略论金融稽核快速反应机制的完善

李娜 余翔

【摘要】 近期国内外都暴露出金融机构内控失灵而出现金融风险的事件，表明金融稽核有较大改进空间。应通过完善立法、树立新的稽核理念，重视经济信息手段，对金融市场的规制转变稽核业务导向，建构金融稽核快速反应机制来抵御金融风险。

【关键词】 金融风险；稽核；应对机制

一、问题的引出：近期国内外金融风险事件与金融稽核

2008年金融风暴的爆发，使人们再次意识到了金融风险的破坏性，各国因此调整和加大了金融监管的力度。令人遗憾的是，金融风险并未退潮，一批震撼性案件陆续浮出水面。久负盛名的摩根士丹利、瑞银两大投资银行被美国商品期货交易委员会处以1 400万美元及20万美元的行政罚款。此次处罚缘于监管当局在一次特别稽核中发现摩根士丹利隐瞒了一笔原油期货大宗交易，而瑞银集团为隐瞒此事提供了帮助。在国内则暴露出齐鲁银行近60亿元的虚假存单质押案件。济南的刘济源多年来和齐鲁银行有业务往来，是银行的“优质客户”，他勾结齐鲁银行信贷管理人员伪造质押贷款证明及存款单印鉴，向银行申请发放贷款和开具银行承兑汇票，并采取循环申请、以新还旧等手段，一年多来从未失手，直至案发前刘某和银行内部的贷款经办人员突然同时失踪，该行经稽核发现了这一巨大骗局，初步估算损失额超过了齐鲁银行一年的净利润。

上述金融风险案件都藏身于合法金融机构的日常经营活动中，在这些案件的暴露和查处过程中，专门性的金融财务、会计性稽核审查发挥了很大作用。这些案件也暴露出金融监督、稽核体制反应迟缓的问题，如果能够对涉案金融机构开展快速又有效的金融稽核，这些案件的案值和损失额度应该能够被及时控制。

二、问题的分析：金融稽核的灵与不灵

金融稽核是金融监管的基础和重要组成部分，主要由监管当局通过制定政策法规、实施现场检查和非现场检查，从而对金融市场的资源配置合法性和金融服务的合规性进行干预。金融机构在市场准入和退出、日常业务营运的合规性和风险性管控、问题金融机构的救助与处置等方面都离不开稽核。金融稽核虽主要针对金融活动的合规性，但以此为起点能更多更深地发现、纠正和制裁违规金融交易行为和金融风险案件。现代金融交易活动呈现出交易产品复杂化、交易类型虚拟化、交易范围无国界化、交易手段网络化、交易规模海量化、交易速度瞬间性、交易结果难以逆转等特点，意欲图利或危害金融安全的行为人炮制的金融风险也异于过往。对金融机构内外部稽核力量而言，最关键的要素无疑是“快”——快速反应能力和反应力度。原银监会主席刘明康曾说：应对金融恶性事件和危机爆发的快速反应能力应成为金融监管的基本功。当前我国的金融稽核整体状况在速度方面还是存在不足的。就齐鲁银行案件而言，主管部门曾规定银行应该对50万元以上的大额存单质押行为进行排查、对账，对要害的信贷管理岗位要不定期进行现场稽核，但齐鲁银行从未履行这些核查工作，使得骗贷者刘某从容得手。是哪些因素影响了金融稽核体系的快速反应呢？根据国内外的研究和金融实践，影响金融稽核快速反应的主要根源是金融监管体系的架构和金融稽核制度法规体系。

（一）金融监管体系架构方面

我国金融业实行分业经营、分业监管的模式，银监会、证监会、保监会分别负责监管某一特定领域，并由中国人民银行负责金融业的全盘稳定和协调，同时，中央审计部门也参与国有金融企业的经营审计和风险评估。这一体制内生出了一些问题。

1.现有的监管模式中权力型监管色彩浓厚，在监管理念、监管工作内容、监管手段、惩罚方式上体现出很多和其他市场管理的行政机關雷同的地方，没有体现出金融业的独特性。这种过分倚重权力监管所导致的结果是金融业习惯于被监管、被稽核，宝贵的金融自律功能废弛。就监管机关而言，不但耗费巨大，也无法派出足够的力量对金融机构进行业务稽核。就金融机构而言，主要精力都投入业务竞争和新业态拓展，无暇也无动力去开展稽核。齐鲁银行案件中，金融监管部门在前期没有介入，齐鲁银行本身的稽核力量也没有察觉，反而是该行聘请的独立会计师事务所发现了一些蛛丝马迹。据统计，近年来银行系统暴露出的金融违法犯罪案件中百分之七十属于银行内部人员参与或内外勾结型作案。这也从一个侧面说明了监管机关该管未管和金融机构自身稽核失灵的尴尬。

2.各领域监管中难免出现交叉地带和叠屋架床式的多重监管，造成制度效益损耗。如银行业的监管，从制度设计上看应该是由银监会负责对银行业的监管，但中国人民银行的职能中规定它有权对与其制定执行货币政策、开展业务、从事金融服务等直接相关的金融机构、其他单位及个人的相关行为直接进行监督检查。这种安排可能会造成银监会在监管实践中与中国人民银行形成重叠，表现最为明显的是对洗钱的遏制。中国人民银行内部设立了反洗钱局，而银行业是洗钱的主要通道，作为银行业监管机关的银监会在其中的职能和地位尚不明确。2011年发生的一起案件就引人深思。深圳的陈某等人开立了数百个空壳公司以及个人的银行账户，通过南昌市某银行的电子支付业务系统对公账户上的现金转到个人账户进行资金划转，然后进一步实施网上银行转账和外汇买卖操作，每笔资金转账收取万分之一至千分之一不等的“手续费”，4个月内洗钱超过28亿元，直至人民银行资金清算系统提示该行出现与其业务规模明显不符的交易记录，通知该银行调查，陈某的行为才败露。而银监机构近年来虽对洗钱的打击出台了不少规定，但在具体案件的处置行动上无疑是慢了“半拍”。在层出不穷的金融风险面前，无论是“大家都抢着管”还是“大家都不愿管”，都会造成在金融稽核方面的利益博弈及更深层次的路径依赖，引发稽核失灵。

（二）金融稽核的制度法规体系方面

我国近年来密集出台了一批规范金融行业的法律法规，但其中存在的问题比较突出，主要表现在：

1.法律概念模糊，缺乏整体性和严谨性。众多法律规范中没有一个条文能够清楚回答金融稽核是什么，稽核工作在金融监管中处于怎样的地位和功能的问题；在金融稽核应立足哪些领域的问题上没有清晰的规定，只是笼统地强调加强监管，而没有从金融行为、金融组织、金融产品的递进关系层面上加以规定。

2.法律条目过于冗杂，缺乏全面性和系统性。涉及到金融领域行为规范的条文分散在人民银行法、商业银行法、证券法、保险法以及刑法等法律之中，各个法律又往下派生出更多条例、规章和制度，有些规定之间出现重复规定、冲突规定的情形，而一些重要领域如期货、金融经纪、海外金融市场等仅有粗略的规定，造成法律依据空白。近年来，我国企业在海外金融市场上出现了一系列商品期货、外汇套期保值交易失败案例就集中暴露出这一问题。

3.立法内容的细致性和操作性上存在不足。多部法律均规定银监会、证监会、保监会和中国人民银行之间应当建立管理信息共享机制，但没有法律条文明确这种信息特别是稽核信息共享机制该如何建立、如何运行。现实中在相互沟通信息、协作开展监管上各部门缺乏主动性，不愿意率先作出反应，依靠更高层级的行政机构来组织、触发。在金融稽核方面，也找不到稽核的反应速度、完成时限、披露机制、稽核与危机处置预警等方面的相应规定。

三、问题的解决路径：提升金融监管机关快速稽核反应能力

无论是已经披露的金融案件还是尚未暴露的金融风险，都显示出金融稽核的要害性以及金融稽核快速反应能力构建的重要性。笔者有一些初步的建议。

（一）清理现存法律体系，制定专门的金融监管法，实现关于金融稽核法律规定的系统化和完整化

综观世界，英国在2000年就通过了《金融服务和市场法》（Financial Services and Markets Act 2000），作为全面金融监管的依据；美国在金融监管改革方面虽历经波折，但在2011年由参议院通过了《金融监管改革法案》；我国也应根据金融危机和历年来查办金融风险案件揭露的一些经验启示，参考国外立法，对金融领域相关法律法规认真清理，明确法律之间的层级划分，拾遗补缺，制定一部专门的金融监管法。要在充分明确金融业涉足领域及金融监管范围的前提下，将银行、证券、保险、外汇、期货、基金、离岸金融等相关业务的监管纳入统一规制，全面涵盖金融机构的市场准入、日常业务经营和市场退出机制三个方面内容，对金融稽核的权限、内容、权力主体、配合义务、信息使用等方面加以详细的规定，使监管机关各归其位、各司其职、统筹协调、同步进退，经常性地开展专业化、集中化的金融稽核，提高微观金融层面的有序性和共同抵御风险的能力。此外，要增加对各类突发金融事件的快速稽核机制的规定。我国目前虽有《国家金融突发事件应急预案》，但主要是针对系统性风险，还需要出台针对具体金融案件的预警和评估的规定，本着特殊情况特殊处理、确保金融安全优先的原则，简化金融稽核启动的程序，明确稽核报告的法律效力。

（二）树立新的稽核理念，重视经济、信息手段对金融市场的规制

当今金融活动日益朝着全球化、自由化、开放化的趋势发展，无论是风险控制还是金融创新，都是在市场条件下进行的，这要求监管机关尽可能地适应市场运行的规律，将权力型监管转换为市场取向、以信息化为支撑的监管，这方面英国的经验值得借鉴。英国成立了金融服务监管局（FSA），承接了原英格兰银行的一些监管职能，还打破伦敦证券交易所垄断证券市场信息的格局，倡导对不同的金融机构采用“量体裁衣”式的有效监管；在监管手段上不以“控制”为基础，而是运用合适的外部监管和谨慎的规则，高度利用被监管机构的会计报告，还专门成立了“金融服务和市场特别法庭”作为监管制约和纠纷裁决机构。我国的金融稽核工作需要加强的是科学划分金融监管机构的权责分配，并效仿国外成立具有针对金融管理机构各项权能投诉的受理和仲裁性质的机制。在稽核中要以指导性规范为主，辅之以必要的强制性规范，并加快金融信息采集利用水平，确保相关信息第一时间流向监管稽核单元。如洗钱案件的查办，目前金融监管机构所能获取的客户资金来源去向、经济经营状况等背景信息都不齐全，对金融交易是否构成洗钱的准确性和判断速度就会打折扣，需要加快社会信用体系的建设；再如银行、证券业广泛采用了网上交易，金融机构工作人员与客户直接见面的机会减少，需要针对网上银行、网上证券系统的特点设计一些能够识别洗钱的计算机程序嵌进去，以便第一时间发现案件苗头。在倚重金融监管机关的同时，也要发挥金融行业协会和民间组织的制衡作用，把他们的财务、会计、审计优势和金融稽核工作结合起来，在日常的金融行为守则制定和金融案件调查过程中发挥出它们应有的作用。前述的齐鲁银行案件，在2009年度普华永道中天会计师事务所对齐鲁银行进行审计时，就对该行资产中所谓48亿元“存款质押”贷款的合理性、借款人还款能力的充分性等问题提出疑问，为此出具了保留意见，但齐鲁银行更换了审计师并掩蓋了此事的深入调查。如果金融机关部门重视并跟进会计师事务所发现的这一重要线索，对遏制违规行为，减少国家、金融机构、客户的损失就能发挥更积极的作用。

【参考文献】

［1］ 汪泰雨. 中国金融体系的“免疫力”［J］.人民论坛， 2009（1）.

［2］ 姜洪，曹红辉. 金融监管体制的现状、弊端及其改进［J］.经济研究参考， 2006（7）.

［3］ 乔海曙.金融监管体制改革:英国的实践与评价［J］.欧洲研究，2003（2）.