国有企业财务治理问题探讨

薛志文

［摘 要］经过改革,我国国有企业在财务治理结构上仍有诸多不完善的地方,“内部人控制”、中小投资者和债权人的权益得不到保护等问题一直困扰国有企业。本文在梳理国有企业财务治理特点的基础上,深入分析了我国国有企业财务治理中存在的问题,并在改善国有企业产权结构、建立财务激励约束机制、建立分层财务决策机制等方面提出规范国有企业财务治理的建议。

［关键词］国有企业；财务治理；公司治理结构

［中图分类号］F275［文献标识码］A［文章编号］1005-6432（2012）32-0050-03

1 引 言

财务治理是指建立行之有效的约束和激励机制,对企业财权进行合理配置,平衡包括出资人、董事会、管理层以及债权人在内的利益相关者在公司财务方面的“权、责、利”,从而实现企业价值最大化。

在市场经济条件下,财务治理不仅包括内部治理(在股东大会、董事会、经理层、监事会之间形成的权责分配关系),外部市场(包括资本市场、产品市场、经理人市场等)也会通过价格机制、竞争机制等对企业财务治理产生影响。

财务治理是在公司治理的基础上发展起来的一个概念,是公司治理思想的深化。公司治理主要解决的是信息不完备性和不对称性、权利不对等性、监督问题、激励问题。这些内容与财务治理紧密相关。公司治理结构的核心是财务治理结构。财务治理存在两类机制：一类是外部财务治理机制,如并购、收购要约、代表权争夺等；另一类是内部财务治理机制,主要是指在董事会、经理层和有关责任人中建立财务制度,明确界定企业财权的分割。

2 我国国有企业财务治理的特点

与国外相比,我国政府与国有企业之间的财务关系以及政府在国有企业理财中的角色定位都具有特殊性。政府在国有企业财务治理中担当着“制度供给者”、“行政管理者”以及“产权所有者”三位一体的角色。

首先,我国政府是国有企业财务制度的供给者。政府会从公共财政收益最大化的角度设计国有企业的财务制度,制度的内容涉及企业所有的财务管理活动,包括企业内部各项财权的分配。

其次,我国政府是国有企业财务治理的行政管理者。政府的最基本职能是利用行政手段维护公共利益。政府与国有企业的职能相互交叉是我国政府行政管理的一个特点。表现在企业财务治理上,包括建立统收统支的财务体制、企业高层理财人员由政府直接任命、利用行政手段监督检查企业财务的运作等。

最后,政府是国有企业产权终极所有者的代表。政府对国有企业财务治理的影响,不仅来自于政府规范的公共权力,更来自于政府是财产所有者的身份。虽然经过多年的公有资本运营体制改革,行政管理与产权管理逐步分离,但在实际操作中,政资不分以及政企不分的现象依然比较严重。

3 我国国有企业财务治理存在的问题

3.1 国有股“一股独大”,中小投资者利益受侵害

经过30余年的改革发展,我国国有企业已经基本建立了现代企业制度,由国有独资转型为国有控股。但政府作为国有企业最大股东,持股比例过高,国有股股权过度集中。缺乏多元股权的财务制衡,我国《公司法》没有对股东投票权的限制性规定,也没有“表决代理”制度,中小投资者根本无力与之抗衡,这使得国有控股股东很容易控制股东大会,其委派的董事控制董事会,导致股东大会和董事会体制不健全,公司治理制衡功能失效,不能合理分配财权。

由于中小投资者只能获取公司发放的财务报表,很难获取充分的企业经营信息,对企业目前面临的风险不能准确把握,难以监督国有企业运营。另外,绝大多数中小投资者参与企业经营的意识不强,缺乏参与股东大会的积极性,放弃了身为股东的权力。

国有企业的董事会实际上是国有股的代言人。董事会对国有企业财务事项作出决策时,往往不会顾及中小投资者的利益,不能做到公平公正。例如：不分红或者少分红、稀释公司股权、挪用优质资产、给高管发放过高报酬。中小投资者权益受损时,国企内部也没有相应的保护制度,面对高昂维权成本,中小投资者只能任人摆布。

3.2 “内部人控制”现象严重

现代企业制度所有权与经营权是分离的,如果对经理层缺乏有效的监督,经理层就会利用所有者授予的经营权来获取企业控制权。国有企业在财务治理方面就存在严重的“内部人控制”现象,主要表现在过度的职务消费,如公款吃喝、旅游、购置豪华公车等；信息披露不全面,报喜不报忧,对重大财务决策不能做出合理充分的解释,经常对会计程序进行“专业处理”,财务信息容易失真；不顾企业长远发展的需要,为了眼前的利益或自身的需要而损害国有资产；国有资产使用效率低,难以保值增值；工资、福利增长过快,侵占企业利润。

国有企业出现严重的“内部人控制”现象的原因也是多方面的。首先是国企内部股权结构的缺陷,导致股东大会被架空,失去了股东大会对经理层行为的约束；其次,国有企业的高层管理人员并非股东大会直接选举产生,而是由政府直接任命,这就放弃了外部人的硬约束,当经理层的经营决策出现重大失误时,往往是内部处分或教育；最后,国企内部监督机制失灵,监事会成为董事会的附庸,独立董事也只是一种顾问性质,难以发挥监督的作用。

3.3 董事会财务治理机构不健全

现代公司面临日益复杂的市场环境,公司内部治理机制需要越来越专业化的运作,财务治理更应如此。我国国有企业普遍缺乏必要的内设财务专门机构,例如审计委员会、薪酬委员会、绩效评估委员会等。这些委员会的成员主要应该由外部董事和独立董事组成,专门负责对企业重大财务事项的监控、咨询和监督。企业董事会缺少健全的财务治理机构,就无法对董事会的财务决策和操作程序进行有力的约束。企业聘请的外部独立董事,大多也有名无实,在选拔、任命、职责、待遇等方面缺乏明确规则的情况下,独立董事无力监督企业财务工作。有的董事甚至对自身的财务责任和财务权力都缺乏认识,这就无法保证财务决策的公正和独立性。

3.4 债权人无法索取财务治理权

根据企业产权依存理论和企业契约理论,出于保障自身资金安全的需要,债权人可以索取一定的财务治理权,特别是当债权人(主要是银行)对某个企业的贷款数额大、期限长、流动性差或进行连续贷款,以至于该企业的经营非常依赖该债权人时。在我国,国有企业负债率非常高,其中国有银行作为最大的债权人,本可以参与国有企业的经营决策,但由于国有银行和国有企业都受政府国资部门管理,借贷产权模糊,不能形成强有力的信贷约束。国有银行也缺乏对国有企业财务治理环境进行有效监控的手段。在这种情况下,债权人的权益难以得到保护,国有企业侵犯债权人利益的情况屡有发生。

4 规范国有企业财务治理的建议

4.1 改善国有企业产权结构

(1)进一步明晰产权关系。产权功能发挥的基础是产权关系的明晰。对于国有资产来说,要明确国有资产出资人具体的代表是谁,同时还要正确界定国有资产出资人的权能,包括：资产受益权、聘请经营者、参与企业重大决策、股权转让等。只有确保国有资产出资人到位,才能保证国有资产的权益不受侵害,同时也可以正确界定企业法人财产的产权边界。

(2)减持国有股。国有股权可以通过转让、拍卖、兼并重组等方式进行减持。通过协议方式转让国有股权的,应尽量减少行政干预,通过公平、透明的市场交易进行,避免内部交易。通过竞价拍卖出售国有股权的,应通过公正的资产评估,设定一个不低于净资产的起始价,最终实现市场定价。

(3)积极培育多元化投资主体。通过引导和发展机构投资者、跨国公司、其他法人资本及个人作为战略投资者,参与国企改革,以存量购买和增量稀释的方式并购部门国有股权；通过构建完善的法律环境和公正的交易制度,鼓励民营资本和外资参与国有企业的产权重组。培育多元化投资主体,实现国有企业股权结构的多元化、分散化,促使各路投资方按照法律的规定行使权力、承担义务,使企业的产权结构得以优化。

4.2 建立财务激励、约束机制

(1)建立财务激励机制,使得经理层作出的决策与股东的利益趋于一致。根据“委托——代理理论”,对企业剩余索取权进行合理分配,可以有效激励管理层作出符合公司长远发展利益的经济决策。国有企业可以通过实行股票期权制,允诺经理人员在若干年后得到公司的部分股权,激励经理人员通过各种努力增加企业的市场价值。因为经理人员可以从企业股权的增值中获取高额收益,企业价值的增加也就意味着自身价值的增加。薪酬激励一直都是十分有效的财务激励手段,根据企业的经营效益给予经理人员高于一般职工工资几十倍的薪酬,可以激励经理人员增加企业利润和股东权益。

(2)建立财务约束机制,减少经理层舞弊和“偷懒”行为。首先应加强内部审计,健全内审制度,国有企业在《审计法》、《内部审计准则》的指导下,从自身实际情况出发,制定明确的内审制度,包括内部审计的性质、地位、从属关系以及内部审计的运行机制和质量控制体系。企业还要注意在组织架构、薪酬考核方面保证内审体系的独立性,从而保证内审运行的有效性。其次,要加强财务信息披露。国企应对重大财务信息及时、准确披露,包括企业财务状况、经营成果,财务治理的目标及可预见的重大财务风险,重大财务治理结构的变化,主要财务事项和政策,还有企业的关联交易、财务担保关系等,这些信息的充分披露会对管理层形成强有力的约束。企业财务信息披露的质量在一定程度上反映了企业财务治理的水平。

4.3 建立分层财务决策机制

现代企业治理结构主要是由股东大会、董事会、监事会和经理层构成,它们的职责各有不同,可以在不同层次上对企业的生产经营进行有效管理。在企业财务治理方面也应通过企业治理结构建立分层财务决策机制。

第一,股东大会作为企业最高权力机构,在财务治理方面应享有最高层的决策权力,包括决定公司的经营方针和投资计划、审议批准公司年度财务预算方案、决算方案、审议批准公司的利润分配方案和弥补亏损方案、对发行公司债券作出决议等。企业要完善股东的知情权、质询权和提案权,提高小股东的参与程度,确保股东大会的决议不会损害小股东的权益。

第二,董事会是企业的决策机关,对股东大会负责,在财务治理方面的权力包括企业经理的任免权；经营计划和投资方案的决定权；企业年度财务预算方案、决算方案、利润分配方案、弥补亏损方案、债券发行方案的提案权。企业应通过健全独立董事制度,成立专业委员会,强化分权制衡机制,使董事会的权责得以落实。

第三,经理层是负责公司日常经营活动的公司常设业务执行机关,在企业财务治理方面,经理层有权组织实施企业年度经营计划和投资方案,制定财务规章制度等。经理层对股东大会和董事会负责,但职业经理人在操作层面上的决策,不应受到过多的干涉。

第四,监事会是监督董事会和经理的经营管理行为的常设机构。企业应赋予监事会独立聘请注册会计师检查企业财务的权力,发现高管有违规行为时有停止请求的权力,企业生产经营中有业务执行调查和异常事件调查的权力。通过强化监事会在企业财务治理上的职权,可以完善财务决策机制,确保财务治理系统的有效运行。

参考文献：

［1］ 周绍朋，等.21世纪的国有企业改革与国有资产管理体制研究［M］.北京：中国人民大学出版社,2006.

［2］ 金咸喜.我国国有企业财务治理问题研究［J］.中国集体经济,2011(12).

［3］ 马军.国有企业的内部人控制研究［J］.哈尔滨工业大学学报(社会科学版),2006(1).