主体功能区研究进展与述评

张胜武　石培基

内容提要：实施主体功能区战略是国家“十二五”期间区域协调发展战略的重要组成部分。本文从基本概念、理论基础、技术方法和实施保障机制等四个方面对当前国内主体功能区划相关理论与实践研究进行了梳理和分析，并指出了现有研究的薄弱环节及未来研究趋势。

关键词：主体功能区；主体功能区划；研究述评

中图分类号：F127

文献标识码：A

文章编号：1003-4161(2012)03-0006-04

一、概念内涵研究

目前“主体功能区”这一名词虽已被普遍接受，但其内涵尚未得到清晰界定。对于其内涵，一些研究者给出了不同的定义。魏后凯认为，主体功能区是为规范和优化空间开发秩序，按照一定指标划定的在全国或上级区域中承担特定主体功能定位的地域。冯德显、王振波等定义提法相对统一，认为主体功能区是以区域资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力为依据，统筹考虑区域未来人口集聚流动、经济发展态势、国土利用和城镇化格局以及生态功能，从区域空间开发适宜性的角度，将特定区域确定为特定主体功能定位类型的一种空间单元与规划区域。马仁锋从对象属性、本质特征与过程属性等角度对主体功能区划进行了定义。在类型划分上，陆玉麒认为，空间发展类型区划分所面对的区域是一个兼具均质属性与功能属性、且功能属性更为突出的综合性区域。顾朝林认为主体功能区是一种“政策空间”，李宪坡认为是“地理空间+职能空间+政策空间”的复合体。以上关于主体功能区的定义虽有不同，但其共同点均认为，主体功能区的提出是服务于特定功能类型区因地制宜的发展和合理空间格局的构建，明确产业合理规模和布局，引导各种功能要素的合理流动，逐步形成主体功能清晰、发展导向明确、开发秩序规范、经济发展与人口、资源环境相协调的区域发展格局。总体来看，目前主体功能区划的概念和内涵还处于不断完善阶段，将会随着对区域发展理念认识的深化而逐渐明晰和统一。

二、理论基础研究

主体功能区划实质是区域空间规划，“点一轴系统”理论、全球化视角下的“城市区域”理论、“人地关系地域系统”理论是新时期下区域空间规划的理论基础，也应该是主体功能区划的理论基础。张明东认为，区域发展空间结构理论和人地关系地域系统理论是主体功能区划的核心理论基础。樊杰提出，“空间结构的有序法则”、“因地制宜”的思想及其相关的理论方法构成主体功能区划科学基础。由于采用何种管治理论及方法直接影响主体功能区运行，因而地域空间管治理论也是其理论基础之一。从现有研究看，地域分异理论、生态经济理论、区域空间结构理论(包括空间有序性法则理论)、可持续发展理论等作为地域主体功能区划的理论基础得到学者一致认可，地域分异理论有助于其区域类型辨别，生态经济理论引导其主体功能定位，区域空间结构理论促进其空间协调，可持续发展理论指导其发展战略。总体来说，主体功能区划的理论基础体系初步形成，而上述理论的进一步整合以及新理论的提出，不仅能指导地域主体功能区划实践工作的深入推进，也是今后地理区划的研究热点。

三、区划技术基础研究

(一)区划类别与单元

主体功能区有四大基本分类，但实践下来，普遍感到不能满足实际需要。如在西部地区区域之间的自然生态、经济和社会文化背景相差很大，粗线条的划分可能不利于发展。为便于分类指导和管理，有学者提出到省级及以下层面可以突破四类主体功能区。从现有研究来看，大部分是四类主体功能区，突破四大基本分类的为数也不少，如熊丽君把上海市浦东北部区域划分为三大类、五亚类，米文宝将西北地区划分为六类，樊杰构建一级功能区与“反功能区”(即二级功能区)的两级功能区结构。

在区划单元上，张明东等认为在国家及大区域层面应以县级行政单元、省级层面以乡镇、市(县)域级以微观公里格网的GIS技术为空间发展类型基准。也有学者提出质疑，认为功能区划分应以自然生态环境特征和经济联系强度为基础进行界定，而不应当简单地以现有行政区划地区为单元进行划分。从实践上来看，最为微观的是基于公里格网的县域主体功能区类型划分。对省域级及以上区域进行划分多采用县级行政单元作为基本划分单元，也有学者尝试采用地级市作为基本划分单元。部分学者以省级行政区域为单元进行功能区划研究。不可否认，基本划分单元越小，划分会越精确，但数据的获取难度更大，工作量也剧增，在目前情况下很难实现。

(二)区划指标体系

在指标选取上，李宪坡提出在全国范围内建一“指标库”来规范指标选择，同时把指标分为必选、限选和可选三类以保证弹性。魏后凯认为不同主体功能区不应追求统一的评价指标体系。叶玉瑶等建立了以“生态足迹”、“生态承载力”、“开发潜力”为特征指标的指标体系，而石刚基于承载力的视角构建的指标体系体现了类似思想。有学者专门针对省域主体功能区划指标体系进行了设计，马远还以新疆为例设计了边疆地区主体功能区划指标体系。

从国家的总体要求来看，主体功能区划的指标体系应当由资源环境承载力、现有开发强度和未来的发展潜力等类指标构成，这既是人文和自然类指标的复合、定性和定量指标的复合，又需注重可获得性和可应用性，这种多维、多指标项的主体功能区划对技术路线提出了更高的要求，是对经典方法的挑战。从目前研究看，主体功能区划指标体系争论焦点主要有三个：指标简单化和复杂化、代表性指标选取以及指标的区域性和可比性问题。指标体系的确立是主体功能区划工作中的重点与难点，应尽快确定一套相对统一、科学合理的指标体系。

(三)区划技术路线、路径与方法

1区划技术路线

技术路线是区划实践方法最概括的层次，决定区划方法的技术与价值取向。国家发改委委托中科院地理所制定的《省级主体功能区域划分技术规程(试用)》采取了“自上而下与自下而上相结合、多法对比综合集成思路”。李宪坡提出可以把主体功能区规划路径分为试划和区划两个过程，采取逐级分摊和层层汇总相互校核的方法。湖北省遵循了“复杂性系统工程一简单化假设处理一合理化分析识别”思路。叶玉瑶提出了生态导向下的主体功能区划基本流程，并构建了主体功能区划层次判别系统。金凤君等按照“全局判断一分区评价一方案确定”的基本框架，提出了东北地区主体功能区划分的建议方案。

2区划路径

根据样本属性的内在联系和主要区分度差异，识别样本归属的路径通常有序列分类、标准定位和矩阵分类等。刘传明采用矩阵分类、矩阵分类与标准定位相结合两种路径，对湖北省进行了研究。熊丽君采用的指数评价、判别评价两种分区方案，从区划路径来说分别与序列分类、矩阵分类相对应。曹有挥采用了经济社会开发支撑和自然生态约束的趋同性动态聚类和互斥性矩阵分类相结合的梯阶推进分区方法。

3区划方法与区划实践总结

聚类分析法、状态空间法等定量分析方法被诸多研究者应用，同时，定性与定量分析相结合的方法是目前主体功能区划的公认方法。以GIS技术为支撑的综合集成方法也得到广泛使用，即在区划时提出两种及以上定量划分方法，再利用综合区划方法进行空间分析，并采用定性与定量方法、自上而下与自下而上方法相结合进行修正以形成最后的分区方案。

目前的主体功能区划多依赖多指标加权综合评价法，这种完全依靠计量统计的区划方法存在一定的局限性和不成熟性。主体功能区是区划研究发展的新阶段，需要在延承经典区划方法的同时，不断创新和探索新方法。一些学者在方法创新方面进行了尝试。张晓瑞构造了“生态零点”标准来解决开发类和保护类阈值的判别问题。叶玉瑶等以生态功能分析为基本视角与切入点，提出了生态导向下的主体功能区划方法，为区划方法提供了一条创新思路。而王新涛依据经济学效用论，利用环境库兹涅兹曲线对郑州市进行了主体功能区划。马仁锋构建了由区划哲学层次方法论、区划科学层次基本方法、区划实践层次具体方法构成的三层一体的主体功能区划方法体系。冯德显等对省级主体功能规划支持系统开发进行了研究，旨在为省级主体功能区规划编制提供技术平台的同时，也为规划实施监测评价提供技术支持。

一些省、市、县的地方政府已尝试开展主体功能区划工作，从而产生一批对相关经验进行总结的研究文献。从研究区域看，大部分是对省(自治区、直辖市)进行了区划研究。其外，对跨行政区域的区划研究较多，对地级行政区域、县级行政区域进行了研究。采用的方法不尽相同，但都以空间区划为主要内容，以生态环境和开发建设为主要考察维度。

综上所述，现有地域主体功能区划研究中除了运用传统的经典区划方法外，还借鉴了数学、生态学、经济学、社会学等学科的研究方法，促使研究方法由一般定量分析转向综合集成，拓展了区划理论的研究视角和研究深度。而GPS、GIS、RS及计算机等现代技术手段的逐步应用提高了研究精度，避免了单一方法在实践操作中的局限性和片面性。然而，正如有学者指出，对主体功能区划方法的研究目前主要集中在实践层面的具体方法上，缺少从哲学层次、区划科学层次方面的理论探讨。同时，主体功能区划技术方法、指标构建与权重等关键步骤尚无统一标准，目前的区划方法仍显零散和不成熟，其合理性与科学性还有待进一步提高。

四、制度保障与区域管治政策研究

(一)分类配套政策设计

实施主体功能区规划，实现主体功能区定位，关键要调整完善相关的政策、法律法规和绩效评价。设计分类指导的区域配套政策就成为主体功能区划分之后主体功能区建设中最关键、最重要的任务。为此，众多学者对分类配套政策进行了研究。张耀军提出了实现主体功能区人口均衡的对策建议，米文宝等研究了西北地区各主体功能区差别化的产业政策，丁于思等对重点开发区建设绩效评价指标体系进行了研究。财政政策、生态补偿政策及多种政策组合成为研究焦点。

目前，国家层面的主体功能区七项配套政策(财政、投资、产业、土地、人口、环境和绩效考核)已具备基本思路，但由于涉及多个部门、与既有政策体系存在交互，具体操作方案标准尚待时日。从现有研究看，目前的政策研究基本仍属于宏观的建议性政策，如何细化并提出可操作的具体方案将是今后的研究重点之一。

(二)与区域管理体制、区域政策的协调

主体功能区的提出是国家区域管理体制的一个巨大改革，加强区域管理制度基础建设是完善中国区域管理的关键。同时，主体功能区配套政策的制定和实施是一个庞大的系统工程，它涉及全面而深层次的行政管理体制改革。为此，一方面要加快政府机构改革，设立职能明确的区域管理和协调机构，加强主体功能区的组织协调工作；另一方面，要按照主体功能区的要求进行政府机构变革和职能转变，建立与主体功能区相适应的新型政府管理体制。也有学者认为主体功能区规划只是完善区域管理过程中的一种过渡安排，可以借鉴国外区域政策实践经验构建以“问题区域”为导向的区域管理体制，逐步形成科学合理的国家区域管理体制。

单纯依靠主体功能区并不能完全解决区域协调发展问题，必须在积极推进主体功能区建设的基础上调整和完善国家区域政策体系。在与行政区的关系上，曹子坚阐释了行政区经济对主体功能区约束的内在机制，并从配套政策体系和当前政策重点等角度指出了主体功能区和行政区经济协调发展的现实路径。卢中原提出了一些促进西部大开发与主体功能区建设良性互动的政策建议。冷志明对省区交界地域主体功能区建设的运行机制进行了针对性分析，安树伟对主体功能区建设中区域利益的协调机制与实现途径进行了专门研究。

五、现有研究不足与展望

(一)研究不足

现有主体功能区理论和实践研究显示，在主体功能区划的理论基础、战略目标、指导原则、基本思路、总体框架、路线、任务重点等方面虽已基本达成共识，但由于理论准备和实践经验积累不足，主体功能区划方面的研究和实施还处于起步和探索阶段，还存在诸多研究争议和讨论空间。

1对主体功能区的定位尚未统一

主体功能区划对中国区域发展格局产生的积极影响被一致肯定，同时一些学者持较为冷静态度，并提出了一些质疑。有一种观点认为主体功能区最大的局限性就是它不同于综合经济区便于开展区域平等竞争与合作。一些学者认为，就制度设计本身而言，主体功能区内在结构和外部政策的差异深化了各主体功能区之间利益的不平衡，主体功能区建设有违公平竞争的市场经济规律，有失“公平”的“非帕累托改进”。因此，主体功能区建设并非能解决问题区域的所有发展问题，通过均衡人均GDP的空间分布来缩小地区发展差距是否有实际效果，还需要进一步探索。

2自身理论与技术方法体系还不完善

受实践不足及学科限制，学术界虽然对主体功能区划的核心概念和理论基础有较为一致意见，但在概念内涵、划分标准及划分依据方面尚有模糊难辨之处，还没有形成系统理论，还不能有效指导实践。而主体功能区划中新理念、新方法的运用缺乏理论上的总结和提高，尚不能很好地揭示功能类型区划分的本质特点。针对识别地域主体功能和划分主体功能区的具体科学问题，如自然资源承载能力、环境容量、区域发展潜力等关键指标，这方面的地理学相关理论和方法建设存在薄弱环节。技术方法上，在指标体系构建、指标选择量化、功能区判别标准等方面还存在争议，技术基础仍不牢固。此外，现有区划研究大都基于对各种统计属性数据的定性、定量分析而得到规划结果，以GIS、RS技术为代表的现代空间信息分析技术应用不够深入。

3配套区域政策和制度保障研究需要进一步细化、深化

目前的区域配套政策研究基本上仍属于宏观的建议性政策，尚没有形成具体细化的实践操作标准。同时，目前各地普遍反映主体功能区的推进工作中最大的障碍和困难就是制度保障力度不够，而现有研究尚未能形成具体和针对性的区划实施保障政策体系。此外，从规划决策的角度看，目前的主体功能区规划实践以单方案的规划模式为主，这不能满足区域主体功能区规划作为一项战略规划对现代科学决策技术的需求。

(二)研究展望

主体功能区划是一项开拓性工作，国际上没有现成理论和方法体系照搬，也不同于国内已有的各种区划和规划。目前，主体功能区划相关理论、方法和政策研究严重滞后，远不能适应规划和政策实践的需要，与此相关的理论和方法的探讨空间很大。可以预见的是，加强主体功能区划理论体系建设、探索完善区划综合集成方法、设计与落实区域配套政策体系(尤其是生态补偿与绩效考核政策)以构建完善保障机制、研究主体功能区规划与现有区域发展战略和区域规划体系的相互关系及其协调等仍是今后推进主体功能区建设过程中必须认真研究的重要课题。