刍议我国地方政府性债务风险

［摘 要］我国地方政府性债务风险与日俱增,给地方政府带来巨大的财政隐患已经是不争的事实。尤其是近年来,在扩张性财政政策的刺激下,地方政府大规模举债致使财政收支缺口越来越大,债务风险日益扩散。因此系统分析我国地方政府性债务风险的种类,并从法学角度提出化解债务风险的路径具有重要意义。

［关键词］地方政府性债务；风险；建议

［中图分类号］F812.5［文献标识码］A［文章编号］1005-6432（2012）32-0104-02

1 我国地方政府性债务现状

据国家审计署审计,截至2010年年底,除54个县级政府没有政府性债务外,全国36个省、392个市、2725个县的地方政府均有负债,债务余额共计107174.91亿元,负债率为(债务余额与当年生产总值的比例)的26.93%。然而很多地方政府(尤其是中西部地区的县、乡级政府)仍然处在“吃饭财政”的状态,财政收入匮乏,偿债能力低下,政府的新增债务不得不用于偿还旧债,地方政府性债务由此陷入自我膨胀的恶性循环之中,其中隐藏的债务风险如果不能得到及时有效的化解,将导致还本付息困难,逾期、拖欠现象严重,损害政府的公信力,甚至诱发财政危机、政府信任危机。我国地方政府性债务究竟存在哪些风险,我国地方政府又将如何通过健全法律法规来化解与日俱增的债务风险,笔者将做以下分析。

2 我国地方政府性债务的风险表现

2.1 规模风险

规模风险是指由于债务规模过大导致到期债务不能完全支付的可能性。自1997年开始,我国地方政府性债务规模随着经济社会发展逐年增长。尤其是2008年以来,地方政府的债务规模更是急剧膨胀。从2009年国家审计署调查的政府性债务结果来看,省、市本级和西部地区债务风险较为集中,有7个省、10个市和14个县本级的债务率(债务余额与当年可用财力的比率)超过100%,最高的达364.77%。一方面,地方政府性债务规模恣意扩大,债务总量不断增加；另一方面,很多地方政府(尤其是中西部地区的县、乡级政府)财政收入增长缓慢,财政资金偿债能力不足,难以承载还本付息的压力,地方财政压力和债务风险日益加大,影响政府职能的实现。

2.2 结构风险

结构风险是指因地方政府性债务构成不合理而导致地方财政遭受损失的可能性。当前,我国地方政府性债务在结构上存在着类型复杂、债务主体结构不合理的情况,容易引起结构性风险。首先,从债务的来源结构来看,我国地方政府性债务主要来源于政府负有直接偿还责任的债务。占全国地方政府性债务总额的62.62%。政府负有直接偿还责任的债务的偿债资金主要依赖财政担保或从财政收入中进行拨付,所以直接债务比例过高必然会增加地方财政负担,加大财政风险。其次,从债务的举债主体结构分析,地方政府融资平台公司是最主要的债务主体，占全国地方政府性债务总额的46.38%。然而这些投融资平台公司却普遍存在法人治理结构不完善,操作程序不规范等问题。一旦投融资平台的项目投资收益不能覆盖成本,就会给地方政府的财政造成巨大负担。

2.3 流动性风险

流动性风险是指虽然政府的资产总额大于其负债总额,但由于缺乏流动性,地方政府无力应对到期债务还本付息的压力的可能性。我国地方政府负担的巨额债务主要用于规模庞大的市政工程建设、交通运输网络建设等事项。虽然这些债务本身属于投资性的,但是这种投资一般都是带有准公共产品性质的长期投资,投资形成的负债短期不可能收回,更不可能产生利润。这就导致举债融资的资金长期滞留在这些项目上,流动性受到严重的阻碍。此外据审计署统计,有24.5%和17.2%的地方政府性债务集中在2011年和2012年到期,未来三年偿还比例将超过53%。由于一些债务的期限结构与项目投资回收周期不匹配,随着偿还高峰期的到来,部分地方政府的资金链也将会面临流动性风险。

2.4 金融风险

金融风险是一定量金融资产在未来时期内预期收入遭受损失的可能性。为了拉动地方经济发展,地方政府往往规避预算法的规定,成立诸多融资平台公司,平台公司以政府的名义为各类与政府关系密切的实体公司提供项目贷款。银行在与这些依靠政府信用作保证的平台公司合作的过程中存在信息不对称、过度信任其偿债能力等现象。银行在放贷冲动下,对于由政府信用担保的项目往往审查不严,贷款资金基本都由各个实体公司自由使用,资金流向失控。2011—2013年期间,大量地方债(中期票据和短期融资券)将进入还款期,如果地方债务不能偿还,银行支付就会出现困难,系统性金融风险就会加大。

3 化解我国地方政府性债务风险的建议

由于诸多原因,我国地方政府性债务规模日益膨胀,债务风险也与日俱增,甚至可能威胁到中央财政安全和国民经济整体的稳定发展。因此,如何化解我国地方政府性债务风险成为热点问题。笔者主要从法学角度提出以下三方面建议。

3.1 制定财政收支划分法,合理配置地方财权与事权

地方政府敢于突破法律的限制而违法违规举债融资,最根本的原因是财权与事权不匹配,有限的财权不能支撑庞大的政府支出责任。因此,要从根本上减少地方政府过度无序的债务行为,必须加快制定财政收支划分法,合理配置地方财权与事权,充实地方财政实力。

(1)建立“三层级”的财政级次划分制度。目前我国从中央到地方有五级政府,但是县乡级政府很难有稳定的财源支撑地方经济发展。因此应当实行财政级次的扁平化,建立中央、省、市县三级财政级次,为各级政府财权与事权的合理划分提供制度前提。

(2)全面改革政府间财政收入划分制度。科学划分中央与地方税权,建立“集分型”政府间税权分配格局,适度放权给地方。赋予省级政府一定范围内的税收立法权以及税率调整权,保证地方政府在中央政府的监督之下,有权针对具有地方性特点的税源开征新的税种,并享有制定具体征税办法的权力,从根本上解决地方财源匮乏的问题,减少地方政府对举债融资的依赖。

(3)健全政府间财政支出划分制度。根据公共财政理论,政府应当依据公共服务的受益范围确定政府间财政支出责任。首先,就中央与地方的财政支出责任划分来说,将全国范围内受益的涉及宏观经济稳定和社会公平的公共支出划归中央政府；将区域范围内受益的涉及本地区资源配置和地方特色的公共支出划归地方政府。其次,就省级以下各级政府的财政支出责任分配来说,受益对象是全省范围居民,且公共物品与服务的规模较大、技术要求较高的财政支出由省级政府负责；受益对象是市县范围居民的,且公共物品与服务的规模较小、技术要求不高的财政支出由市县级政府负责。

3.2 落实《公司法》、《担保法》的规定,规范地方政府性债务的运作

目前,我国地方政府性债务的主要举借主体是地方融资平台公司,其债务总量达到了地方政府性债务总额的46.38%。当下,平台公司数量过多,债务规模较大,且债务操作不规范,给地方财政带来巨大的债务风险隐患。因此,亟待规范地方政府融资平台的管理。

(1)贯彻落实《公司法》的相关规定,一是要求地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任；二是对于经营性资本不足的公司,应当要求其在规定期限内充实公司资本金,完善法人治理结构,实现商业化运作；三是要通过引进民间投资等市场化途径,促进投资主体多元化,改善融资平台公司的股权结构。

(2)严格执行《担保法》的规定,坚决制止为融资平台公司等单位举借债务违规提供担保和承诺的行为。除法律和国务院另有规定外,地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位,均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。违反《担保法》规定的,应当严肃追究相关责任人的法律责任。

3.3 贯彻政府信息公开条例,健全地方政府性债务的监督机制

根据现代公共财政理论,信息公开是财政民主的前提,是财政权力法制化的重要保障。因此,防范地方政府盲目举债,控制债务风险,必须做到以下几点：

(1)完善预算信息公开机制,强化预算监督。由于缺乏对预算信息公开内容、标准、程序等问题的详细规定,导致公开范围过窄,公开信息过于简略,预算信息公开有名无实,无法保障人大和公众进行预算监督。因此,应当进一步贯彻《政府信息公开条例》的规定,并在此基础上制定预算公开的实施细则,就预算公开的主体、时间、内容、标准、程序以及法律责任等进行详细规定,通过各种途径向社会公示预算审批、执行报告,做到“公开是常态,不公开是例外”,为人大代表以及社会公众监督政府财政收支行为奠定坚实的基础。

(2)完善审计信息公开制度,加强审计监督。审计信息公开是保障社会公众监督,规范财政行为的重要途径,但是目前审计机关独立性不强,信息公开机制不健全,制约了审计监督功能的发挥。笔者建议,首先,贯彻《审计法》的相关规定,进一步细化对同级政府预算执行情况和决算的审计,完善针对政府性债务的专项审计以及有关项目的重点审计制度,确保信息公开的全面性；其次,逐步建立起隶属于人大常委会的审计工作委员会,加强审计机构的独立性、审计结果的客观性以及审计信息公开的有效性,从而充分发挥审计监督在防控地方政府性债务风险方面的积极作用。

参考文献：

［1］中华人民共和国审计署.全国地方政府性债务审计结果(2011年第35号)［R］.2011.

［2］ 王天义，王睿.地方政府债务风险透视［J］. 人民论坛,2011(9):13.

［3］ 巴曙松.地方债务风险主要应是流动性风险［N］. 经济参考报,2011-8-29(A01).

［4］ 秦勇.浅谈我国《财政收支划分法》的制定［J］. 财会研究,2012(1):7.

［作者简介］王娜(1990—),女,安徽蚌埠人,安徽大学2012级经济法学专业硕士研究生,研究方向：财税法。