从岱山惨案看民国浙江地区的盐政

叶恒

摘 要：1936年7月13日，岱山爆发了以盐民集体反对盐斤归堆为导火线的岱山惨案，致使百余人伤亡。这次渔、盐民集体反抗当地盐税警的冲突，其原因是多方面的，而由南京政府推行的渔盐变色和盐斤归堆的盐政改革措施中存在的弊端实为其中不可忽视的因素。此次惨案对财政部的盐政改革造成了巨大冲击，促使财政部对浙江盐政改革中的弊病做出了适当的调整。

关键词：渔盐变色；盐斤归堆；岱山惨案 中图分类号：K263

文献标识码：A 文章编号：1003P—9864（2012）04—0032—08

岱山为舟山群岛的一个海岛，民国时期归浙江定海管辖。陆地面积约八百余方里，全岛下辖高亭、东沙角、石桥三镇。全岛人口约五万，境内山多田少，农业产出不够半年之食用，该岛大约有二万人靠盐业为生，年产盐六十余万担。岱山还是浙江省旧式渔业的重要根据地之一，每届夏秋大黄鱼汛时，群集于此的渔船多至六七千艘，外来经营谋生者，常增至二十余万人，渔获总量在百万担以上①。因此渔业和盐业实为该岛的支柱性产业。

为了改革积习已久的盐政弊端，增加国库收入，南京政府在成立之初就着手进行盐政改革。关于此次改革的背景、内容及其得失，学界已经有了较为丰富的研究成果②。但是对于此次改革所涉及的渔盐这一特殊的盐种，则鲜有研究。国民政府的渔盐政策是整个盐政改革的重要组成部分之一，岱山惨案爆发的直接原因是当地盐民和渔民对渔盐变色和盐斤归堆政策的不满，是盐民和渔民与当地盐政部门矛盾的总爆发。这个政策涉及到盐民的生产活动以及渔民的用盐等至关重要的问题，参与者既有盐民也有渔民。虽然它只是一个地方个案，却集中反映了国民政府在盐业制度的设置和实施等方面存在的问题。笔者拟就这一问题作初步的探讨。

一、渔盐变色及其在岱山的推行

渔盐，即渔业用盐。在冷藏保鲜技术未普及之前，我国渔民在海上捕获之鱼，大部分都要以腌制品的形式在市场上流通，因此无论是渔民在渔船上进行腌制，还是将鱼类运到岸上腌制，对于沿海产渔区来说，渔盐的需求量都是非常大的。以岱山为例，每年盐场所产之盐六十余万担，而岱山渔场每年所需之渔盐数量就在五十万担左右①。由此可见，岱山盐场所产之盐大部分供给渔盐之用。因为渔业用盐的特殊性，民国政府为了扶持实业，增加渔业生产，抵制外来海产倾销，特规定了渔盐的低税率。岱山渔盐税率为每担二角左右，而食盐税率则高达七元一角②。虽然民国沿海各地渔盐税率不一，但大致如此。

这一良好的初衷并没有带来很好的效果，反而被不法商人利用渔盐和食盐之间的巨大差价，大肆倾销渔盐于内地。渔盐倾销就不可避免地会导致国家盐税收入的减少，在这种情况下，以改变渔盐的性质或者颜色的办法来杜绝渔盐冲销食盐的措施便应运而生。1930年12月财政部颁布了《渔业用盐章程》，旨在发挥全国关心渔盐业之人士之智力，共同研发一种既能杜绝渔盐冲销食盐，又不含毒性，无碍卫生及腌制物的渔盐。

江苏省实业厅最先将试验经过及结果报告实业部。试验结果请内政部卫生署转饬中央卫生试验所详加化验，经证明其中的变色盐不含毒质，全不妨碍卫生③。1932年12月20日复由实业部分饬财政部及沿海各省府派员在京开会，专事商讨此项问题，决议由财、实二部指定专家商同渔业团体，拟具渔盐变制实施办法，会报核办。1933年5月，财、实二部委派专家在浙江定海实地试验，其后二部复参照试验结果集各处对于渔盐问题之意见，决定在青岛设立渔盐实验区，1935年10月29日青岛渔业实验区委员会正式成立④。是为渔盐发动试验之经过。

渔盐变色方案最先由江苏省实业厅提出，最早于青岛设立渔盐实验区，却最早施行于岱山。江苏省如皋县“本年变制渔盐尚未通用，惟曾有下列之办法”⑤，“山东沿海各鱼场于1936年春实行渔盐变色”⑥，而岱山渔盐变色施行于1936年1月，其办理方法是在食盐中加拌适量红土，盖为沿海各渔区首先实施渔盐变色之渔场。

从以上渔盐变色发动试验之经过可以看出，政府对于该政策的制定不可谓不谨慎。但该办法仅在青岛渔盐实验区实验了一个多月，就匆匆向沿海省份推行。在这么短的时间内，根本无法试验出各种变色盐的优劣，也无法得知用变色盐腌制的鱼类销路如何，食用之后是否对人体有害。可见此项政策的推广不可谓不仓促。

《渔业用盐章程》及其附属《渔业用盐变色变味办法》① 作为制定这项政策的法律依据，也存在着许多的不合理之处。

首先，对渔民而言，存在不合理之处。据该章程第十九条之规定：“渔业人于渔汛过后，其用剩盐斤数量在三百斤以上者，得缴由原放盐机关指定地点代为存储，掣回凭证，俟下届渔汛时定期领用，如原渔业人逾期不领，得另行发售，由原业人领回价款，其在三百斤以下者得报请当地盐务机关派员监视倾入海，前项用剩盐斤已纳之税款概概不发还。”渔民领盐出海捕鱼，既给盐价又纳盐税，剩余之盐，不足三百斤就要抛之大海，这明显是霸王条款。

其次，对盐民而言，也存在不合理之处。财政部依《渔业用盐章程》第三条之规定，制定了《渔业用盐变色变味办法》，该办法规定“凡渔业用盐变腥味或色应由该管盐务机关派员监视，售盐人执行之。每担渔业用盐应须变腥味或色之费用得由售盐人加入盐本之内”，购买变色原料的费用得盐民自己承担，这就加重了渔盐成本，影响当地渔盐的销路。再者，本该由盐政机关来施行的渔盐变色程序，竟让盐民自己办理，不合标准者还要受到惩罚。这从操作上又给盐民制造了极大的困难，“即我盐民所受痛苦，已属不堪，但成本加重，而手续又繁，一方预备廒收，一方预备渔卖，白者不能沾红，红者不能加白，矮屋偪仄，器用窳敝，渗漏满地，老友嗟叹，及一肩红盐，往易升斗，惴惴犹恐拌和不均，触犯法纲，其穷迫可怜之态，笔难形容”②。

最后，该章程作为指导渔盐变色的法律依据，盐政机关在制定渔盐变色政策时却朝令夕改，带有很大的随意性。岱山渔民自1936年1月起执行用红土掺和渔盐腌制鱼类的办法，施行不到半年就因为所腌鱼类口味不佳，影响色泽，又被批准渔业用盐改用拌和容易导致鱼类腐烂的米糠。财政部对于渔盐这种关乎渔、盐民利益至切的必需品之规定朝令夕改。“政府对此项新政之推行，不可谓不慎密”③ 的说法，实在令人难以信服。

除此之外，岱山盐政机关有法不依的情况也有体现。该章程第二条规定：“凡依本章程发放之盐，其税率按一百斤不得超过二角。”但查岱山渔盐分为四种，除了直接配给渔船和提供给当地鱼鲞厂的渔盐税率是每百担一角五分符合规定外，收鲜船腌制鲜鱼所领之盐税为每百斤二角五分，运往嵊山、黄陇、羊山等处之渔盐则每百斤收税二角九分，远高于章程规定之税率。

当地盐政机关为了增加渔盐税收，违法加征渔盐税的情况也是层出不穷。“缘往年渔民领购之渔盐，每道盐引计洋四元，每一船户领引一道，即可购买一季之渔盐，不另出费，本年欲加重引税，每盐引一道，只准购盐十担，约千三百斤左右，计费四元，而每一渔船，普通一季须盐七八千斤，大者尚不及此，故每船每季至少须纳引费二十余元，且如获鱼不多，剩余渔盐，须复向秤放局纳税，否则被税警查获，即作私盐罚办，故遭税警罚办者颇多。”④ 渔民出海捕鱼本来就是一份冒险的工作，但是当地盐务机关对渔盐配额和剩余渔盐之不合理规定，对渔民来说无疑是雪上加霜。遇到渔获颇丰，则所领渔盐不够腌制，只能错失渔汛而不能多捞，即便捕捞到船，也只能任其腐臭。如遇渔汛不利，没有捕捞到足够多的鱼则更惨，所剩渔盐则须倾倒入海或者重新纳税。可见当地盐务机关单纯为了税收而肆意加征渔盐税，丝毫不顾渔民利益。

在岱山推行渔盐变色，对当地渔、盐业造成了极大的损害。这种拌有红土的渔盐在腌制鱼类时有诸多弊端，“市上买鱼蟹者，视质之鲜腐，定价之高下，而渔获物之鲜腐，则以鳞腮为标准，鳞色以白为新，售价较昂，色黄则陈腐，不堪供食，至于红色，尤非所宜，他如干鳖原质，变红或灰，即系霉烂，食之味涩，今以鲜美鱼蟹，为色盐所染，顾客误会，以鲜为腐。各货必致滞销”①。于是1936年4月14日，实业部批准了岱山渔民代表韩襄周呈请以米糠代替红土对渔盐实行变色的请求②。但是鱼鳖用以米糠拌和的食盐腌制以后，“易致溃烂，故一般渔民渔商，竟有忍痛以食盐充作渔盐者”③。渔民们请求用米糠代替红土是为了让腌制后的鱼类在色泽和口感上不至于影响鱼的销路。但是，米糠遇水容易膨胀，时间久了就会发酵腐烂，用米糠掺和渔盐腌制的鱼类不仅口感和色泽不佳，甚至完全不能食用，对渔民造成的损失更大。无奈之下渔民只有忍痛以食盐充作渔盐。

无论渔盐是用红土还是米糠拌和，都易和盐警队发生纠纷，因为拌有红土的渔盐，在渔船上不免会沾上雨水，“一遇雨淋水积，颜色不无稍淡，即须罚办充公”。同样的，如掺加米糠，颜色更是难以辨别，“税警认为一经筛簸，即可混充食盐”④，更是难逃盐警队的苛罚。

迫于无奈，渔民代表韩襄周又于1936年5月21日电请行政院请求渔盐免于变色，可是行政院将这一请求转给财政部查核办理，之后就没有下文了⑤。一直到7月13日岱山惨案发生时，渔盐变色都没有明令废止。

渔盐变色是南京政府的一项“创举”。世界各国历史上均没有渔盐变色变性之规定，就拿渔业向称发达的日本为例：“（渔盐）完全不加变性，即以收买之原盐买卖，在政府之管理及监督上，虽不免种种麻烦，然于使用者及消费者，则便利不少。”⑥ 渔盐变色实为南京政府企图解决渔盐冲销食盐，防止渔盐走私的投机取巧之法。政府不从根本上加强渔盐管理，杜绝徇私舞弊，而采取这种竭泽而渔的方式来杜绝私盐贩卖，最终只会使得渔商不愿贩卖变色盐腌制的鱼类，民众亦不愿食用，其结果只能是导致鱼类和渔盐销量迟滞，渔、盐民收入和国家课税均减少的双输恶果。

二、岱山的盐斤归堆及其弊端

盐斤归堆是国民政府决心整理混乱的盐务，推行《新盐法》的基础性措施之一。按照1931年5月南京国民政府公布的《新盐法》第十四条和第十五条之规定：政府应于盐场适宜地点建设仓坨，为储盐之用，其由私人建造之仓坨应归政府管理或给价收归国有；凡制盐人制成之盐应悉数存储于政府制定之仓坨，不得私自存储①。场产盐斤存放上之管理，为整顿税收基要工作，也是杜绝包商和专卖制度，实现盐就场征税、自由买卖的前提条件。故整理场务必先建筑仓坨，将盐斤集中存储，以便管理。“长芦一区，建设大规模之盐坨，以为各区之模范。嗣于川南富荣东场建设官仓，商民至今称便。民国十八年二月，稽核总所为整理场产计，仿照长芦建坨办法，决定先从淮北一区着手，现在淮北盐坨已告完成。而山东等区，相继建坨，扬子四岸，皆建盐仓。”② 可见在沿海产盐区建公坨，实行归堆已经在部分地区推广实行，而且还“收效良好”、“盐民称便”。岱山盐场在实行建坨归堆之前的情况是“盐民亦无公坨，藏盐于家”③。盐民将所产之盐藏储于家的做法，既不利于盐场的管理，也容易致使盐斤走私，所以继沿海部分省份实行建坨归堆后，岱山盐场也于1936年6月底④ 开始实行建坨归堆。

岱山盐场圈占盐民盐田建筑公坨，是在既没有通知当地政府，也没有通知盐民的情况下进行的。当地盐务机关对那些盐田被划作公坨的盐民，既没有提前给价购买，也没有出台具体的补偿措施，无奈那些“盐田被圈的盐民都停止了晒盐，大汗淋漓地奔到西又奔到东，四处恳求着”⑤。岱山惨案发生后，宁波、定海旅沪同乡会联名给蒋介石的请愿书云：“伏查岱山产卤泥场，约计二万五千余亩，今测量归堆坨基计十余处，划入中心泥场四五百亩不等，平空划去泥场五六千亩，若以数口之家，晒板五十块，需泥场五六亩计之，尚有千余家泥场划作堆基，即有数千口盐民顿绝生计”⑥。

堆坨既成，盐民须于下午四时将盐归堆。对于盐民而言，“则正工作吃紧之时，尚可产约二斤左右”⑦，这一硬性规定，对盐民造成的损失自然不言而喻。秤放局不仅限制了归堆时间，而且还规定运送盐斤至公坨的经费也由盐民自理。对于盐田在公坨附近的盐民来说自然不算麻烦，但距离稍远的盐民就得雇人力或牲口搬运，费时又费钱，这无形中又加剧了盐民的负担。

岱山盐场推行的盐斤归堆不仅损害了盐民的利益，更是妨碍了渔民的正常生产。因为不仅盐斤归堆限制时间，售盐时间也必须于上午九点至下午四点间进行。这种限制售盐时间的作法对渔民来说更是损失浩大，“捞捕之日期，每月只有三大水，往往因待购渔盐，须延误一水，损失浩大”⑧。对于远洋捕鱼的渔民来说限定配盐时间尚且不便，而近海捕鱼者更是不便。近海渔民每天出海一次，而且不允许配盐出海，必须归港后前往配盐，如果配盐地点较远或者下午四点之后才能前往配盐，则所捕获之鱼恐怕早已腐烂。

相对渔盐变色而言，岱山不是中国沿海最早推行盐斤归堆的地方。恰恰相反，岱山是比较晚实行归堆的沿海盐场。为什么在盐斤归堆推行比较完善的情况下，在岱山进行的建坨归堆会遭到渔、盐民的集体反对，以致酿成惨案呢？

从根本上讲，这跟盐政机关实行单向责任制，缺乏有效的监管有关。自民国2年改革盐政以来，财政部下辖之盐务总署及其分所，主要负责盐务行政工作；稽核总所及其分所，主要负责盐场征税。虽然稽核总所的职能一度有过改变，但其机构设置在岱山惨案发生前还一直保留。这两套机构只对财政部负责，地方盐务机关既不受地方行政机构的管辖，亦不受其监督。这样的管理体制固然能够避免诸多掣肘，提高其办事效率，可是也容易滋生腐败。岱山盐务人员和盐税警骄横跋扈，家长作风明显，导致同渔、盐民关系紧张，矛盾尖锐。岱山盐务人员在没有通知盐民的情况下圈地建坨，又不给价补偿，即是最好的佐证。

此外，在岱山盐场建坨归堆之所以会导致渔、盐民的一致反对，最终酿成惨案，还跟岱山的特殊性有关：岱山盐场所产之盐，绝大部分供给渔盐之用。因此限定收售盐时间的做法，不仅于盐民不利，对于渔民来说尤为不利。

三、岱山惨案及浙江盐政改革

1936年7月13日岱山爆发了渔、盐民以反对盐斤归堆为导火线的岱山东沙角惨案（一般称“岱山惨案”）。由于当地秤放局对于圈用盐民盐田建公坨没有给出合理的交代，建坨之后又马上施行归堆，于是岱山渔、盐民2000多人于7月8号聚集在东沙角资福寺开会，商讨办法。他们决定向秤放局、税警局请愿，要求取消圈地建坨，取消渔盐变色和盐斤归堆。次日，参加请愿的人达到3000多。12日晚，盐民王宝仁被税警队抓去，悬梁拷打，被责问是谁指使他们聚众闹事的，最后被打得皮开肉绽的王宝仁被放回。13日下午两点多，渔盐民依旧集会请愿，集体罢晒。此时，参加集会的渔、盐民被税警队和公安局十几号人包围，并被前来镇压的队伍冲散了。税警队抓了一个落在最后的盐民，3000多渔、盐民很快又聚集起来，要求释放他们的伙伴。其中一名税警局职员开枪打死了一名请愿盐民，渔、盐民们便冲上去和税警队混战起来，最终打死秤放局职员四人、税警局警员五人，打伤三人。渔、盐民还放火烧了秤放局，并将秤放局内财物、衣物抢劫一空。渔盐民死者约三十余人，伤者百余①。14日凌晨，本地渔民和外籍渔民已纷纷驾船逃至外海，本地青壮年盐民也纷纷逃到山里，镇上的商铺为了避免受连累，也都关门歇业。渔汛期本来一片繁荣热闹的岱山，顿时呈现出一片死气沉沉的景象。

岱山惨案虽然只是发生在岱山这个小岛上的一件渔、盐民同当地盐税警之间的暴乱事件，但对财政部和浙江省当局产生了很大的触动。财政部决定对盐政改革中的种种弊端做出必要的调整，特别是针对在办理岱山渔盐变色和盐斤归堆中表现的盐政之弊作了重大改革。

首先，撤换了原岱山盐务税警局副局长兼岱山秤放局局长兼场长余炳勋，调防岱山场所有盐税警。财政部还电令盐务稽核总所“转饬税警队，严加约束”②。岱山秤放局和当地税警作为盐务机关的行政、执法人员，由于缺乏地方有效监管，在办理渔盐变色和盐斤归堆过程中，对当地渔、盐民任意苛罚，无故刁难，肆意加征渔盐税。财政部调防当地盐税警，虽然没有能够彻底改变盐政缺乏监管的弊端，但至少在事件发生后不久收到了实效，“而各区渔盐民闻讯后，亦皆已望风来归，渐次回复原状矣”①。

盐政机关自上而下缺乏有效监管的情况，民国伊始就已经存在。盐务署和稽核所虽然同为财政部下辖的两套盐政机关，但财政部并没有赋予他们相互监管的职能。早在南京政府成立初期，财政部就出台了将盐务总署及其分署并入稽核总所及其分所的改革举措，但是执行效果一直不明显。至1936年7月14日，财政部公布了《财政部盐务总局组织法》，决定成立盐务总局，取代盐务署和稽核所，“承部长之令办理全国盐税征收及其他一切盐务”②。至1938年7月，除个别地区因为战争原因外，全国盐政机关基本裁撤组设完竣。同时，为了加强对盐政机关的监管，财政部于1936年7月14日公布《财政部组织法》，成立了盐政司，其职能是负责对盐税税率、盐税收支、仓坨管理等一切盐务实行监督和审核③。自此，民国时期盐务机关缺乏有效监管的局面才告结束。

其次，加强对岱山场渔盐的管理，逐渐取消渔盐变色。岱山惨案发生后，两浙盐运使署会同浙江渔业管理委员会于1936年12月共同商讨制定《浙渔管会管理渔盐法》，该办法规定：“凡渔民用盐，由该会在各省渔区设立渔盐发售所及分销处，择定便利渔盐秤放地点，建设渔盐仓，每次购入存盐数量，由盐务机关派员监督，并由盐务机关发给渔民用盐证，向各该发售所平价预购，又为杜绝渔盐冲销食盐，计划在渔盐萃荟区域设立渔盐运销管理处，对发售渔盐予以严密管理，以期达到渔盐不再变色目的。”④ 惨案发生后，盐务当局也意识到，只要加强渔盐监管，其实不实施渔盐变色，也可以达到防止渔盐走私的目的。

1937年3月后浙江省逐渐取消了渔盐变色⑤。至少在全面抗战爆发后，渔盐变色已经没有再施行了，因为青岛渔盐实验区委员会受财政部和实业部之令，于1937年8月办理了结束⑥。笔者见到广东省档案馆藏题名为《广东省渔会联合会与各地渔会来往文件》的档案记载了抗战结束后初期，财政部为了增加税收，又下令沿海各渔区使用变色盐，为此，浙江省渔会联名沿海各省渔会晋京请愿。1947年5月财政部下令撤销渔盐变色⑦。由此可知，渔盐变色在抗战胜利初期曾经一度死灰复燃。

最后，解除岱山盐场在办理盐斤归堆过程中的种种弊端，继续实行盐斤归堆。盐斤归堆会成为岱山惨案的导火线，并不在于归堆政策本身之弊，实则因为办理归堆的秤放局采取了蛮横的，带有浓厚官僚习气的办理方式，没有与渔、盐民进行有效沟通，损害到了渔、盐民的切身利益。在惨案发生后，财政部得知岱山盐场办理归堆过程中存在种种不合理的规定后，在给上海全浙公会及宁波旅沪同乡会的电文中回复道：“惟前此圈用制盐泥地，及限制归堆时间，似有于民不便之处，近已饬据两浙运使呈复，坨堆基地，已由工程处极力设法避免盐田，归堆时间亦可酌量变通办法，以免妨害盐民工作之地点时间等语。则前此困难之点，业经解除至要。”① 盐斤归堆本身并不是恶政，只要办理得当，考虑到渔、盐民的实际需求，无论是对渔、盐民，还是对国课收入，都是有利的。

四、结 语

自明清以来，盐税收入一直为国家收入的大宗，民国更是占全国财政收入的四分之一强②。因此，以增加盐税收入为宗旨的盐政改革也一直未曾间断过，但渔盐作为一个特殊的盐种，因其税收额较食盐而言无足轻重，一直未引起盐政上的重视，对渔盐性质之研究也比较缺乏。由于用盐性质的根本不同，盐务机关在比对工业用盐和农业用盐的基础上提出的渔盐变色的改革举措，自然不免归于失败。而盐政机关在地方上缺乏有效的监管，地方盐务人员横行霸道，肆意欺压渔、盐民的行为，则实为酿成惨案的主要原因。惨案发生后，财政部对浙江省盐政改革过程中的种种弊端进行了反思，并进行了相应的调整，收到了切实的效果，并且对民国中后期的盐政改革也产生了深远的影响。

（责任编辑 周 聪）