论存款保险人在银行破产中的角色

摘要：存款保险体系作为“金融安全网”和银行破产制度的重要组成部分，在应对金融危机中发挥着重要作用。各国的存款保险机构在银行破产程序中的角色各不相同，美国的存款保险机构集监管机构、保险人、接管人、管理人等多种角色于一体，而欧洲国家的保险机构则仅仅作为破产银行的保险人，在银行破产程序中的作用并不大。欧美国家的经验对中国合理定位存款保险机构在银行破产中的角色有一定的借鉴意义。

关键词：存款保险制度；存款保险人；银行破产制度

中图分类号：D912.28 文献标识码：Ａ文章编号：1003-854X(2012)04-0137-04

自2007年次贷危机以来，许多银行陷入困境，各国政府纷纷出台各项措施以缓解金融危机。有效的银行破产制度为各国应对金融危机提供了有效保障，而存款保险体系作为“金融安全网”① 和银行破产制度的重要组成部分，在应对金融危机中发挥着重要作用。但各国的存款保险机构在银行破产中的角色各不相同：美国的联邦存款保险公司（FDIC）在银行破产中扮演着银行保险机构、监管机构、接管人和管理人等多种角色，许多欧洲国家的存款保险机构主要为破产银行之存款人提供保险金。此次金融危机凸显了存款保险制度的重要性，发达国家的相关实践将为我国建立存款保险制度提供重要借鉴。

一、美国存款保险人在银行破产中的角色

1828年，美国个别州引入了存款保险制度。经济大萧条后，美国建立了联邦层面的存款保险制度。20世纪80-90年代以后，FDIC逐步扩张了其权力，并在银行破产程序中发挥了重要作用。

1. FDIC在银行破产中的角色

FDIC可谓世界上权限最大的银行保险机构，其在银行破产中扮演着多种角色，如保险人、监管机构、管理人、接管人和清算人。

（1）银行监管机构。法律规定，FDIC可以出于“存款保险目的”，检查任何参与保险的金融机构。② 但立法却没有对“存款保险目的”给予解释，因此FDIC事实上成为了参与保险银行的监管机构。

作为监管者，FDIC拥有大量的执行权，其可以终止银行的保险（这将导致发起破产程序）③；可以开除银行高管、对银行进行处罚或发起刑事指控。④ 上世纪80-90年代的储蓄危机后，国会进一步扩张了FDIC的权限，建立了早期干预机制：“迅速纠正措施”（PCA）。FDIC主要根据银行的资本分类决定是否进行早期干预，此种分类具有很大的自由裁量性。一个有清偿能力的银行可能被划为资本不足的银行，从而导致早期干预。⑤ 大量的自由裁量权使FDIC面对危机能快速作出反应，此次金融危机之前，“迅速纠正措施”被认为维持了银行业的稳定、保护了公共资金。

（2）管理人和接管人。为了拯救问题银行，让其回到正常状态，银行监管机构可以任命FDIC为接管人或者管理人；作为监管机构，FDIC也可以自我任命为问题银行的接管人或者管理人。⑥ 除了资产负债表和流动性问题可能成为接管（管理）的理由以外，《联邦存款保险公司法》还规定了其他的理由，如银行参与“不安全不稳健”的经济交易、亏损、资产稀释、违背法律或监管规则都可以对其任命管理人或接管人。⑦ 立法没有对某些具体的术语作出解释，如对何为“不安全不稳健”的交易活动已在司法实践中产生了争议。

管理人和接管人的大部分权力比较相似，两者都拥有规则制订权和其他的一般权力。一般权力包括：管理人或接管人是问题银行权利的继承者；其通常剥夺了银行股东的治理权；可以处置银行资产或债务，将问题银行与另一金融机构合并等等。⑧比较而言，接管人享有部分管理人所没有的权力，如接管人比管理人在对金融合同的干预方面享有更大的权力；接管不成功时，接管人可以成为清算人，而管理人则不能。因此，对问题银行任命接管人通常成为监管机构的首选方案。

2. FDIC多种角色引发的问题

（1）身份差异和利益冲突问题。FDIC在银行破产中的多种角色导致了其法律地位的差异，也产生了利益冲突问题。从司法实践来看，法院将FDIC的身份进行了区分：公司身份和管理人（接管人）身份。FDIC是问题银行的保险人，其以公司身份支付保险金，并取得代位求偿权。⑨ 从理论上讲，保险人享有和普通民事主体一样的法律地位。但是FDIC作为保险人（公司身份）时，同时又是银行的监管机构（公司身份）。⑩ 当FDIC作为银行的接管人或管理人时，其法律地位不同于公司身份，立法赋予了管理人或接管人一定的特权。

由于FDIC在同一破产程序中经常身兼数职，因而又产生了利益冲突问题。作为存款保险人，FDIC通常是破产银行的最大债权人；作为接管人，FDIC可以决定银行的哪些债权人得到优先受偿或不应当受偿，接管人享有几乎不受约束的自由裁量权。大多数情形下，存款保险金总是得到优先受偿。而美国处置破产银行的方式使FDIC的利益得到了最大化。其最常用的方式为“购买与承受交易”（P&A），此种交易涉及FDIC与收购银行。收购银行通常收购破产银行的优良资产并承认部分债务（存款），而存款保险公司则以公司身份从接管人（自身）手中购买剩余资产。而“购买与承受交易”一结束，未受偿的债权人将无法从接管资产中获得任何补偿。存款保险机构在银行破产中所产生的利益冲突问题将可能影响破产程序的有效性和公正性。

（2）银行破产中的公平问题。国会赋予保险机构在银行破产中的多种角色主要出于效率考虑，却忽视了其可能存在的公平问题。FDIC的广泛权力将不可避免地对银行股东或第三方（债权人）的利益构成威胁，出于公平的考虑应当给予此类人以必要的救济。司法审查和侵权责任诉讼是法定的救济途径。

与FDIC相比，银行和第三方处于劣势地位。股东可以对任命接管人或者管理人的决定提起司法审查。{11} 由于任命决定属于自由裁量权范围，而普通法通常不愿对行政机构行使自由裁量权进行干预，这使受害人难以通过司法审查获得救济。为了让破产银行尽快得到处置，立法排除了对接管人或管理人行为的司法审查。{12} 这使得司法审查无法为破产银行或第三方提供救济，追究FDIC的侵权责任成为最后的救济手段。实践证明，侵权救济更难获得成功。为了获得救济，受害人首先必须确定FDIC以何种身份行事。由于其身份的复杂性，有时难以对其角色进行区分，这使得FDIC很容易逃避责任。此外，法院严格地限制了FDIC的侵权责任，目前还没有原告成功赢得侵权之诉的先例。立法和法院对于司法审查和侵权责任的限制，使FDIC滥用权力的风险大增。

二、欧洲国家存款保险人在银行破产中的角色

与美国相比，欧洲国家的存款保险人在银行破产中的作用比较有限，其主要为存款人支付保险金。监管机构也不能任命存款人作为破产银行的管理人或清算人，法院在银行破产程序中的作用较大，法院任命临时管理人或清算人。{13}

1. 德国的私人银行协会在银行破产中的角色

欧洲国家的存款保险人更类似于“支付箱”（Pay-box），其本身并不能保护存款保险金，但是部分国家的存款保险机构却起到了控制银行风险的作用。德国的存款保险资金来源于银行业，私人银行协会运营保险体系。{14} 银行间有强烈的动机进行相互监督，否则好的稳健银行将补贴差的过多风险之银行。业界的相互监督有时候更胜于国家监管，私人银行协会经常查出连监管机构都没有发现的问题，这维持了金融体系的稳定。私人银行协会还可以取消银行的保险成员身份，这将导致监管机构关闭银行。私人协会的参与对监管机构的监管职能起到了很好的辅助作用，这也是德国银行业在此次金融危机中所受到的冲击远不如其他欧洲国家严重的主要原因。德国实行普通的银行破产程序，这也限制了私人银行协会在银行破产中的角色。

2. 英国的金融服务赔偿公司在银行破产中的角色

英国的存款保险机构并没有起到控制银行风险的作用。金融服务赔偿公司管理英国的存款保险金，该公司原先在银行破产中的作用比较有限，其在支付保险金后取得代位求偿权。尽管金融服务赔偿公司是独立法人，金融服务局却可以任命其董事会主席和成员，通过人事任免，监管机构事实上可以对其保险政策和运行施加影响。金融服务局还可以为保险体系制订赔付的规则，金融服务局的角色直接削弱了金融服务赔偿公司在银行破产中的作用。

金融服务赔偿公司可以决定哪个银行“没有履行到期债务”，这将导致发起破产程序。英国2000年金融与服务市场法赋予了金融服务赔偿公司获得信息的权力，同时还给予金融服务赔偿公司以法定保护。{15} 英国2009年银行法进一步扩张了金融服务赔偿公司获得信息的权力，如其可以从监管机构和银行清算人处获得信息以更好地履行赔付功能。{16} 此外，新银行法使金融服务赔偿公司可以有限地参与银行破产程序，如参与申请破产令；与银行清算人合作来安排支付存款保险金或将存款人账户转移到另一银行。2009年银行法规定，由监管机构、财政部、中央银行和金融服务赔偿公司组成清算委员会，该委员会主要监督清算人的行为。

综上所述，金融服务赔偿公司没有对问题银行实行早期干预的权限，其主要起着支付的功能。

三、比较美国与欧洲存款保险人在银行破产中的角色

英德的存款保险制度反映了欧洲的存款保险体系模式：存款保险机构主要作为保险人而不具体参与银行破产的程序。存款保险的欧洲模式与美国模式有着巨大的差异，监管体系、银行结构和对于银行破产的态度以及存款保险历史是差异的根源。

首先，银行结构和对银行破产的态度是两种模式差异的根本原因。美国存在大量小银行，面对经济周期性波动，小银行的稳定性通常比较差。银行业的激烈竞争也使得银行有强烈动机去参与高风险活动。自大萧条以来，美国大量银行破产，上世纪80年代末的储蓄危机和2007年的次贷危机进一步证实了美国银行业的脆弱性。而美国的存款保险限额又相对较高，为了避免公共资金损失，国会强化了保险人在银行破产中的角色。欧洲经过长时间的银行业的兼并，小银行数量比较小，其抗风险能力相对较强。欧洲国家对银行破产态度比较谨慎，其历史上银行破产事件也相对较少，这使得欧洲国家缺乏推力来扩张存款保险人权限。

其次，银行破产程序的差异和对股东的态度也决定了保险人的角色。欧洲国家的法院主导着银行破产程序，而美国的特殊破产制度则以行政机关为主导{17}，法院的参与不可避免地限制了保险人的权力。与美国相比，欧洲国家更注重对公司股东的保护，而保险人在银行破产程序中的权限扩张不可避免地削弱了银行股东的权利。因此，欧美的存款保障体系是与其各的自股东保护文化相适应的制度。

最后，存款保险制度的历史是影响保险人在银行破产中地位的重要原因。美国的存款保险制度拥有悠久的历史，在漫长的演变过程中形成了强大的组织机构和政治影响力，历史上的每一次危机也都推动了存款保险制度的发展。相比而言，欧洲的存款保险制度历史较短，难以形成强有力的组织机构。

欧洲与美国两种模式与其各自的政治、经济以及文化相适应。比较而言，美国模式在危机中效率比较高，而欧洲模式则对保护银行股东和高管比较有利。

四、欧美国家实践对中国建立存款保险制度的启示

2007年中国宣布建立存款保险制度，但对存款保险机构的定位和在银行破产程序中所扮演的角色尚存在较大争议。欧美国家的经验对中国有一定的借鉴意义。

1. 我国存款保险机构在银行破产程序中的角色定位

存款保险资金的来源将影响存款保险体系的运行，也将决定存款保险机构在银行破产中的角色。美国的存款保险金主要来源于政府和银行根据风险承担的保费。政府出资决定了FDIC在银行破产中的多种角色，以避免公共资金的损失。而部分国家，如德国的存款保险金来源于被保银行而不占用国家资金。{18} 此次金融危机中，德国银行业遭受冲击较小，其存款保险制度功不可没。但这种资金来源方式也遏制了金融创新，削弱了德国银行在全球市场中的竞争力。美国的存款保险机构在银行破产中的角色虽然有利于保护存款保险金，却不利于对破产银行的相对人（股东、雇员以及其他债权人）利益的保护。欧洲的存款保险模式在破产程序中的作用却又过于消极。因此，美国和欧洲模式各有优劣，我国的存款保险制度应当吸收两者的优点，并作出相应改善。

笔者认为，由于缺乏有效的制约机制（如有效的司法审查），我国的存款保险机构应当有限地参与银行破产的相关程序，而不应成为主导银行破产程序的机构。我国存款保险机构的角色主要表现在对银行破产风险的控制以及在银行重整程序和清算中的作用。首先，我国的银行保险资金应当主要来源于银行业，而存款保险机构则根据银行所涉风险收取保费，这将迫使银行间进行相互监督。我国应当建立类似德国的银行协会以便更好地进行银行间的相互监督，而存款保险机构则与该协会建立有效的沟通机制，以便及时调整保费。其次，在银行重整程序中，由于保险机构并不需要支付保险金，则其应当有限地参与，以便为将来可能的清算作准备。这需要存款保险机构能够有效地获得银行重整的相关信息。在清算程序中，存款保险机构应当成为清算委员会的重要成员，以便及时支付存款保险金。

2. 存款保险机制与现存监管体制的协调

存款保险的成功有赖于与其他机构间的协调，而保险机构的信息获得为其成功的关键。我国银监会和人民银行都对银行业发挥一定的监管性作用，因此保险机构应主要从这两大机构获得信息。2008年7月，为了应对全球性的金融危机，人民银行首次获得“最后贷款人”的地位。{19} 仿照美国体制，中国也建立了金融监管协调与信息共享机制，而中国的存款保险机构应当参与这种协调与共享机制。为了避免存款保险金的损失，存款保险人应当在保险领域享有一定的执行权，如特定情形下，可以取消被保险人资格。当保险资格取消时，监管机构应当及时采取行动，对问题银行进行干预，这需要保险机构与监管机构建立信息共享与执行协调机制。

五、结语

根据存款保险人在破产程序中的作用，可以分别发挥其赔付和减少风险的功能。中国的存款保险人应当发挥一定的减少风险的功能，这主要通过信息获得和取消保险资格以及根据风险承担保费而实现。

确定存款保险人在银行破产程序中的角色应与本国的银行业结构、监管体系、法律传统相适应。当前的监管体系决定了中国的保险人不可能参与监管行为，这可能会削弱其降低风险的功能。为了实现这一功能，存款保险机构可以作为银监会的下设机构，这样可以解决信息获得与监管协调问题，同时还可以利用银监会的专业人力资源，降低机构运行成本。

完全依靠官方机构未必能有效控制保险金风险，应当充分运用市场力量。与存款保险相关的市场力量主要为银行协会。我国应当建立独立的银行协会，让该协会参与风险保费的确定。这有利于促进各银行之间的相互监督，而此种监督的有效性已在德国得到验证。

注释：

① 金融安全网主要包括：金融监管、中央银行的最后贷款人角色、存款保险制度。See: W. K. Carr,Measure to Promote Effective Interrelationships among Financial Safety Net Participants, Journal of Banking Regulation, 2006, 8(1), pp.73-84.

② 12 U.S.C § 1820(b) (3).

③ 12 U.S.C § 1818(a).

④ 12 U.S.C § 1818(e).

⑤ 12 U.S.C § 1831o(g) (1).

⑥ 12 U.S.C § 1821(c) (2) (A).

⑦ 12 U.S.C § 1821(c) (5) (A)—(L).

⑧ 12 U.S.C § 1821(d) (2) (G).

⑨ 12 U.S.C § 1821(g).

⑩ FDIC v. Roldan Fonseca, 795 F.2d 1102, 1109(1st Cir. 1986).

{11} 12 U.S.C § 1821(c) (7).

{12} 12 U.S.C § 1821(d) (13) (D).

{13} H. N. Schiffman, Legal Measures to Manage Bank Insolvency in Economies Transition, in R. M. Lastra and H. Schiffman(eds), Bank Failure and Bank Insolvency Law in Economies in Transition, Kluwer, 1999, p.81, 88.

{14} J. H. Binder, Regulatory Competition between the Deposit Insurer and a Single Financial Regulator—The Case of Germany, 2005, 39 Intl Law, pp.3-14.

{15} M. Blair QC and G. Walker, Financial Service Law, Oxford, 2006, pp.183-187.

{16} S123(5) of the Banking Act 2009.

{17} E. H. G. Hupkes, The Legal Aspects of Bank Insolvency: A Comparative Analysis of Western Europe, the United States and Canada, 2000, pp.68-82.

{18} A. Glaser, Prudential Supervision of Banks in Germany and in the European Economic Area, in N. Horn(eds), German Banking Law and Practice in International Perspective, 1999.

{19} 国务院办公厅：《中国人民银行主要职责内设机构和人员编制规定》（国办发[2008]83号)。

作者简介：苏洁澈，男，1980年生，浙江瑞安人，法学博士，北京邮电大学人文学院讲师，北京，100876。

（责任编辑 刘龙伏）