中央7号文件实施5周年的回顾与展望

杨贵仁

摘要：中央7号文件执行5年以来，教育部采取了一系列措施：通过召开会议强化认识推进执行；制定系列文件保障可操作性；开展教师培训保证落实主体；依靠督导评价加大工作力度。学校体育多方面得到改观，青少年体质有所提高，但与目标仍有差距。未来的学校体育工作将贯彻落实教育规划纲要，采取更有力的措施加强学校体育，通过确保2个“时间”，全面实施2个标准，建立完善8项制度等，真正把学校体育工作摆上工作日程，真正使学校体育工作的各项措施落到实处，真正使学生的“每天一小时”校园体育活动得到落实。由此，学校体育工作未来仍然任重道远。

关键词： 中央7号文件；阳光体育；5年；教师培训

中图分类号： G 811.5 文章编号：1009783X（2012）03019604 文献标志码： A

Minstry of Education of the Peoples Republic of China 100816.我国青少年体育工作中存在的问题和青少年体质下降的状况引起国家的重视和社会的关注，而针对于此，中共中央国务院于2007年5月7日下发了《关于加强青少年体育 增强青少年体质的意见》[1]（以下称中央7号文件），至今文件已经实施了5年。这个文件是新中国成立以来党中央国务院第一次就加强青少年体育工作下发的重要文件。中央7号文件的颁发为学校体育事业发展提供了前所未有的机遇，同样也对传统体育教育提出了新的挑战。在这5年中，教育部联合国家体育总局、共青团中央等多部门采取了强有力的措施，推动中央7号文件的贯彻落实和全国亿万学生阳光体育运动的广泛开展。就此，本文在多年的青少年体育管理工作经验基础上，对中央7号文件落实5周年的现状进行总结，梳理存在的问题，为下一步的工作提出思路。

1 中央7号文件的背景、意义和内容

1.1 背景

2006年9月18日由教育部、国家体育总局、卫生部、国家民族事务委员会、科学技术部公布了2005年全国学生体质与健康调研结果。结果显示，我国学生视力不良检出率居高不下，初中生上升幅度最大，较2000年增加了8.7百分点。7～22岁的学生中超重与肥胖检出率仍在增加，更令人担忧的是我国学生的肺活量、速度、爆发力、耐力等素质水平均呈继续下降趋势。而可喜的是我国学生形态发育水平继续提高，身高、体重和胸围的生长水平继续增长，学生营养状况继续改善，重度营养不良基本消灭。这一结果公布后，一时间在社会上引起了强烈的反响，更引起了党中央国务院的高度重视。2007年1月7日，胡锦涛总书记作出重要批示：增强青少年体质，促进青少年健康成长，是关系国家和民族未来的大事，需要各级党委和政府的高度重视，全社会的关心和支持。

1.2 意义

2007年5月7日，中共中央国务院下发了中央7号文件，这个文件是新中国成立以来党中央国务院第一次就加强青少年体育工作下发的重要文件，也是学校体育有史以来规格最高的一个文件，是新时期学校体育纲领性的文件，对推进素质教育有重要的意义。中央7号文件的下发对进一步加强青少年体育、增强青少年体质，对于全面落实科学发展观，深入贯彻党的教育方针，大力推进素质教育，培养中国特色社会主义事业的合格建设者和接班人，具有重要意义。这个文件充分体现了党以人为本的执政理念，体现了党中央国务院对广大青少年学生体质健康的高度重视和巨大关怀。

1.3 内容

中央7号文件对加强青少年体育，增强青少年体质提出了3方面20条要求：1）高度重视青少年体育工作，并从3个方面进行了论述。提出：通过5年左右的时间，使我国青少年普遍达到国家体质健康的基本要求，耐力、力量、速度等体能素质明显提高，营养不良、肥胖和近视的发生率明显下降。通过全党全社会的共同努力，坚持不懈地推动青少年体育运动的发展，不断提高青少年乃至全民族的健康素质。2）认真落实加强青少年体育、增强青少年体质的各项措施。从9个方面对加强青少年体育、增强青少年体质的各项措施进行了阐述。3）加强领导，齐抓共管，形成全社会支持青少年体育工作的合力。从8个方面对加强青少年体育，增强青少年体质提出了具体要求。其中关于确保学生每天锻炼1 h，并对1 h的内容作了详细规定，中小学要认真执行国家课程标准，保质保量上好体育课，其中小学1～2年级每周4课时，小学3～6年级和初中每周3课时，高中每周2课时；没有体育课的当天，学校必须在下午课后组织学生进行1 h集体体育锻炼并将其列入教学计划；全面实行大课间体育活动制度，每天上午统一安排25～30 min的大课间体育活动，认真组织学生做好广播体操、开展集体体育活动；寄宿制学校要坚持每天出早操。高等学校要加强体育课程管理，把课外体育活动纳入学校日常教学计划，使每个学生每周至少参加3次课外体育锻炼。

关于“一小时”，教育部于上世纪80年代已经提出要求，1990年颁发的《学校体育工作条例》[2]中已有规定也作了相关要求，但是由于没有具体的内容，这些年来“每天锻炼一小时”一直没有实现。

2007年5月25日，国务院专门召开了加强学校体育，增强学生体质的电视电话会议，全面部署贯彻中央7号文件和胡锦涛同志的批示精神。时任国务委员的陈至立同志发表重要讲话，动员全党全社会关心、支持青少年体育，促进青少年健康成长。当天全国共设分会场2 300多个，参加会议的各级领导和学校校长16万8 000多人，通过此次会议，教育战线的广大同志受到了一次深刻的教育。各级教育行政部门和各级各类学校组织广大师生认真学习文件，提高了对加强学校体育工作重要性、紧迫性的认识。在社会各方面的共同努力下，“健康第一”的思想逐步形成共识，“每天锻炼一小时，健康工作五十年，幸福生活一辈子”的理念开始得到广泛认同。

2 教育部采取一系列措施落实中央7号文件

教育部作为学校体育工作的全国性主管机构，在落实中央7号文件工作中起着全局把握和局部协调的关键作用，在对传统体育教育工作进行规划和实施的过程中推陈出新，推进阳光体育，提高学生体质，将中央7号文件落到实处实属不易。教育部从召开各级各类会议推进基层对中央7号文件的认识和理解，到制定各类文件保证中央7号文件在基层执行中的可操作性和保障中央7号文件执行中因地制宜，因实际制宜，再到最基层的教师培训，层层递进地将中央7号文件精细化和可操作化，保障了中央7号文件在学校体育工作中的顺利执行与落实。

全国24个省市自治区发布了《贯彻落实中央7号文件的实施意见》，加强了对青少年体育工作的指导，加大了对中小学体育工作的投入。所有的省区市都召开了会议，对贯彻落实中央7号文件作出了专门部署。教育部采取了一系列措施推动中央7号文件的贯彻落实和全国亿万学生阳光体育运动的广泛开展。

2.1 召开会议强化认识推进执行

召开会议是认识执行政策的基础方法，教育部每年召开一次关于“推进全国亿万学生阳光体育运动”和落实中央7号文件的会议。

2.1.1 全国亿万学生阳光体育运动推进会

2008年5月8日，在江苏张家港召开首届“全国亿万学生阳光体育运动推进会”，国务委员、政治局委员刘延东出席并发表重要讲话，她提出6点要求：1）要把增强青少年体质，促进青少年健康成长作为关系国家和民族未来的大事，进一步增强做好青少年体育工作的紧迫感和使命感；2）要把青少年体育作为重要突破口，推动素质教育全面实施；3）要把北京奥运会作为重要契机，进一步激发青少年参加体育锻炼的热情；4）要把阳光体育运动作为重要抓手，进一步推动青少年体育工作；5）要把加强领导作为重要保障，完善青少年体育齐抓共管的工作格局；6）要把营造良好社会氛围作为重要基础，形成全社会共同关心青少年健康成长的局面。

此次会议，总结了全国亿万学生阳光体育运动开展一年来，各地方、各部门和各学校在贯彻落实中央7号文件精神过程中所取得的成绩和存在问题，进一步强调了加强青少年体育的重要意义，对进一步贯彻落实中央7号文件提出了明确要求，充分表明了党和政府对青少年健康的高度重视。

2.1.2 第2届全国亿万学生阳光体育运动推进会

2009年5月8日，第2届全国亿万学生阳光体育运动推进会在重庆召开，教育部部长周济出席会议并讲话。他要求：各级教育行政部门和各级各类学校必须进一步增强学校体育工作的使命感、责任感、紧迫感。各地要认真执行文件要求，保质保量上好体育课，确保学生“每天锻炼一小时”，任何人不得以任何理由和方式，消减、挤占体育课和体育活动时间。

2009年是贯彻落实中央7号文件的关键年，第2次推进会的召开将工作引向了深入。各地在推进会的指导下，在各地切实把体育工作摆在了学校教育的重要位置，形成了多年来少有的全国上下重视青少年体质健康的氛围，初步形成了推进青少年体育发展的工作机制。会议强调要深入分析研究，及时总结经验，进一步行动起来，以新的高度、新的思路和新的举措把阳光体育运动推向深入。

2.1.3 全国贯彻落实《中共中央国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》推进会

全国贯彻落实《中共中央国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》推进会于2010年6月28日至29日在西安举行。教育部部长袁贵仁出席会议并讲话。他强调：我们要以更加坚决的态度更加有力的措施，更加扎实的工作巩固和发展已有成果，抓紧解决突出问题，推动学校体育工作向新的更高水平迈进。

本次大会，也是最后一次以推进会形式召开的阳光体育大会。3年来，在党中央、国务院的领导下，各地、各部门和各级及各类学校推动学校体育卫生工作呈现出新的面貌，取得重要进展。“每天锻炼一小时”正在成为青少年学生的自觉行动，健康素质成为评价学生全面发展的重要指标，学校体育卫生设施建设不断得到加强，青少年体能指标和身体素质得到进一步提高。

2.1.4 心手相连、健康成长——2011年全国学生阳光体育展示活动

2011年6月18—20日，由教育部和重庆市人民政府共同主办的“心手相连、健康成长——2011年全国学生阳光体育展示活动”在重庆市举行，来自全国各省、直辖市、计划单列市和10个革命老区的260余名中学生代表上演了精彩的跳绳、踢毽和登山比赛。此次活动以“在党的阳光下健康成长”为主题。教育部副部长郝平出席开幕式并作重要讲话。

在3次阳光体育推进会之后，阳光体育运动的推进形式变得更加丰富和多元，结合不同时期、不同地域，以各具特色的主题形式展开，使阳光体育运动开展更富时代感和更符合学生需求。

2.2 制定系列文件保障可操作性

中央政策在基层执行中如果出现偏差或理解错误，那么政策落实的实效就会降低，如果中央政策在基层执行中切实有效，那么政策就必须具有可操作性。中央7号文件在执行过程中，教育部就制定下发了一系列文件，将中央7号文件精细化、可操作化和因地制宜化。

1）2007年6月4日，教育部下发了关于学习贯彻《中共中央国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》[3]（教体艺〔2007〕14号）的通知，提出了8个方面的要求。涉及内容包括：①要求地方各级教育行政部门和各级各类学校要立即组织广大师生员工认真学习中央7号文件，深刻领会党中央、国务院这项重大战略决策的精神实质，充分认识加强青少年体育工作、增强青少年体质的重要性和紧迫性，把思想认识统一到中央精神上来；②地方各级教育行政部门要按照中央7号文件的要求，结合实际情况尽快制订切实可行和具有操作性、可检查性的实施方案与具体措施，务必把各项要求和措施落实到每一所学校；③各级各类学校要切实建立由一把手负责的学校体育工作机制，确保体育工作摆在学校工作的重要位置；④地方各级教育行政部门和各级各类学校要立即对实施《国家学生体质健康标准》、开展“阳光体育运动”的工作作出具体安排，确保在下学期有一批学生通过《国家学生体质健康标准》测试，达到合格或优秀等级，获得“阳光体育证章”和“阳光体育奖章”，以此带动更多的青少年学生积极参加体育锻炼，掀起群众性体育锻炼热潮；⑤各级各类学校要主动争取家长的支持和配合，形成共同促进学校体育工作的合力；⑥地方各级教育行政部门要同体育部门和共青团组织密切合作，切实安排好暑期学生体育活动；⑦加大学校体育工作的宣传力度，营造有利于学校实施素质教育、加强体育工作的氛围；⑧地方各级教育行政部门要把对所辖地区和学校学习、贯彻中央7号文件的情况作为当前教育督导检查的重点工作，进行督促检查，并将情况及时向上级部门报告。

2）2007年4月4日，教育部、国家体育总局在认真总结各地试行工作的基础上，根据新的形势，对《学生体质健康标准》进行了修改和完善，下发了《国家学生体质健康标准》[4]，2007年开始在全国各级各类学校全面实施，并将初中毕业升学体育考试与标准结合。到2011年，全国共有15万2 796所学校对1亿1 296万学生进行了体质测试，并向上级上报了数据。

3）2008年6月9日，教育部、卫生部、财政部联合下发了《国家学校体育卫生条件试行基本标准》[5]（教体艺[2008]8号），2008年6月27日，卫生部、教育部联合下发了《中小学生健康体检管理办法》[6]，2008年4月3日，教育部、财政部、中国保险监督管理委员会下发了《关于推行校方责任保险完善校园伤害事故风险管理机制的通知》[7]，2008年12月1日，教育部《中小学健康教育指导纲要》[8]（教体艺[2008]12号）。

4）2011年7月8日，教育部下发了《切实保证中小学生“每天一小时”校园体育活动的规定》[9]（教体艺[2011]2号）。规定有以下内容：严格执行国家关于保证中小学生“每天一小时”校园体育活动规定。建立保证中小学生“每天一小时”校园体育活动的有效工作机制。健全学校体育专项督导制度。建立保证中小学生“每天一小时”校园体育活动的社会监督机制。建立保证中小学生“每天一小时”校园体育活动的科学评价机制。建立保证中小学生“每天一小时”校园体育活动表彰奖励和问责制度。

这些文件的制定和下发，对贯彻落实中央7号文件起到了良好的保障作用。地方各级党委政府高度重视7号文件的贯彻落实，无论东部经济发达地区还是中西部经济欠发达地区，都把加强青少年体育摆上了重要日程，纳入了经济发展的规划。

2.3 开展教师培训保证落实主体

体育教师是阳光体育开展的组织者，也是中央7号文件落到实处的基层执行者的主体。教育部、国家体育总局、共青团中央联合颁布的《关于开展全国亿万学生阳光体育运动的决定》[10]要求亿万学生走到阳光下，形成全员参与的群众性体育锻炼的良好风气，提高全民尤其是青少年的身体素质，如何将阳光体育运动与学校体育教育相结合， 如何充分发挥广大中小学体育教师的积极性与能动性。这是对广大中小学体育教师提出的新要求和新使命，而教育部从2007年开始的国培计划就成为了完成这一使命的重要举措。广泛开展的教师培训不仅激发了教师的积极性，而且也为阳光体育的开展提供了有力的人力保障。例如：2008年启动实施了“2008年中小学教师国家级培训计划”，其中就包括“中小学体育教师培训计划”，对西部13个省份600名初中体育教师进行体育项目基础专业技能与基本教学技能培训。又如，2009年教育部组织实施了“支持西部边远地区骨干教师培训专项计划”，对西部12个省份600名小学体育教师以专题讲座、菜单选修、交流PK、网络互动、总结展示等方式进行培训，提高了西部小学教师实施素质教育和驾驭新课程的教学能力。再如：为加强紧缺薄弱学科教师培训，2010年教育部组织实施“国培计划—2010年中小学体育艺术骨干教师培训项目”。通过培训帮助中学体育骨干教师提高体育专业技能和教育教学能力，探索开发适合农村中学体育教师培训的课程体系和培训模式。

2.4 依靠督导评价加大工作力度

教育部改进了教育督导评价制度，及时组织开展了教育督导专项检查，不断加大学校体育工作的力度，积极解决影响青少年体质的突出问题。2008年教育部教育督导团办公室就将对中央7号文件落实情况进行专项督导检查列入工作重点，督促地方各级政府和学校端正办学思想，全面贯彻党的教育方针，高度重视青少年体育工作，促进学生全面发展。各级各类学校认真贯彻执行，牢固树立“以人为本，健康第一”的理念，学校积极开展大课间体育活动，认真落实“每天锻炼一小时”的规定和要求，基本保障了学校体育课时，许多地方把学生体质健康和学生体育课成绩纳入学生综合素质评价，确保了广大学生健康快乐的成长，形成了良好的全社会关心学校体育、支持学校体育的氛围。

另外，共青团、妇联等各种体育组织开展了大量丰富多彩的体育活动，把更多的青少年吸引到健康体育活动中来。广播、电视、报刊等新闻媒体大力宣传阳光体育、宣传健康的教育观、人才观和健康观，为形成良好的氛围作出了积极努力。

3 中央7号文件实施5周年以来，学校体育成绩与不足并存

3.1 学校体育多方面改观

5年来，卓有成效的工作积累了许多宝贵的经验，涌现出一大批先进地区。2010年，教育部对全国100个阳光体育先进县进行了表彰。各级教育行政部门狠抓落实，把增强学生体质作为学校教育的基本目标之一。地方各级教育行政部门认真贯彻党的教育方针，狠抓各项政策措施的贯彻落实，纠正“重智轻体”的现象。

通过这些年的工作，学校体育取得了令人瞩目的成绩，主要表现在以下几个方面：“健康第一”的指导思想深入人心；学校体育的政策法规建设日趋完善；课程教学改革不断深入；学生课外活动丰富多彩；课余训练和竞赛活动蓬勃发展；场地设施设备有了较大程度的改善，体育师资的配备和培训得到了普遍重视；科学研究不断繁荣，成果显著。

3.2 青少年体质虽有提高，但与目标仍有差距

学校体育在得到了加强和重视的同时，也要清晰地看到，学校体育工作与党中央提出的要求仍有一定差距，2011年9月2日，国家体育总局、教育部发布的2010年国民体质监测结果[11]显示：中小学生的爆发力、柔韧性、力量、耐力等指标持续下滑的趋势得到了遏制，与2005年相比，有不同程度的提高，但是与党中央国务院提出的5年工作要求的目标仍有差距，中小学生超重与肥胖率继续增加，相比2005年分别增加1.56和1.94百分点；视力不良检出率继续上升并出现低龄化倾向；相比2005年监测数据，我国19～22岁大学生的爆发力、力量、耐力等身体素质指标进一步下降，虽与前一个5年相比（2000—2005年）下降幅度明显减小，但是仍然与中央7号文件中5年指标要求有差距。

4 学校体育未来工作的展望

回顾并总结了5年以来中央7号文件的落实状况，在成绩与不足并存的情况下，如何把握未来的方向更为重要。

在新形势下，必须更加高度重视学校体育工作，结合贯彻落实教育规划纲要，采取更有力的措施加强学校体育，真正把学校体育工作摆上工作日程，真正使学校体育工作的各项措施落到实处，真正使学生的“每天一小时”校园体育活动得到落实。由此，学校体育工作未来仍然任重道远。

4.1 确保2个“时间” 确保“每天一小时”的活动时间，确保每天的休息、睡眠时间。

4.2 全面实施2个标准 即《国家学生体质健康标准》和《国家学生体育卫生基本标准》。《国家学生体质健康标准》是国家对学生体质健康的基本要求，在实施过程中，要实行直属高校新生入学体质测试公告制度和《国家学生体质健康标准》实施的公告制度，通过这2个制度的实施，进一步推动各地和各级各类学校进一步重视《国家学生体质健康标准》的实施和学生的体质健康；《国家学生体育卫生基本标准》是国家对学校场地器材设施师资和卫生条件的最基本要求。发达地区应根据当地经济发展水平制定相应的标准。

4.3 建立完善8项基本制度

1）建立符合素质教育要求的考试评价制度，全面组织实施初中毕业升学体育考试，并逐步加大体育考试在综合素质评价和中考成绩中的分量，积极推进在高中阶段，学校毕业升学考试中增加体育考试的做法，积极探索在高考中增加体质测试的做法。

2）建立和完善学生健康体检制度，使学生每年都能进行一次健康体检，切实把义务教育阶段学生健康体检的费用纳入义务教育经费保障机制。

3）建立和完善学生意外伤害保险制度，大力推行由政府购买意外伤害责任险的做法。

4）建立和完善学生营养干预机制，对城乡学生及家庭进行营养指导，组织实施好贫困地区中小学学生营养工程，改善学生的营养状况，使孩子们拥有健康体质。

5）建立对学校体育的专项督导制度，加大督查力度，实行督导结果公告制度。

6）进一步完善学生体质健康调研监测制度，定期监测并公布学生体质健康状况。

7）建立健全学校卫生巡查制度，加强行政对学校卫生管理。

8）建立并完善党委政府领导下，由教育、体育、卫生、共青团等部门共同参与的联席会议制度，统筹协调解决学校体育工作中存在的主要问题。

通过这些制度的进一步完善，标准的进一步制定和实施，形成学校体育的长效机制，将真正从根本上改变学校体育的薄弱状况。

中央7号文件下发5年来，对于加强学校体育，增强学生体质起到了非常重要的作用。认真总结中央7号文件下发5年来