构建现代高职院校制度的理论基础探析

孙卫平 董仁忠

摘 要 构建现代高职院校制度，是未来十年高职教育改革发展的重要趋势。公共选择理论、公共产品理论和委托代理理论为构建现代高职院校制度提供了重要的理论基础。借鉴这三个理论的相关观点，应准确把握高职教育的准公共产品属性，重新定位政府在高职教育中的功能；对高职教育进行市场化改造，推动高职院校产权制度改革；建立多元主体参与高职教育决策的长效机制，提高政府的职业教育行政效率。

关键词 公共产品理论；公共选择理论；委托代理理论；现代高职院校制度

中图分类号 G710；G718.5 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2012）04-0015-06

现代高职院校制度是具有中国特色、体现高职教育特点的现代大学制度。为推动高职院校制度变革，构建现代高职院校制度，必须从理论的视角对构建现代高职院校制度进行探讨。基于此，本文从公共产品理论、公共选择理论和委托代理理论视角分析、解释现代高职院校制度，希望藉此为构建现代高职院校制度提供理论指导。

一、公共产品理论与现代高职院校制度

（一）公共产品理论的基本思想

借鉴公共产品理论，可以明确高等职业教育的产品属性，理清政府和市场在高等职业教育供给中的地位和角色，为构建现代高职院校制度提供重要依据。公共产品概念源于福利经济学，是西方经济学的一个基本概念；公共产品理论是现代西方公共财政学的核心理论，在西方公共财政理论中占有极为重要的地位。作为一种有效的分析工具，公共产品理论被普遍运用于现代经济学、政治学、社会学、行政学和管理学等研究领域。因此可以说，公共产品理论不仅具有经济意义，也具有政治意义。公共产品理论主要是在20世纪50年代以后才真正得以逐步发展、成熟起来的。其中，关于公共产品及其供给的研究已经成为公共产品理论日益关注的重点内容。

1954年，美国经济学家萨缪尔森（Samuelson）在 “公共支出的纯理论”一文中最早提出了“私人产品”（private consumption goods）和“集体产品”（collective consumption goods）概念[1]，1955年他又发表“公共支出理论的图解”一文，提出了“公共产品”（public consumption goods）概念[2]。萨缪尔森认为，私人产品是指人们对它的消费具有竞争性和排他性的物品；公共产品是指每个人对它的消费不会减少其他人对该产品消费量的产品。前者通常称为纯私人产品，后者称为纯公共产品。萨缪尔森指出，纯公共产品必须同时具备消费的非竞争性和非排他性两个特征。非竞争性（nonrival）是指某个人或厂商对公共物品或服务的享用,不排斥、妨碍其他人或厂商对其的同时享用,也不会因此而减少其他人或厂商享用该种公共物品或服务的数量或质量。非排他性（non-exclusive）是指在技术上没有办法将拒绝为之付款的个人或厂商排除在公共物品或服务的收益范围之外。这只是关于产品属性的极端假设。现实生活中，纯公共产品根本不存在，说某一产品具有某种产品属性往往是相对而言的。正如布坎南所说：“根据传统定义，纯公共物品或服务是指相关群体的全体成员可同等获得的（equally available）那些物品或服务……这个定义具有高度的限定性，现代公共物品理论因此而遭受批评不足为奇。严格说来，没有哪种物品或服务在真正的描述性意义上符合这一极端定义。”[3] 在公共产品理论中，把那些具有有限的非竞争性或有限的非排他性，介于私人产品和纯公共产品之间的产品称为准公共产品（impure public goods）。准公共产品是指只具备两个特征之一的那些产品。其中，把那些消费上有竞争性而非排他性的产品称为共用资源，而把那些消费上非竞争但可排他的产品称为俱乐部产品。合理的公共产品供给将为个体带来经济福利，并且会促进组织和个人的投资，政府还可以通过实现公共产品的供给调节社会经济，因此合理的公共产品供给具有重要的经济社会意义。正因为如此，负责公共产品供给一直以来是与政府的职能定位紧密联系在一起的，是政府的重要经济职能。然而，由于公共产品具有非竞争性和非排他性特征，因此会导致人们消费上的“搭便车”行为，形成供给上的低效率，从而出现供给不足，市场又缺乏供给公共产品动力的情况。现实中，由于公共产品供给的主体（仅由政府供给）单一，公共财政（特别是发展中国家的公共财政）不足以支撑庞大的公共产品供给，公共产品供需矛盾突出，公共产品质量不高，供给效率极低，并且伴随着较为严重的资源浪费、贪污腐败等弊端。于是人们开始探讨公共产品的私人供给可能性。正是在这一背景下，埃利诺·奥斯特诺姆提出了公共产品提供者与生产者分解理论，把公共产品的供给分解为“提供”和“生产”两个概念。公共产品的提供是指“消费者得到产品的过程”，包括“对服务活动的授权、资助和监督”[4]；公共产品的生产则是指“公共产品或服务得以成为存在物”的过程[5]。根据这一理论，公共产品供给并不一定非由政府垄断，其他组织或个人也可以参与公共产品供给。

（二）基于公共产品理论的现代高职院校制度构建

根据公共产品理论，可以把高等职业教育作为一种社会产品。从其非竞争性特点来看，总体来说，尽管近年来高职院校扩大招生，但当前高等职业教育仍然不能满足所有社会需要，高等职业教育资源相对比较稀缺，还由于受到录取分数线、高额学费等因素的限制，一部分社会成员接受高等职业教育就必然会排斥、妨碍另一部分社会成员接受这种教育的机会，因此它具有较强的竞争性特征。从其非排他性特点来看，尽管与中等职业教育相比，高等职业教育是为了培养高技能人才，似乎它为高职毕业生个人带来的收益更高，然而实际上由于目前的高等职业教育主要还是一种侧重于基本知识、基本技能掌握的职业准备教育，不仅如此，高职院校也重视开展思想政治教育，具有促进社会稳定和谐的功能。因此可以认为，这种教育的外部性较强，整个社会都会因此受益。因此，把其定位为准公共产品比较恰当。由于高等职业教育存在较强的非排他性，存在着“免费搭车”问题，即某些人付费提供高等职业教育，而他人则可以免费享受高等职业教育，就使得现实中的高等职业教育很少由个人提供，而大体上是由政府提供，并通过征税为其提供费用来源。

根据埃利诺·奥斯特诺姆的公共产品提供者与生产者分解理论，可以认为高等职业教育供给是指为需要的社会成员提供高等职业教育，包括高等职业教育提供和高等职业教育生产。高等职业教育提供是指在特定的制度安排下，社会成员接受高等职业教育的过程；高等职业教育生产是指政府、企业、个人及其他社会组织通过投资、资源建设、管理、教育教学、考核等活动促使高等职业教育得以产生的过程。高等职业教育生产是其提供的物质基础。不仅如此，根据埃利诺·奥斯特诺姆的公共产品提供者与生产者分解理论，公共产品供给并不一定非由政府垄断，个人也可以提供，作为准公共产品的高等职业教育尤其不应完全由政府垄断，要求个人及其他社会组织也应参与高等职业教育供给。或者说，在理论上高等职业教育供给应采取由政府和市场共同分担的原则。然而，分析高等职业教育供给现状可以发现，不管是提供还是生产，高等职业教育供给几乎完全由政府垄断，个人或社会组织未能实质参与高等职业教育供给，也没能建立起市场参与高等职业教育的机制，民办高等职业教育发展乏力，由此导致高等职业教育供给效率低下，效益不高，既没有能高质量地满足社会个体接受高等职业教育的需求，也没有充分发挥推动经济社会发展及产业结构调整的作用。

以公共产品理论为依据，构建现代高职院校制度，应主要围绕如下主要方面展开：准确把握高等职业教育的准公共产品属性，彻底转变高等职业教育完全由政府垄断的观念；重新定位政府在高等职业教育发展中的职能，制定相关激励措施，力促民间力量参与高等职业教育生产；在高等职业教育供给中引入市场机制，突出竞争，提高效率，增进效益；重视开展高等职业教育供给的绩效评估，建立高等职业教育供给的行政问责制度。

二、委托代理理论与现代高职院校制度

（一）委托代理理论的基本思想

委托代理理论可以为人们较为深入地分析、解读政府与高职院校的关系提供一个全新视角，进而为重构政府与高职院校关系，使各级政府和高职院校更加明确各自的责任，构建现代高职院校制度提供有益的借鉴。委托代理理论起源于20世纪40年代，是随着人类社会的发展，财产所有权和财产经营管理权逐步分离而产生的，并在20世纪60、70年代得到迅速发展。委托代理关系现已成为信息经济学、契约经济学、现代企业理论和新制度经济学的重要研究领域，以委托代理关系为主要研究内容的委托代理理论是现代经济学研究最为活跃的领域之一，尤其为现代企业组织制度理论作出了重大贡献。它主要研究非对称信息条件下市场参与者的委托代理关系及激励约束机制。

委托代理关系概念最早由罗斯（ROSS）于1973年提出。罗斯指出，“如果当事人双方，其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些决策权，则委托-代理关系就随之产生了”[6]。委托代理关系，就是一种契约关系；委托人和代理人之间的经济契约关系包括隐性契约和显性契约。詹森和麦克林（Jensen and Meckling）指出，所谓委托代理关系是指“一个人或一些人（委托人Principal）委托一个人或一些人（代理人Agent）根据委托人利益从事某些活动，并相应地授予代理人某些决策权的契约关系”[7]。“经济人”是委托代理理论的基本假设，即委托代理双方都追求各自利益的最大化。委托代理关系中，代理人的行为存在逆向选择和道德风险问题。逆向选择问题总是存在于不对称信息发生在合同之前，而道德风险问题存在于不对称信息发生在合同之后。前者是指在建立委托-代理关系之前，代理人已经掌握某些委托人不了解的信息，委托人却不知道代理人的类型，而这些不为委托人所知的信息有可能对委托人不利；后者则是指代理人在使其自身效用最大化的同时损害委托人或其他代理人效用的行为[8]。委托代理理论的基本观点可以概括为：其一，委托-代理关系是一种信息非对称关系的交易。交易中，代理人在专业技能与业务经营上拥有私人信息的优势，直接控制并经营企业；委托人的专业技能与企业经营知识则相对缺乏，对代理人的经营知识、条件及努力程度等不甚了解，另外，由于已经授权代理人，委托人不便过多地干预其工作。其二，尽管委托人和代理人已有契约，然而主要因为双方信息不对称的原因，代理人在实际经营过程中很可能从自身利益出发，采取某些机会主义行为，使自身效用最大化并降低自身的风险。不仅如此，同样由于信息不对称的原因，双方都可能存在欺诈等不道德甚至违法行为，而监控类似行为的成本却又非常高。其三，要实现委托人的预期效用，取决于多方面因素。它不仅取决于代理人的行动，而且委托人在契约中的制度供给、彼此的承诺、相互信任、激励约束机制及监督制度安排等因素也将发挥至关重要的作用。其四，设计一种能更好地协调委托人与代理人之间关系的契约，以避免道德风险，消除逆向选择，促使代理人为委托人利益最大化服务，是解决委托代理关系问题的关键，也是委托代理理论的核心。委托-代理关系在现代经济社会各个领域中广泛存在。普拉特和泽克豪瑟甚至认为，只要信息出现非对称性，一个人必须依赖另一个人的行动，就会产生委托代理关系[9]。委托-代理关系“可以一切组织，存在于一切合作活动”[10]。正因为如此，委托代理理论不仅受到经济学的高度关注，在社会其他领域中也得到广泛应用。

（二）基于委托代理理论构建现代高职院校制度

委托-代理关系同样存在于高职教育之中，可以利用委托代理理论来分析、解读现代高职院校制度，从而为构建现代高职院校制度提供借鉴，以此能更好地指导高职院校与政府关系的重构。然而，高职教育（尤其是公办高职教育）中的委托代理关系，既呈现出与纯经济学意义上委托代理关系相同的特点，又有其特殊性。与纯经济学意义上委托代理关系的相同之处在于，各级政府及其相关职能部门、高校及其院系和教职员工具有谈判、订立契约的行为能力；各级政府、高职院校代表全体公民意愿，具有合法的委托资格，也能够履行契约完成之后的经济、行政组织上等的支付能力；每级代理人相对于其委托人，都具有了解、经营所辖范围内高职教育的信息优势，而且各级政府、高职院校、教职员工都面临着不确定的风险，彼此之间掌握的信息是不确定的；尽管高职教育中的委托代理双方不能轻易选择从“合约”中退出，但各级政府及其相关职能部门的领导、以高职院校法人代表为核心的领导班子及广大教职员工可根据合约选择自由退出。由此可以得出结论：各类高职教育利益相关者之间存在明显的委托代理关系，也符合委托代理关系的基本条件。然而，不同于经济领域相对较为单一的委托代理关系，高职教育中的委托代理关系有其独特性：其一，高职教育是一项产业，但作为外部性较强的准公共产品，高职教育不能完全市场化，也较难实现举办管理分离，产权制度不明晰，委托人难以真正拥有产权和决策权。其二，高职教育中的委托代理关系是一条自上而下的、层层传递的委托代理链，在全体公民和教职员工之间的各个主体既是委托人又是代理人。当前，公办高职教育在我国高职教育体系中占绝对主体地位。理论上说，全体公民应该是公办高职教育资源的所有者，是初始委托人，也只有他们才真正关心高职教育的质量和效益，然而作为整体，他们不可能对高职教育行使决策和管理权，而只能由作为代理人的政府及相关职能部门、高职院校及其院系通过层层委托代理，行使高职教育的管理、决策权。第一层次，全体公民作为初始委托人，委托国务院、教育部及相关部委（代理人）；第二层次，国务院、教育部及相关部门则作为委托人，委托各省级政府、教育厅（委员会）及相关部门（代理人）；第三层次，各省级政府、教育厅（委员会）及相关部门作为委托人，委托各地市级政府、教育局及相关部门（代理人）；第四层次，各地市级政府、教育局及相关部门作为委托人，委托各类高职院校（代理人）；第五层次，各高职院校作为委托人，委托其所属院系（代理人）；第六层次，高职院校所属院系作为委托人，委托全体教职员工（代理人）。其三，委托人往往是基于相关法律、政策法规、规章制度、意识形态和相互信任而选择代理人，双方没有签署正式的契约，委托人和代理人之间的契约是不完善的隐性契约。比如一张任命书就等同于一份契约，也就约定俗成地要求代理人遵循相关规定。其四，不同于经济领域中明确以利润最大化为目标，高职教育委托人的目标多元、宽泛，而且不甚明确。

把委托代理理论作为推动现行高职院校制度变革的理论依据，可以从如下方面着手：对高职教育进行市场化改造，推动高职院校产权制度改革；推行董事会制，完善高职院校治理结构，缩短委托代理链，减少信息失真，提高效能；制定《高等职业院校法》，进一步明确委托目标和代理人的责任；设立中立性监督组织，避免道德风险，消除逆向选择。

三、公共选择理论与现代高职院校制度

（一）公共选择理论的基本思想

公共选择理论与构建现代高职院校制度紧密相关，对克服政府失灵，理顺政府及其他利益群体与高职院校的关系，提高高等职业教育行政效率，乃至最终实现公共利益都具有重要的现实意义。

20世纪50、60年代，随着政府在经济社会中的作用越来越大，长期受到凯恩斯主义影响的西方国家出现了政府失灵的现象，而传统的政治经济理论却又不能对此进行合理解释，公共选择理论就是在这种背景下形成和发展起来的。公共选择理论是由经济学和政治学交叉融合而产生的一种理论，它将经济学的分析方法运用于分析政治行为之中，是西方国家政府改革的依据。

正如公共选择学派代表人物布坎南所言，公共选择是政治上的观点，它是把经济学家的工具和方法大量应用于集体或非市场决策而产生的[11]。所谓公共选择理论“是对非市场决策的经济学研究，或者简单地定义为是把经济学运用于政治科学的分析。就研究对象而言，公共选择无异于政治科学：国家理论、投票规则、选民行为、党派、官方体制等”[12]。公共选择理论的研究对象是公共选择问题。公共选择就是政府选择，是指人们通过民主决策的政治过程来决定公共物品的需求、供给和产量，是把私人的个人选择转化为集体选择的一种过程，是利用非市场决策的方式对资源进行配置。与传统行政科学采用政治学的方法不同，公共选择理论最显著的特色就是方法论上的选择，它主张采用经济学的方法。根据布坎南的观点，可以概括出公共选择理论在方法论上的基本特征：其一，个人主义。传统的政治学一直以来主要采用集体主义的分析方法，把集体作为不可分割的整体和分析单位，集体利益和社会公共利益凌驾于个人利益之上；公共选择理论则是从个体视角分析包括政治行为和经济行为在内的人类行为，认为个体是决策的基本单位，政府是个体之间相互作用的制度复合体，个体行为的集合构成集体行为。其二，经济人假设。经济人假设是公共选择理论与传统政治学的根本区别所在，经济人具有自利和理性两个突出特点。传统的政治学假设政府为公民利益的代表，政府官员和政治家的目标是社会利益的最大化，政府及其官员是利他主义者；公共选择理论则认为政治领域（政治市场）中的个体具有经济学领域（经济市场）中的经济人同样的目标追求和一致的利益，是以追求自身利益为最大目标的经济人。其三，交易模式。交易是经济学的基本命题。公共选择理论用交易模式塑造政治过程，将政治制度视为政治市场，把政治过程视为交易过程。在政治市场中，重要的命题并不是国家、团体和党派，而是这些团体之间与组成这些团体的个人之间出于自利动机进行的一系列交易过程；有效率的政策结果并不产生于某个政治领袖或神秘人物的头脑，而在于团体之间或组成团体的个体之间相互讨价还价、妥协与调整的政治过程。在经济市场交易的是私人物品,而在政治市场交易的是公共产品；前者的目标表现为效用和利润的最大化，后者的目标表现为公共利益和政治支持的最大化。

（二）基于公共选择理论构建现代高职院校制度

公共选择理论对西方社会政治经济体制改革的理论和实践产生了重大影响，成为处理政府与市场关系、推动政府改革的重要理论基础。在我国，伴随着经济社会发展的新形势及其对高等职业教育提出的新要求，以及高等职业教育改革的深入推进，体现政府主导特征的高等职业教育行政作为公共行政领域的重要组成，与其他公共行政一样，存在着诸多政府失灵的问题，由此导致高等职业教育质量和效益极低，不能较好地满足经济社会发展的要求。运用公共选择理论来分析高等职业教育，不仅有助于合理地解释制约高等职业教育发展所面临的诸多问题，而且可以为理顺政府与高职院校、社会的关系，构建现代高职院校制度提供新的思路。

总体来看，现行职业教育行政主要基于传统政治学秉持集体主义理念，国家被视为代表社会大众的、唯一的职业教育决策与管理主体，政府代表公众利益来管理高等职业教育，相关行政官员及政治家是利他主义者，其目标就是为了实现公众高等职业教育利益的最大化；职业教育行政是行政官员及政治家决定高等职业教育重大决策、选择高等职业教育公共政策的活动，确保政策的效率和公平。然而，实践已经证明，这种职业教育行政模式具有如下弊端：其一，受到集体主义驱使，也由于对公共利益的偏颇理解，行政官员及政治家垄断政策制定、经费划拨等方面的权力，排斥其他利益相关者的广泛参与，这可能导致相关政策偏离公共利益目标和高职院校实际，造成政策效率低下。其二，以利他主义为名，却又往往无法克制个人私欲，不管是在职业教育决策、管理上，还是在政策制定过程中，行政官员普遍大包大揽各项权力，使得高职院校缺乏应有的办学自主权。其三，政府及其主管机构与高职院校和社会之间等级森严，职业教育行政缺乏竞争意识，控制成本的积极性淡薄，且未能得到有效监督，科层制特征明显，更未能建立起市场参与的机制，工作效率极低。如此种种，为运用公共选择理论分析高职院校制度、构建现代高职院校制度提供了较为充分的理由。

虽然可以把公共选择理论作为分析高职院校制度的重要工具，但是由于高等职业教育活动不同于纯粹的经济活动，高等职业教育属于准公共产品，所以高等职业教育行政不能等同于经济市场。如果视高等职业教育行政实践为政治市场，那么在这一市场上交易的则是职业教育公共服务，政府主要负责职业教育供给。综合以上分析，基于对高等职业教育产品属性的认识，借鉴公共选择理论，为推动高职院校制度变革，亟待实现如下转变：实现从以政府及其职能部门、相关行政官员为唯一决策主体到力促尽可能代表公共利益的多元主体参与高等职业教育决策的转变，建立多元主体参与高等职业教育决策的长效机制；实现从以利他主义为高职院校制度设计的唯一假设到逐步确立起经济人假设的转变，加大绩效评估力度，加强服务型政府建设，赋予高职院校更多的办学自主权；引入竞争机制，加强行政问责，发挥社会中介组织的作用，增强成本意识，提高政府的职业教育行政效率。

参考文献

[1]Paul A.Samuelson.The Pure Theory of Public Expenditure[J].The Review of Economics and Statistics,1954,36(4):387-389.

[2]Paul A.Samuelson.Diagrammatic Exposition of A Theory of Public Expenditure[J].The Review of Economics and Statistics,1955,37(4):350-356.

[3][美]詹姆斯·M.布坎南.公共物品的需求与供给[M].马,译.上海:上海人民出版社,2009:47.

[4][美]埃斯特诺姆,帕克斯,惠特克.公共服务的制度建构[M].宋全喜,任睿,译.上海:上海三联书店,2000:16.

[5][美]迈克尔·麦金尼斯.多中心体制与地方公共经济[M].毛寿龙,李梅,译.上海:上海三联书店,2000:4.

[6][8]查先进.信息经济学[M].北京:清华大学出版社、北京交通大学出版社,2007:30-31.38-44.

[7]M.C.Jensen and W. H. Meckling. Theory of the Firm:Managerial Behavior, Agency Costs and Ownership Structure[J].Journal of Finan cial Economics,1976,3(4):308.

[9]胡乐明,张健伟,朱富强.真实世界的经济学——新制度经济学纵览[M].北京:当代中国出版社,2002:128.

[10]张维迎,吴有昌,马捷.公有制经济中委托人—代理人关系:理论分析与政策含义[J].经济研究,1995(4):10-20.

[11][美]布坎南.自由、市场和国家[M].吴良键,桑伍,曾获,译.北京:北京经济学院出版社,1988:20.

[12][美]丹尼斯·C.缪勒.公共选择理论[M].北京:中国社会科学出版社,1999:4.

Analysis on Theoretical Basis of Building Modern Higher Vocational School Institution

SUN Wei-ping1, DONG Ren-zhong2

(1.Chongqing Electronic Engineering Vocational College, Chongqing 400030;

2.Scientific Research Center for Vocational and Technical Education of Jiangsu Province, Changzhou Jiangsu 213001, China)

AbstractTo build modern higher vocational school institution is an important trend for the reform and development of higher vocational education in future 10 years. Public selection theory, public product theory and principal-agent theory provide important theoretical basis for building modern higher vocational school institution. Referring the relative points of the three theories, the quasi-public product nature of higher vocational education should be rightly understood, and the function of government in higher vocational education should be re-oriented; it should carry out market-oriented reform on higher vocational education and boost the reform of property right of higher vocational education; build the long-term mechanism for various subjects participating in the decision-making of higher vocational education, and try to enhance the administrative efficiency of vocational education.

Key wordspublic product theory; public selection theory; principal-agent theory; modern higher vocational school institution