欧洲一体化的理性选择制度主义分析

房乐宪

[关键词]欧洲一体化；理性选择制度主义；新制度主义

[摘要]理性选择制度主义作为新制度主义的重要分支，在制度内涵及核心假设方面都有其特点，自20世纪80年代末被应用于欧共体／欧盟研究以来，其学术研究不断取得新进展，特别是它对欧洲一体化为何制度化以及如何被制度化提供了一个比较精细的理解，受到学界关注。本文试图概括分析理性选择制度主义的基本特征及核心假设，阐析其对欧盟制度运作的经典解释，并就其理论解释优势及局限性进行思考和总结。

[中图分类号]D80[文献标识码]A[文章编号]0257-2826(2012)04-0081-07

理性选择制度主义作为新制度主义的重要分支，和其他分支一样，也是围绕“制度重要”这一核心主张建立起来的。有分析指出，具有各种正式和非正式制度的欧盟常被看作各种各样制度主义的理想验证场所。但是，对于制度到底如何重要，制度主义各个分支是有不同解释的。作为更靠近经济理性主义一端的理性选择制度主义，把制度狭义地界定在正式规则程序层面，并且是作为行为体以更高效率开展交易的中介性变量发挥影响。这种颇具特色的制度内涵解释使理性选择制度主义在欧盟制度运作分析方面一度大显风头。自20世纪80年代末被应用于欧洲一体化研究以来，其理论解释优势日益受到学界重视。本文试图概括分析理性选择制度主义的基本特征及其核心假设，阐析其对欧盟制度运作的经典解释，并就其理论解释优势及局限性进行思考和总结。

一、理性选择制度主义的一般

特征及核心假设

理性选择制度主义最初源于政治学者对美国国会制度和行为的研究。20世纪70年代末以后，以肯尼斯·谢普斯勒(Kenneth A．Shepsle)为代表，在理查德·麦凯尔维(Richard Mck-elvey)、威廉·赖克(William Riker)等理性选择学者的研究基础上，转向制度分析，注意到美国国会制度，特别是委员会系统，在决策过程中对各类行为体的投票和表决权进行导向，能够导致“结构引导的均衡”。他还把注意力转向“均衡制度”问题，即行为体如何选择并设计制度来确保相互收益，以及这些制度如何随时间变化而变化或不变。此外，围绕美国国会研究的其他学者还提出了委托一代理模型，提出国会把权力委托给管理机构并努力控制这些机构。须強调的是，政治学中的理性选择制度主义借鉴了新制度经济学的理性人假设和分析工具，特别受到了奥利弗·威廉姆森和道格拉斯·诺斯等人的交易成本分析影响，強调交易成本等因素对于制度运作与发展的重要性。

大体上，理性选择制度主义呈现四个明显特征。一是采用典型的行为假设，假定相关行动者都有一套固定的偏好或口味，行为完全是偏好最大化的工具，且行动者在满足偏好过程中的行为具有通过算计而产生的高度策略性。二是倾向于将政治看作一系列集体行动的困境，经典的例子包括“囚徒困境”、“公地悲剧”等。三是強调对政治结果起决定性作用的策略性行为的作用。简言之，它采用经典的算计途径来解释制度对行为的影响方式。四是建立一套独特的理论解释制度的产生：通过演绎方式推导出某种具有模式化规范的制度功能，然后指出对行动者产生影响的制度功能所具有的价值，解释制度的存在。行动者是站在合作中获利的角度提出制度概念的。

从理性选择制度主义的一般特征中可以发现，其前提假设典型体现了方法论的个体主义，它特别假定个体是政治过程中的核心行动者，个体展开理性行动的目标是自身利益的最大化。在应用到有关欧盟的推论时，其出发点也是基于类似假设：所有相关政策领域的行为体都通过策略性的算计做出行动，以达到他们所希望的结果。这也是有学者将理性选择制度主义称之为“战略性一体化理论”的原因。换言之，对理性选择制度主义而言，行为体追求战略效用最大化，它们的偏好被认为是给定的。相应地，理性选择制度主义较之其他制度理论，也更倾向于假定制度是给定的(外生的)。

这就涉及如何理解制度的含义。理性选择制度主义往往把制度界定为向追求私利的政治行为体強加各种义务的正式的法律实体和一套决策规则。欧盟内的一个例子就是部长理事会的表决原则，其中特定多数表决(QMV)的细微差别促使各国政府在追求其利益时要进行战略性的联盟博弈。受准则约束的互动的存在也促使各个行为体塑造自己在其中运转的正式准则。这实际表明理性选择制度主义所谓的制度主要是指正式的规则(制度)组合。相比社会制度主义把制度理解为规则、规范和文化，以及历史制度主义把制度理解为正式和非正式规则的宽泛界定，理性选择制度主义的制度定义最为狭义，只涉及正式的规则和程序。就制度在人类行动中的作用而言，理性选择制度主义強调制度是中介性变量，涉及对背景的约束和机会的提供；制度的创设是为了分配冲突，减少交易成本，解决集体行动的困境。由此，在理性选择制度主义的视野下，制度成为个体做出决策的一种背景，制度提供了一套塑造人际关系的正式规则和程序或者非正式的实践模式。

理性选择制度主义对行为体偏好、特别是各种偏好形成方式的假设也是解释制度运作的重要因素。如前所述，理性选择制度主义认为，行为体偏好形成对于制度的汇聚地而言是外生的，它假定各个行为体理性地追求自我利益：在此背景下制度是追求私利行动的决定性限制因素。对理性选择的研究者来说，制度是作为行为体策略产生的背景特征而显示重要性的，其特征在于对自利性的行为者构成某种约束。从国际关系理论角度而言，理性选择制度主义承认国家是国际关系中最重要的行为体，根据成本一收益计算的逻辑采取行动，国家之间存在共同利益；強调正是国际制度的存在，通过为国家提供机会或决定其行动限度，改变了国家对成本和收益、有利因素和不利因素的自私计算，进而改变行为体在其中采取行动的战略框架。国家会根据它们参与其中的多边制度框架改变其行为。因此，理性选择制度主义的制度立场和国际关系中的新自由制度主义国际制度观是一致的：都承认制度是由国家创立的，制度的特别重要的功能就是减少“交易成本”——即当行为体参与了与另一方谈判时所产生的那些风险或损失，相应地，制度可弥补国家相互间信任的缺乏，减少不确定性①。

简言之，对理性选择制度主义而言，制度提供了透明度和信任度都很高的“信息丰富”的聚会地点，制度作为行为体偏好和政策结果之间的干预(调解)变量而发挥作用。这些理论假设在关于欧盟制度运作的许多著述中有明确体现。

二、理性选择制度主义关于欧盟

制度运作分析的典型体现

理性选择制度主义对欧盟的制度选择和制度运作分析，可追溯到20世纪80年代末。以弗里茨·沙普夫(Fritz w．Scharpf)为代表，对欧盟及德国联邦系统中的“共同决策困境”进行了开创性探讨。它是欧洲一体化研究制度转向的早期标志性成果。所谓的“共同决策困境”是指这样一种形

势：即相互依赖的政府决策必须通过最小公分母的方式作出，否则其他政府会否决他们的决策。这对类似德国联邦体制和欧盟制度规则等都是个共同挑战。在机制改革问题上，成员国政府不仅代表选民的利益，也代表各自机构的自我利益。如果他们各自领土内的问题再也不能通过自主的政策选择解决，这些政府只会很勉强地向更高层次的机构授权。为了防止决策违背他们自己的偏好，即便从问题解决的视角看结果可能不充分，他们会坚持协商一致或者特定多数表决制。沙普夫明确指出，共同决策困境尤其会出现在具有政府间主义性质、一致同意的投票规则和在没有协议情况下某个政策或制度还会持续的初始条件等3种规则特征的制度上。他抱怨新功能主义等传统方法很大程度上只是无意中看到决策规则对一体化进程的影响。他的分析实际上呼应了詹姆斯·马奇和约翰·奥尔森1984年那篇开创性论文——《新制度主义：政治生活中的组织因素》所宣布的政治学新制度主义转向。这样，制度主义分析既成为政治学、也成为欧盟研究的主流方法。此后，对制度行为体的相对权力的研究、对不同层次的行为体之间讨价还价复杂性的考察，以及对欧洲一体化进程中各种规范和社会化所发挥作用的评估等，都在迅速增加和扩散。

20世纪90年代以后，乔治·蔡伯利斯(George Tsebelis)、杰弗里·加勒特(GeoffreyGarrett)和其他学者采用理性选择制度主义进一步分析欧盟制度运作，他们试图模拟欧盟机构的选择和运作活动，包括欧盟公共政策的采纳、执行和司法管理等，并取得了许多积极进展。马克·波拉克(Mark A．Pollack)总结了这些理性选择制度主义者关于欧盟层次三大主要政府功能运作的分析层面：(1)行政政治，即授权欧盟委员会和其他行政机构以行政权，并由它们行使这些权力。针对新功能主义和政府间主义未提出关于超国家机构何以能够对欧洲一体化进程发挥独立因果作用的可验证假设的缺陷，理性选择制度主义者日益关注成员国向类似欧盟委员会、欧洲央行、欧洲法院这类超国家性组织授权的问题，他们通过委托一代理模型，提出作为理性行为体的成员国向超国家组织授权的动机主要是为了降低决策的交易成本。(2)司法政治，特别是与欧盟成员国政府及法院相比，欧洲法院的作用。理性选择制度主义者(以杰弗里·加勒特为代表)考察了欧盟司法政治特征和一体化进程中欧洲法院的作用，分析了欧洲法院追求的法律一体化与成员国政府偏好的关系等。加勒特借鉴委托一代理模型分析，认为欧洲法院作为成员国政府的代理人必定要顺从最强大的成员国的意愿。这些成员国建立欧洲法院的目的是为了解决不完全契约问题，并监督彼此遵循欧盟法规。立法政治，包括部长理事会内的决策及欧洲议会不断变化的立法作用。理性选择制度主义者(以乔治·蔡伯利斯为代表)还试图模拟欧盟立法过程，包括部长理事会内成员国的相对投票权、不同立法程序下欧盟委员会和欧洲议会不同的议程设定权，特别是对欧洲议会内部的决策研究，取得了许多创新性的定量和定性研究成果。

应当说，理性选择制度主义对于欧盟的制度特性和运作分析的最实质性贡献主要来自那些构建自己模型的学者。比如前面提到的弗里茨·沙普夫，作为“共同决策困境”分析模式的创建者，在2006年就此概念模式进行了重新思考。他提出，如果简化对欧盟内部政治性政策选择的制度条件及其结果的解释分析，最初他的“共同决策困境”分析基本上还是有效的。当然，他也承认需要通过对欧洲中央银行或欧洲法院的超国家性一等级性治理模式的类似解释来补充。沙普夫表示，他1988年那篇关于“共同决策困境”的论文虽然很不完善，但主要结论并没有错。他在重新审视共同决策困境时指出，对欧洲治理的三种不同模式进行区分很有价值。这就是：“政府间模式”、“共同决策模式”和“超国家性一等级制模式”。

就“政府间模式”而言，无论是德国，还是欧共体或欧盟，处于核心的重要政策选择和所有机制变化都取决于民选政府，或者通过全体一致同意或者通过特定多数表决。其成员不仅代表各自领土区域内公民和公司的利益，也能够直接捍卫各自政府机构自身利益。欧共体成员国之间追求私利的讨价还价可能会产生次优政策结果——要么产生阻挡，要么形成不充分的最小公分母式的妥协。欧盟各国政府通常会寻求共识并达成避免违背成员国核心利益的决策。就“共同决策模式”而言，它是通过共同体方式降低交易成本的模式。沙普夫承认，当初他忽视了这样一种可能性：即如果交易成本能够降低，即便是纯粹追求私利的谈判者也会更好地同时处理合作性和冲突性利益。谈判者之间形成共鸣——属于永久代表委员会、部长理事会秘书处的各国政府官员和成员国各部驻布鲁塞尔的人员开始相互赞赏对方立场，他们学会寻找不会严重违背成员国显著关注的解决方案；他也承认以前忽视了欧盟委员会作为议程设定者的作用和减少谈判协议交易成本的能力。事实上，该机制对“共同决策模式”或“共同体方式”至关重要。依靠与利益集团、成员国政府官员和次政府官员及独立专家的广泛协商，欧盟委员会具有了设计立法倡议的机会。欧盟委员会只要被成员国接受为“诚实的中间人”和政治上欧洲公共利益的中立监护者，其议程设定角色应当能够确保比严格的政府间讨价还价所预期的更为成功的谈判。当然，随着成员国数量增加和偏好多样性，交易成本还是会上升。就“超国家性一等级制模式”而言，沙普夫表示，之前所谓的“共同决策困境”概念不适合此模式。在此模式下，欧盟委员会、欧洲法院或欧洲中央银行在没有理事会或欧洲议会内政治上负有责任的行为体介入的情况下，也能行使决策功能。鉴于欧洲法院的司法立法权和自身执行权，欧盟委员会事实上可以在两种立法性选项中做出选择：可以选择共同决策模式，并提出需要欧洲理事会和欧洲议会同意的欧洲层面的规则和指令；也可试图以超国家性一等级制模式立法，为此，它必须宣称特定的准则应当有直接效力，成员国某些法律或实践与之相背离。由此，“共同决策困境”虽然过于简化和夸大，但基本上有效地描述了欧盟内政治性政策选择的机制状况及其结果。当然，它需要在超国家性一等级制模式下通过对非政治性的欧洲决策状况及其影响的类似解释加以补充。此外，沙普夫还思考了相关政策含义以及欧盟决策的合法性问题。正是通过对“共同决策困境”的重新思考，以沙普夫为代表，进一步丰富和发展了理性选择制度主义关于欧盟治理及决策机制的研究。

三、解释优势及其局限性的几点认识

透过上述分析可以发现，理性选择制度主义是建立在成本一收益算计基础上对国际制度进行功利性和工具性解释的，其中国家被视为在制度环境下具有确定偏好的理性行为体。它既借鉴了政治学的一般理论，又融合了新制度经济学的核心概念及分析工具，有助于促进比较国内政治和国际政治研究方法的相互兼容。这种兼容使得理

性选择制度主义和自由政府间主义、比较国内政治分析、甚至历史制度主义都能产生理论共鸣和对话。理性选择制度主义和自由政府间主义及历史制度主义都假定行为体偏好外生于一体化进程，并按照后果性逻辑追求自身利益最大化，都寻求检验行为体、制度与欧洲一体化之间的因果关系，因此它们实际上构成了单一的理性主义研究议程。正是因为与各种理性主义理论之间存在相互兼容性，所以它所代表的制度分析也挑战了国际关系和比较政治的传统视野，使得制度主义分析的基本概念既可应用于欧盟层次的分析，也可应用于成员国层次。

理性选择制度主义关于欧盟的解释，把重点主要放在欧盟正式制度的分析和相关解释模型的建构上，其研究日益成熟。对理性选择制度主义而言，欧盟的各种机制十分重要，它们能够以可预见的方式塑造政策过程和政策结果，并且事实上塑造欧洲一体化的长期进程。当然，欧盟机制的影响被假定为只影响各种公共和私人行为体面对的动机，而行为体本身被假定其根本偏好和认同保持不变。就此而言，理性选择制度主义和历史制度主义具有相一致之处。理性选择制度主义者质疑了所谓欧盟机构(机制)对欧盟政策结果施加很少影响的流行假设(自由政府间主义者特别强调该假设)，进一步丰富了人们关于欧洲一体化制度何以形成和创设的理论认识。特别是理性选择制度主义运用委托一代理分析模型对成员国向欧盟超国家机构授权(实际是成员国让渡部分国家主权的动机问题)的经典分析，以及所关注的超国家机构与成员国监督机制之间相互关系的讨论，很大程度上奠定了其在新制度主义关于欧洲一体化研究中的特殊地位。理性选择制度主义看重形式化模型论证的精确性，并注意到了经验研究策略和构建模型分析的积极意义。正如有分析指出，理性选择制度主义实际上代表了一种相对简单的经验研究工具。就抽象和演绎的理论清晰度而言，它可能优于其他制度主义。总体上，理性选择制度主义者对一体化为何制度化以及如何被制度化提供了比较精细的理解，受到学界关注。难怪有评论说，理性选择制度主义在那些渗透到欧盟研究中的政治学各种理性选择理论当中是最明显、某种程度上也是最成功的理论方法。

当然，理性选择制度主义也受到不少批评。首先，由于理性选择制度主义在方法论上很大程度上是演绎性的、形式化的和普遍性的，它并不倾向于去检视单个案例，这就造成了对同样事件(如共同决策程序的影响)做出了相互冲突的解释。也就是说，其主要缺陷就是经验研究的缺乏，主要表现为：一是发现经验数据与分析模式相冲突时，就要求对该模式作出某种调整；二是缺乏对与之竞争的理论的关注。客观讲，这种经验验证不足的批评，对理性选择制度主义早期主要追求倾向来说确实是合适的，但此后理性选择制度主义学者对这类批评做出回应，不仅继续注重形式模型的构建和完善，也逐步重视收集验证模型的新数据，并取得实质性进步。当然，批评者依然认为，理性选择制度主义者在有关案例的细致选择及经验研究的进一步强化方面仍有很大改进空间。然而理性选择制度主义者偏爱的委托一代理分析框架基于许多原因难以进行经验验证，包括波拉克和其他代表人物还不能针对其他似是而非的解释而强有力地验证自己的论断，这显然是该领域需加强研究的努力方向。

其次，理性选择制度主义对欧盟机制运作的解释仍有不容忽视的薄弱软肋。理性选择制度主义虽然较为有力地解释了成员国向欧盟超国家机构授权的动机问题，然而，批评者认为，它所倚重的委托一代理分析模型，能否非常准确地解释为什么成员国政府在一些领域内愿意将权力委托给欧盟机构而在另外一些领域却不愿意授权，对此并不是很清晰。尽管一个似是而非的个案可以而且常常已经被用来解释各种授权情况以及某种程度的授权变化，但仍然是主要关注了非常有限范围的因变量，同时伴随着因为个案选择产生带有偏见的因果推论风险。更简单地说，对于授权的强有力解释同时也应当包含着对不授权情况的同样有说服力的解释才行。这是否能够充分实现并不清楚。认识此局限性很有现实意义。比如欧盟虽已建立以欧元为标志的货币联盟体系，至少17个成员国放弃本国货币而统一使用欧元。但迄今为止仍没有建立一体化的统一的财政政策，长期以来成员国不愿把财政政策领域的权限委托给欧盟超国家层面的机构。愈演愈烈的欧洲债务危机恰恰暴露了欧洲经济治理体系的制度缺陷。虽然2011年12月上旬曾让世界瞩目的欧盟领导人峰会在争吵中暂时达成有限的强化经济治理共识，但是，真正意义上的财政政策一体化能否顺利落实还是未知数。因此，类似问题是理性选择制度主义难以给予满意答案的。

此外，理性选择制度主义对于制度如何随着时间流逝而不断演化以及制度如何塑造影响一体化进程的政治结果关注不足。理性选择解释通常蕴含如下观点：制度一旦建立，就会一直保持不变并维持下去。但有分析指出，大部分采用理性选择制度主义研究欧盟的著作都忽略了早期功能主义理论的核心观点，即欧洲一体化是一个随着时间流逝而展开的过程，常常是由于先前的一体化决策令欧盟创始成员国难以控制或推翻，由此带来的非本意结果。就此而言，同样作为新制度主义分支的历史制度主义弥补了理性选择制度主义的不足。

最后，理性选择制度主义对欧盟非正式制度的影响没有给予足够关注，对欧洲一体化进程产生重要影响的文化因素也未列入其研究议题。这些直接体现在理性选择制度主义对于制度非常狭义的界定上——它排除了那些非正式的规范规则以及文化因素。然而，在欧洲一体化进程中，影响和塑造因素确实不只是那些所谓正式的规则制度，那些非正式的规范、特别是成员国共享的历史文化传统和文化规范对欧洲一体化发展发挥了不容忽视的作用。理性选择制度主义贬低文化因素的作用，把制度主要看做干预性的中介变量，显然对理解欧盟一体化进程是不充分的，这些不足正好被历史制度主义和社会学制度主义所弥补，因为后两个理论分支明确把历史文化因素考虑进来，并将更宽泛意义上的制度看作与社会群体的权力之间有着不容忽视的重要关联，由此丰富和完善了新制度主义关于欧洲一体化的基本解释。