择强制拆迁这种方式，是基于预期收益最大化或者至少预期拆迁收益大于预期拆迁成本的考虑，其背后的动力源在于将收益为正。

我们认为，要避免地方政府“积极”采用强制拆迁的方式，就必须将地方政府实施强制拆迁的诸多成本内化，降低其非正常收益，实现拆迁行为的正常化和正规化。具体而言，有如下几条政策建议：

第一，为社会公众提供参与地方政府形象评价的渠道，让社会公众为地方政府形象打分，并将所得到的“形象分”纳入地方政府年度绩效考核的指标体系中，与地方政府官员的评优、晋升等挂钩。对“形象分”低于平均标准的地方政府官员给予相应的处罚措施，如取消年终评优资格，取消其年终奖金等。在精神层面和物质层面同时对其“问责”，以此增加地方政府(尤其是主要负责的官员)实施强制拆迁行为的心理成本和物质成本。

第二，拓宽社会公众政治参与的途径，增强社会公众对地方政府公共行政行为的参与和监督，防止地方政府公共权力的滥用，特别是强制力的滥用。地方政府的上级政府在对其政绩进行考核时，应考虑社会公众对地方政府“政绩项目”的评价，也即不仅仅听取地方政府汇报的“一面之词”，还应该听取这些“政绩项目”的受众的反馈信息，从这些信息中考察地方政府公信力的高低。将地方政府公信力的高低纳入对地方政府政绩的评估范畴，势必增加地方政府进行强制拆迁行为的成本，使之不能对社会公众贸然使用强制力。

第三，应从国家层面完善城市房屋拆迁改造等相关问题的法律法规，避免地方政府“各自为政”的情况。用法律的方式严格规范房屋拆迁的实施程序，明确规定地方政府特别是基层执法部门的权限，明确设置逾越权限、擅自滥用强制措施的法律责任，对致残致伤致死的相关人员，要依党纪国法追究其责任，严重者追究其刑事责任。以此抑制地方政府的机会主义动机和行为，抑制部分地方政府官员的“政绩冲动”和“逐利冲动”，增加其强制拆迁的违法成本。

第四，中央政府或者国土资源局及相关的中央部门，可考虑将地方政府土地出让收益收归中央，或者制定土地出让收益的相关政策，规范地方政府土地出让收益的使用，切断地方政府获得“非常规土地财政收益”的渠道，进而防范地方政府在土地出让过程中出现的诸如“寻租”、“政治创租”等腐败行为，减少地方政府获取非法收益的机会。同时，进一步完善政府间财政关系，加大一般性转移支付的力度，在财政收支责任划分中，充分考虑基层财政的实际情况，增强基层财政的自主能力。

第五，完善我国的产权制度和产权法规。地方政府能够对公民的合法房屋产权随意实施强制拆迁，一个很重要的原因是我国对公民的房屋产权等相关权益的保障机制不够健全，相关的法律法规还不够完善。例如，在土地使用权和房屋所有权的界定上就存在着“模糊区域”，普通民众的合法财产在拥有强制力的公共权力面前往往可以瞬间成为“非法的”。只有在有效的产权制度的保障下，公民的合法财产才不会受到公权的肆意侵害；同时，有效的产权制度，也能够起到提高如土地这类公共资源配置效率的重要作用。

注释：

①制度经济学家威廉姆森认为，“机会主义是带有犯罪性质的追寻自身利益的行为。它包括说谎、偷窃和欺骗行为等赤裸裸的形式。机会主义通常更多地采取微妙、狡猾的欺骗形式——机会主义是与信息的不完全、信息披露的曲解有关，尤其是与误导、曲解、使人模糊或混乱等故意的行为有关的。”详见：Williamson Oliver E.The economic institutions of eapitalism：Firms，markets，relational contracting[M]，New York：The Free Press，1985：109-121.

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