国际金融规则及其演进方向

刘明志

摘要：國际金融规则反映了國际金融领域的共同要求以及规则制定主导方和参与方的利益诉求，既定的规则体系制约着既有國际金融格局的作用并影响着國际金融格局的走向。未来，新兴市场将更多地参与國际金融规则的制订，國际货币体系监督将实现对发达國家监督和对发展中國家监督的平衡，全球范围内金融监管将修补危机中暴露出的缺陷，金融监管的标准趋同化和协调性将加强，非官方组织与官方组织、半官方组织的合作将进一步加强。

关键词：國际金融规则：演进；方向

JEL分类号：F02；F37中图分类号：F830文献标识码：A文章编号：1006-1428(2012)03-0003-05

國际金融规则指國际金融领域有关参与方共同遵守的行为规范，反映了國际金融领域的共同要求以及规则制定主导方和参与方(主要是主导方)的利益诉求。國际金融规则的制定和遵从反映了國际金融格局的需要，既定的规则体系制约着既有國际金融格局的作用并影响着國际金融格局的走向，因此对于國际金融格局也有着重要影响。谁掌握着或主导着國际金融规则的制订，谁就能影响國际金融格局向有利于己的方向变动或维护既定的有利于已的國际金融格局。

一、國际金融规则的主要内容

國际金融规则包含以下五方面的内容：一是多边官方规则；二是不具有法定约束力但为各成员共同接受的半官方规则；三是非官方的國际惯例；四是双边协定；五是个别國家(地区)单独制订的对國际金融活动有管辖效力的单边规则。

(一)官方规则

官方规则。多边政府间协定以及根据政府间协定建立的國际组织制订的规则，例如1944年的《布雷顿森林体系协定》(即《國际货币基金组织协定》)和1976年的《牙买加协定》(即修订的《國际货币基金组织协定》)，以及國际货币基金组织关于成员國汇率监督的决定(包括1977年出台的《关于汇率政策监督的决定》和2007年出台的《对成员國政策双边监督的决定》)；世界贸易组织出台的有关金融服务市场跨國准人的一系列规定。

制订和执行國际货币体系规则的目的在于维护现有國际货币体系的稳定，客观上维护主要國际货币的地位。1944年建立的布雷顿森林体系确立了美元的國际地位，1971年布雷顿森林体系解体，1976年的牙买加协定巩固了美元的储备货币地位。尤其是美國与沙特签订的关于石油美元的协议保证了这一点，同时也认可了其他金融发达國家(地区)的居于美元之下的國际货币的地位。國际货币基金组织1977年出台的关于汇率监督的决议以及2007年出台的关于汇率监督的新决议，客观上有利于美國执行其汇率政策。基金组织的第八条款磋商、第四条款磋商主要针对发展中國家进行。

另外，一些区域一体化组织也出台适用于本区域的规则。

(二)半官方规则

由有关國家地区金融主管部门参加的不具有法定管辖权的國际组织如1974年成立的巴塞尔银行监管委员会(BCBS)、1983年成立的國际证监会组织(IOSCO)、1994年成立的國际保险监督官协会(IAIS)先后出台的系列监管指南，虽然不具有法定约束力，但因其权威性和前瞻性而为行业普遍认可，成为各國(地区)共同采纳的标准，有的國家按照这些组织出台的监管指南的精神制订自己的监管标准，有的國家(地区)直接以國内立法的形式赋予其法律效力。

巴塞尔银行监管委员会出台了一系列关于银行监管的标准和规则，主要目的是解决银行的母國监管和东道國监管的协调问题，制订共同的监管准则和监管标准，已经为國际社会普遍接受。巴塞尔银行监管委员会1975年9月出台《对银行國外机构的监管报告》；1988年7月出台《关于统一國际银行资本衡量和资本标准的协议》(现被称为巴塞尔协议Ⅰ)；2004年6月出台《资本计量和资本标准的國际协议：修订框架》(现被称为巴塞尔协议Ⅱ)；以2010年7月出台的《监管理事会就巴塞尔委员会针对资本和流动性的一系列改革达成共识》和2010年9月出台的《监管理事会宣布更高的全球最低资本标准》为代表，推出了巴塞尔协议Ⅲ。巴塞尔协议Ⅰ以资本约束风险资产总量，为全球银行业确定了一个资本最低要求的标准。1988年巴塞尔协议Ⅰ出台以后，日资银行资本量普遍达不到要求，不得不收缩资产尤其是海外资产，日本经济泡沫破灭使日资银行积累了大量不良资产，更是导致日资银行资本不足。巴塞尔协议Ⅱ克服了巴塞尔协议Ⅰ只考虑信用风险而且风险度量比较机械的缺陷，在资本充足率计量中同时考虑市场风险和操作风险，在风险计量方面给商业银行标准法或内部评级法之选择，并将外部监管和市场约束与资本最低要求一起构成银行监管的三个支柱。巴塞尔协议Ⅲ进一步改进了实践中暴露出的缺陷，提高了资本质量要求，并提高了资本充足率要求，强调了宏观审慎监管的原则。建立逆周期资本缓冲，加强了流动性要求。巴塞尔委员会1997年9月出台了《有效银行监管核心原则》，2006又出台了新版《有效银行监管核心原则》，对银行监管的主要方面作出了原则性规定。

國际证监会组织1998年出台了《证券监管的目标与原则》，2003年出台了《关于执行IOSCO<证券监管的目标与原则>的评估方法》，该目标与原则已经被称为國际证券监管的基准。2002年IOSCO出台了《关于磋商、合作和信息交流多边谅解备忘录》，旨在促进跨境监管合作和信息交流。

國际保险监督官协会2002年10月出台了《保险监管目标和原则》，目的在于统一全球保险监管规则。國际保险监督官协会2010年6月出台了《國际保险集团监管共同框架》，为各國当局对保险集团进行结构、业务、内部交易、整体风险和全部活动进行定性和定量评估提供了一个共同框架。

1989年成立的金融行动特别工作组(FATF)于1990年2月出台《关于反洗钱的40项建议》，于2001年提出了针对恐怖融资的八项建议，构成了关于反洗钱的《40+8项建议》，2004年又出台针对恐怖融资的第9项建议，形成关于反洗钱的《40+9项建议》。

(三)國际惯例

國际惯例一般由國际性行业协会制订。大多为业务标准，为國际金融界所共同遵守，如1973年成立的國际会计准则委员会(IAFB)制订的國际会计准则、1985年成立的國际互换和衍生品协会(ISDA)制订的有关衍生品交易的主协议、國际商会制订的跟单信用证惯例。这些惯例根据实践需要不断改进，例如ISDA主协议就从1987年的《ISDA利率和货币兑换协议》、1992年的ISDA主协议(包括《ISDA货币跨境主协议》和《ISDA当地货币单一管辖主协议》)，发展到2002年的主协议，规定了单一协议、瑕疵资产原则和终止净额结算三大基本制度。跟单信用证惯例先后推出了1929年版，1933年修订本、1951年修订本、1962年修订本、1974年修订本、1983年修订本、1993年修订本和2007年修订本。國际会计准则委员会制订的國际财务报告准则(IFRS)是普遍为國际上所接受的國际会计准则，各有关國家一般通过國内立法来执行國际财务报告准则，不过美國执行本國制订的美國公认会计准则(GAAP)。

(四)双边协定

在國际金融领域占有主导地位的國家(地区)与其他國家(地区)签订的双边协议，对签约國具有法定约束力，主要是有关國家和地区之间签订的关于市场准入和持续监管合作方面的协议和备忘录。

(五)单边规则

金融中心所在國家(地区)制订的对于在有关國际金融中心发生的國际金融活动具有约束力的法律、法规、规章、业务规范等，例如美國的证券法、美國的会计准则以及美國关于外资银行的有关规定等。著名的如美國2002年出台的《公众公司会计改革和投资者保护法案》(又称《萨班斯一奥克斯利法案》)，对在美上市公司的会计提出了高标准要求，尤其以要求上市公司高管为会计报表的真实性负责的条款，不但对在美上市的本土公司有管辖权，对于在美上市的外國公司也有管辖权，令诸多外國公司对在美國上市望而却步。

二、國际金融规则演进的影响因素

(一)规则的演进满足了不断变化的國际金融实践的需要

早期國际金融活动主要是服务于國际贸易的國际结算和國际支付，以跟单信用证惯例为代表的國际贸易结算规则最早出现，随着國际贸易和结算手段的发展而不断改进。

现代國际货币体系的规则始于1944年的布雷顿森林协定，反映了二战结束前后美國主导下确立美元主导货币地位、建立稳定的國际货币体系的努力，1976年的牙买加协定试图在布雷顿森林体系解体后构建一个稳定的美元主导的浮动汇率制为主的國际货币体系。1977年和2007年國际基金货币组织出台的两个关于成员國汇率政策监督的文件，着眼于维护牙买加体系的稳定。

二十世纪70年代，银行跨國发展趋于活跃，需要解决跨國银行在不同國家开展业务活动的监管协调问题，例如需要解决母國和东道國监管当局的监管职权、责任的划分问题，同时也要解决不同國家的监管内容、监管方式、监管标准不一问题。巴塞尔委员会在此背景下应运而生，它出台一系列文件的目的就是指导跨國银行的监管。1988年出台的巴塞尔协议及其各种补充和修订版本，都是为了解决國际范围内监管标准统一问题。1997年和2006年先后出台的《有效银行监管核心原则》则着眼于监管目标、监管方式、监管内容的统一。以母國为主、母國和东道國相互配合、并表监管、风险监管等原则的确立解决了跨國银行监管的國际协调问题。巴塞尔协议以及银行有效监管核心原则的不断修订完善反映了监管理念、风险特征、风险度量技术的不断变化。

证券和保险领域的跨境经营活动晚于银行。上世纪80年代以后，证券和保险领域的跨境经营活动趋于活跃，客观上需要制订國际标准。在此背景下，《证券监管的目标和原则》、《保险监管的核心原则》分别于上世纪末和本世纪初出台。

上世纪90年代开始，全球金融衍生品市场发展迅猛，尤其是场外衍生品市场发展特别快，衍生品交易的高杠杆特性、工具的复杂性、场外交易交割难以保证等特点为交易风险的防范和控制带来了特别的困难。就是因为有了这方面的需求。ISDA制订了衍生品交易的统一合同文本并不断根据需要进行改进。

(二)國际金融规则保护着规则制订者的利益

规则始终贯彻着规则制订者的意志，保护着规则制订者的利益。國际金融规则的创设和演进不可避免地带有规则制定者的利益诉求色彩。

例如，2001年美國“911”事件发生后，美國利用國际上普遍接受的反洗钱制度配合反恐，并且要求各相关國家配合，这是利用國际金融规则谋求个别國家利益的一个典型案例。

美國会计准则与國际会计准则是两套并行的规则体系，美國一直对國际会计准则采取不理睬的态度，但近年来美國态度发生了变化，两套会计准则出现趋同的趋势。为什么美國态度前后截然不同呢。这是因为，在2001年美國会计准则理事会成立前，美國对其前身國际会计准则委员会没有发言权，该机构传统上由欧洲主导，而國际会计准则理事会成立后，美國占据了多数席位，取得了主发言人的地位，因而对國际会计准则的态度发生了变化。美國吸取了安然事件的教训，实行目标导向的会计准则理念，也就在相当程度上向以原则为基础的准则理念靠拢，同时受美國影响改组而成的國际会计财务准则理事会在治理结构、规则制订程序上都参照了美式做法，这都为两者趋同奠定了良好基础。

巴塞尔协议Ⅱ最终于2004年出台，但作为國际金融领域主要大國的美國出于保护自身大银行利益考虑，迟至2009年才在本國实施巴塞尔协议Ⅱ(此时美國次贷危机已经爆发并演变成具有全球性影响的國际金融危机)。巴塞尔协议Ⅲ本身也是一个妥协的产物。在制订巴塞尔协议Ⅲ的有关文件的会议上，受本轮危机冲击较小的中國、印度、沙特、新加坡、中國香港提出了较高的要求，而受危机冲击较大的美英则相对低调但态度也比较积极，德國、法國、日本以及欧洲一些小國认为要求可以低一点。所以，整体框架是妥协的产物。例如最低普通股资本比率，中國最初提出定为5％，德國提出定为4％并得到日本和法國的响应，后来达成妥协定在4.5％。

本轮國际金融危机发生后，國际社会关于打击避税天堂的呼声很高，G20峰会对此进行了讨论并达成相关决议，避税天堂的认定与被认定地区的國际金融利益密切相关，围绕避税天堂的认定当然会引起会上会下一番折冲樽殂。

本轮危机发生后，作为危机后的应对措施，國际上普遍达成关于加强金融业宏观审慎监管的共识，巴塞尔银行监管委员会提出以Credit(可以指广义的信用，也可以指狭义的贷款)与GDP的偏离度作为衡量宏观审慎程度的一个指标，由于我國社会融资结构中以间接融资为主，银行的资产结构比较单一，主要集中于贷款上，我國银行系统的贷款总量与GDP的比值明显高于多数发达國家，若以这个指标来同时要求发达國家银行和我國银行，对我國银行明显不利，也有欠公平。为此，中國银监会在巴塞尔委员会的有关会议上多次提出这个问题并专门致信巴塞尔银行监管委员会，指出这个指标不尽合理，因为它没有充分考虑发展中國家和发达國家的阶段差异。

三、國际金融规则进一步演进的方向

(一)新兴市场将更多地参与國际金融规则的制订

随着新兴市场和其他发展中國家对國际金融领域的参与越来越深，國际机构制订各种监管规则越来越离不开新兴市场和其他发展中國家的参与。因此，金融稳定理事会、國际货币基金组织、巴塞尔银行监管委员会、國际证监会组织、國际保险监督官协会等官方和半官方國际组织需要新兴市场和发展中國家更多地实质性地参与，所制订的规则要着眼于全球金融业共同发展、共同繁荣和共同防范风险的需要，不但要考虑发达國家的需要，也要考虑新兴市场和发展中國家的需要。因此，未来國际机构制订的國际金融规则的适应范围将更宽，通用性将更强，体系上将趋于完整，技术上将趋于完善，并将更具有前瞻性。

(二)國际货币体系监督将实现对发达國家监督和对发展中國家监督的平衡

这次危机暴露了个别发达國家货币主导的國际货币体系的缺陷，國际货币体系正在进一步向多元化方向演进，新兴市场经济体货币的國际地位在上升，个别新兴市场经济体货币成为主要國际货币之一的可能性正在出现，未来可能会出现主要发达國家货币和主要新兴市场货币共同支撑國际货币体系的局面。未来國际货币基金组织的改革应充分考虑经济格局变化和储备货币多元化的需要，进一步提升新兴市场经济体的份额和发言权，促进國际货币体系进一步多元化，进而实现在多元化基础上的均衡，实现规则制订的均衡以及对发展中國家监督和对发达國家监督的均衡。

目前國际机构如國际货币基金组织对发达國家的监督不够，监督主要是针对发展中國家的，其对有问题、有困难发达國家救助缺乏足够资金实力，对发展中國家的救助往往附加苛刻条件，导致主要储备货币发行不受约束，发达國家风险得不到及时揭示和控制，个别发达國家债台高筑，最终酿成全球性金融危机的局面。國际基金组织应进一步推动治理机构改革，主要发达國家应进一步向新兴市场转移份额，改变目前发达國家占份额50％以上、个别主要发达國家握有一票否决权的不合理现实，解决对发达國家尤其是主要发达國家监督虚化的问题。

(三)全球范围内金融监管将修补危机中暴露出的缺陷

针对危机中暴露出来的监管缺陷，未来全球范围内金融监管将致力于完善金融机构技术，严格监管标准，修补监管漏洞。目前全球关于未来加强和改进监管方面达成的主要共识有：构建宏观审慎政策框架，强化宏观审慎监管，减轻监管的逆周期效应；强化资本和流动性要求；加强场外衍生产品市场监管：加强对冲基金监管；加强信用评级机构监管；改革薪酬制度，减轻不合理的薪酬体系对金融机构过度投机的刺激；加强金融消费者保护。

(四)金融监管的标准趋同化和协调性将加强

金融机构跨國经营活动的大量增加客观上需要跨國监管，那么是否会出现超主权的监管者呢?目前的监管还是以主权國家为基础，國际机构制订的标准和规则只是为主权國家所参考，只不过大多数國家和地区都接受了，而在大多数國家和地区都接受共同规则的情况下，不接受者的金融机构将难于在國际市场上活动。除國际货币基金组织对成员國具有监督权外，三个权威的國际监管机构都是规则制订机构，都不具有实质性的监管权力。随着跨國金融活动的增多和影响的扩大，跨國金融机构对全球金融稳定的影响越来越大，金融监管协调的重要性也日益上升。但在金融监管协调中，如何合理分配母國和东道國的监管权(目前以母國为主的并表监管模式客观上有利于发达國家，因为多数重要跨國金融机构母國都是发达國家)?对大型跨國金融集团的监管如何解决技术上的难题?是否需要一个超國家的监管者负责对具有全球重要性的跨國金融集团进行监管?这些都是实践中碰到的迫切需要给予回答的问题。欧盟实现了欧元区的货币一体化之后，正在实行金融监管标准一体化，但监管的执行权仍然主要保留在各个成员國内，未来欧盟层面的监管者有不断实体化(逐渐增加在市场准入、检查、处罚、市场退出等方面的实质性监管权力)的趋势。全球范围内，在金融稳定理事会框架下，已经成立了针对30个大型跨國金融集团的监管组，现阶段也只是实现信息共享，尚难以做到实体化，也即做不到对大型跨國金融集团行使业务管制、检查、处罚、市场退出等方面的权力。超國家监管者的生存需要解决两个问题：第一是权力来源问题，有关各國(地区)一致授权或通过國际会议授权某一机构具有超國家主权的实质性监管权：另一方面还要解决该机构处置有问题金融机构所需的资金来源，近期内解决这两个问题具有相当大的难度。但不管会否出现全球性实体化监管机构，金融监管的跨國协调将不断增强，监管协调的多边化将较双边化更加重要，相对于双边协定而言，多边协定的重要性将上升。金融监管跨國协调机构的实体化可能是一个趋势，金融稳定理事会经实体化后可发展成國际金融监管跨國协调的实体机构。

國际社会还将吸取近几次國际金融危机的教训，充分发挥现有國际金融组织和各种协调机制的作用，切实加强全球性风险预警和危机预警，逐步建立全球性危机反应和应对机制。

(五)國际惯例的通用性将增强，非官方组织将与官方组织、半官方组织加强合作

國际惯例的通用性将增强，单边规则将逐渐向多边规则靠拢。例如，危机发生后，國际会计准则理事会和美國会计准则委员会都在对各自的会计准则进行修改，主要是对金融工具确认和计量准则、衍生工具确认和计量准则、套期业务确认和计量准则、公允价值计量准则、公允价值披露准则等分别进行修订。随着全球金融市场的一体化不断发展，会计准则趋同是一个趋势，在美國取得國际会计准则主发言人地位的情况下，两套会计准则趋同的阻力显著变小，美國公认会计准则对國际会计准则的影响也相应增大。

非官方组织由于其与业者联系紧密，熟悉具体业务，因此在制订业务规范方面将进一步发挥作用，非官方组织在制订规则方面将进一步加强与官方组织、半官方组织的协调和合作。

(六)单边规则的制订仍将注重提高本國(地)的竞争优势

金融中心所在國(地)制订的规则，一要保证本國(地)金融业的健康平稳发展；二要吸引全球金融交易(例如英國1986年出台大爆炸式金融改革措施，美國2000年出台金融服务行现代化法案等，都服务于这个目的)；三要保持和维护本國金融机构、金融关联服务机构的國际竞争力，以市场准入的技术门槛和非技术性门槛(如母國监管水平等难以精确度量的标准，同一控股公司不得有两家子公司同时设立商业存在，对主权投资基金的活动进行限制等)限制潜在外来竞争者的进入。未来主要金融中心所在國(地)制订规则仍然将要考虑以上因素，但由于金融全球化的不断进展，各國金融业的相互依存会增加，在制订规则时将会更加重视國际协调。

(责任编辑：姜天鹰)