积极促进三江源地区生态移民就业的思考

严琼

在后哥本哈根时代，作为中国政府在国际交往中最重要的“生态牌”，必须把三江源生态保护放在全国生态文明建设的重要位置，争取中国在全球生态保护中的地位和话语权，也为协调好21世纪人类与自然的关系提供重要参考。2011年11月16日国家决定《建立青海三江源国家生态保护综合试验区》，标志着三江源生态保护进入了新的阶段，为进一步拓展生态移民的就业空间带来了新希望。

一、三江源自然保护区生态移民就业的基本情况

（一）三江源自然保护区生态移民就业取得的成效

1 政策措施逐步完善、有序组织生态移民采挖虫草。三江源自然保护区是青海省虫草的主产区，当地农牧民具有采挖虫草的传统。随着近年来虫草价格的持续走高，采挖虫草已成为农牧民收入的主要来源之一。为此，一是采取措施限制外来人员或跨县采挖虫草，少部分外来人员进入虫草产区要收1000元的草皮费。二是组织生态移民有序采挖虫草，例如曲麻莱县每年春季组织300多名牧民挖虫草，人均收入达4000元。2005年至2010年三江源地区农牧民纯收入年均增长了10%。三是省政府从2009年起每年下达资金4000万元，对三江源生态移民困难群众进行生活困难补助。

2 加大职业技能培训力度，增强移民群众勤劳致富的本领。按照《三江源生态保护和建设总体规划》确定的任务，省三江办牵头建立了生产型示范户393户，引导移民发展后续产业，共投资4863.7万元发展生态移民后续产业，并结合生态移民的就业方向，组织生态移民开展职业技能培训，提高其就业能力。例如，果洛州从2003年实施三江源地区退牧还草和生态移民工程以来，先后组织了拖拉机驾驶及修理、汽车驾驶及修理、摩托车修理、民族歌舞、建筑普工、藏毯编织、民族服装（服饰）制做、烹饪、掐丝唐卡、大棚蔬菜种植等技能培训；玉树州近两年积极开展生态移民职业技能培训，培训汽车驾驶员156名，其中的多数已参与到玉树灾后重建之中，还培训了玛尼石雕刻447名，有1138名生态移民参与灾后重建，到建筑施工企业边接受培训边上岗：兴海县培训了276名汽车驾驶员，从事交通运输业，取得了较好的经济收入。

3 结合实际，尊重生态移民意愿，积极发展后续产业，促进生态移民就业并增收。例如，青海省果洛藏族自治州达日县成立了股份制扶贫移民发展公司和建筑公司，县政府提供300万元，购置了8台挖掘机、12台卡车等，公司吸收的员工多数为生态移民，主要从事县城和生态移民定居点的基础设施建设、游牧民定居工程建设等；果洛州玛多县组织生态移民成立了公路养护队，主要从事县、乡村道路的养护，同时成立了建筑工程队，通过申请扶贫专项资金购置车辆等工具，参与共和县至玉树州的高速公路建设：果洛州曲麻莱县每年8月组织50多生态移民到格尔木市采摘枸杞，组织11户牧民到拉萨贩卖牛羊，人均年收入达3万元。6年来青海省财政共投入3亿元改善了三江源地区23个小城镇的基础设施；出资3000万元，建立了生态移民创业扶持基金，积极引导和扶持生态移民发展后续产业，着力搞好玉树州诺尔布嘎琼民族服饰加工等15个后续产业项目，部分生态移民区在牛羊育肥、民族工艺品加工、畜产品加工、旅游服务等产业发展方面闯出了新路子。2011年10月，在三江源新村接受了科技培训的生态牧民，由32户牧民出资12.8万元成立的藏式用品加工车间，在5名裁缝能手的带领下，加工车间工作任务保满、且收入可观。

4 草原生态管护公益性岗位试点成效明显，全面推广的时机已经成熟。2010年，青海省有关部门制定了《关于开展三江源地区草原生态管护公益性岗位试点工作的通知》，确定试点的玉树州治多县、曲麻莱县，果洛州玛沁县、达日县按照要求，成立领导小组，制定试点方案，建立基础台账，坚持一户一人，认真组织了试点。参加试点的人员分别为治多县564人、曲麻莱县558人，玛沁县603人、达日县508人。目前试点工作进展顺利、效果明显。一是受到生态移民的欢迎，能够集中劳动力管护草场每月取得382元收入。二是对农牧部门的工作提供了支持，此前，保护草场、灭鼠、野生动物保护、草原防火、生态信息监测采集等工作都无法延伸，现因各乡镇建立了草原生态管护队这一载体而得以实现。三是受到生态移民当地政府的帮助，试点乡镇建立了草原管护队，由政府提供60万元，采购手持拖拉机等生产工具，草原由管理延伸到建设，开展种草等项目，加强了草原的保护和建设。

5 生态移民的“等、靠、要”观念逐步转变，部分生态移民自主创业的示范效应逐渐显现。相关部门对生态移民的就业观念进行了持续的、大量的引导和教育工作，生态移民的就业观念开始转变。一是只要能赚钱的活，移民们都愿意干了。二是已经会使用铁锹等劳动工具进行作业了。三是参加职业技能培训的积极性高。例如，玉树藏族自治州囊谦县已经搬迁安置的228户移民中有30多户自筹资金购置了卡车、农用车、小四轮等从事运输业：黄南州泽库县和日乡的和日村大力发展传统石雕手工技艺，该村100户生态移民自筹资金50万元，省财政提供60万元，成立了和日乡石雕艺术有限公司，现已有278人从事石雕艺术，形成了家家有艺人、户户增收的繁荣景象；泽库县宁秀乡智格日村有20户牧户种植蔬菜，年人均收入达1500元以上：玉树州曲麻莱县在格尔木昆仑文化村的定居点，开办了嘛尼石生产车间，安排了60名移民就业，人均月工资600多元；黄南州有97户生态移民从事运输业，年创收户均25000元；从事摩托修理35户，户均年收入2000元；从事建筑、宾馆服务、餐饮400多户，年均创收4000多元。

（二）三江源自然保护区生态移民面临的就业困难

从2005年三江源自然保护区项目启动以来，已有12879户、62044农牧民陆续搬出其祖辈世居的草场，到县城、乡镇居住，形成了相对集中的定居点，其中有2739户、6271人因其自身发展条件较好是计划外主动搬迁的、不享受优惠政策。在适应期多数移民生活来源主要依靠每年每户3000～6000元的饲料粮补助、59周岁以上、16周岁以下每年每人2300元的生活补助、800—2000元的燃料补助，反映出生态移民在自主就业方面还面临一定的困难。

1 思想观念还不适应市场经济发展的要求。其生产生活观念转变缓慢是影响后续产业发展的较大难题，大部分移民群众长期在游牧生活中形成的传统观念、小农意识和养成的惰性很难在短期内得到根本性转变。一是生态移民长期生活在牧区，受生活习惯、本土文化以及宗教的影响，其思想观念仍然停留在生存、温饱层面，还没有制定远景规划和实施长远目标的意识；二是法制意识淡薄，缺乏生态环境保护意识，没有建设和发展绿色屏障的良好愿望。三是生态移民、包括高校毕业生不愿意远离居住地去外地务工、吃苦精神欠缺。海南州毛纺厂曾将800多人送到外地培训学技术，可现在毛纺厂工作的已没有几人了。

2 现有的文化素质、智力水平是影响其向非农产业转移的障碍和瓶颈因素。移民群众文化素质低，缺乏劳动技能，严重影响到移民就业发展。一是生态移民缺乏就业的技能支撑。三江源地区16个县中，有5万余名中青年牧民文化素质偏低、劳动技能差，其生产技能仅仅局限于畜牧业，劳动技能单一，让其改变固有的牧业经营从事其它产业的难度大；二是项目实施区科技人才缺乏，尤其是具有较高职业技能人才十分匮乏，使得新型技术的应用及有效的科技成果得不到很好的推广和使用。三是移民群众中文盲人数多，小学文化的比例高，加之长期从事的是畜牧业，离开赖以生存的草场后基本无其它生存技能，只能以从事体力劳动和打短工为主，如此劳动力资源类型与市场需求不相适应，使移民群众在参与市场、自谋生路方面丧失了主动性。

3 发展后续产业的资金、技能缺乏。一是生态移民后续产业发展仍未形成整体规模，进入城镇后，发展舍饲育肥、奶牛养殖仍然是大多数迁移牧民主要的生产经营模式。缺乏两用暖棚等牧业基础设施建设资金；生态移民后草场承包权不变，承包草场实施禁牧，虽然牧民享受了退牧还草饲料粮补助，但其补助额度不能满足移民生产生活需要。三是以从事舍饲育肥的畜牧业为主，在饲料粮补助方面力度不够，难以维持畜牧业生产发展的需要。

4 职业技能培训资金、规模受限。生态移民参加以汽车驾驶等个别工种为主的职业技能培训的积极性较高，但培训补贴标准偏低，就业岗位有限，不能满足培训需求。例如，黄南州泽库县牧民非常愿意参加汽车驾驶员培训，报名达到2500多人，但培训规模只能安排500人；玉树州有3万多车辆，仅有1万多人有执照。如学B照市场价格为3000元，而每人学习只能补贴800元；黄南州热贡艺术培训时间不能少于6个月，学费4000～5000元，移民负担较重。另外，生态移民不懂汉语，文盲半文盲占60%，文化水平较低，学习、掌握、提高生产技能较慢。同时又缺乏懂双语的职业技能培训师资，加上县城没有资质的驾驶培训机构，个别培训不能保证质量，与就业岗位不能相衔接。个别地方还不具备发展后续产业的条件，生态移民后续产业发展仍然没有形成整体规模，生态移民就不可能大规模集中就业。

二、积极促进三江源自然保护区生态移民就业的对策

（一）转变观念，开拓视野，提高其迁居城镇后的适应能力

移民群众思想观念的转变程度，直接影响和决定着后续产业的发展和创业增收的积极性。迁移之前牧民的生产生活完全由自己负责和承担，搬迁之后不同程度地依赖政府补助，由自己负责到国家负责的想法顺应而生，从而影响到了移民的社会适应性，其适应环境的主观能动性也相应降低。为此，要充分发挥各种媒体的宣传作用，采取群众喜闻乐见的形式，大力向移民群众宣传实施退牧还草、生态移民以及发展后续产业的重要性，使其充分认识到移民工程的价值是为了移民自身的生产、生活发展的更好，是国家统筹人与自然和谐的具体体现，促使移民在克服困难时具备自己负责、求助自己的意向，激发其内生性发展动力，逐步消除移民群众的依赖思想和传统保守的观念。转移就业不仅只限于地域转移，对牧民而言出县、出州、出省的难度大，但并不是唯一的选择。生态移民可以通过从事产业方面的转移，如由畜牧业向种植业、二、三产业等领域转移，就近就地转移，也是转移就业的主要方向。另外，可以在县域内转移就业，还有非正规就业、临时I生就业等都是现代的就业方式。

（二）加快三江源自然保护区产业型科技人才培养

转变思想观念，注重人力资本的积累，努力提高移民的综合素质和生产技能，多方位、多层次地对移民进行技术和知识培训，正确处理生态移民的发展与三江源生态保护和建设的关系，积极做好移民群众的技能培训，使移民群众技能水平能够尽快适应劳务市场发展的需求。将各部门培训的项目资金统筹规划、整合利用，使其发挥整体效益。根据实际需求和移民的就业愿望，采取普及型培训和专业培训相结合，集中培训与分散培训相结合等形式，开展家庭生活技巧、汽车驾驶、民族歌舞、裁剪缝纫、纺纱织毯、唐卡绘制、石雕、石板刻经、大棚蔬菜种植与导游等多形式、实用性强的就业技能培训。培训要讲求实效，注重效果，使移民群众能够真正掌握谋生的一技之长，将培训技能运用到实践当中，使移民群众掌握的培训技能与实际生产相结合。

（三）发展以生态畜牧业为主的产业体系建设，实现区域协调、可持续发展

发展优势产业，提高三江源地区畜牧产业效能。一是以稳定提高畜牧业综合生产能力为前提，以发展现代畜牧业为目标，积极发展生态畜牧业和特色畜牧业，积极调整畜牧业产业结构：二是围绕牧业增效、移民增收，以效益最大化为目标，坚持以市场为导向，因势利导，因地制宜，以草定畜，适宜什么就发展什么的畜牧业结构调整新思路：三是强化特色主导产业的区域化布局、专业化生产，力争在牛羊肉和乳制品加工产业增值上取得突破：四是加快牧业基础设施建设，建设高原设施畜牧业基地，充分利用现有温棚、暖棚等基础设施，让广大移民群众参与蔬菜种植、牛奶生产、牛羊育肥等项目；五是建立面向市场的现代畜牧业生产服务体系，向牧民提供发展现代畜牧业所必须的畜牧业科技和各种信息服务，多方筹资、建立市场竞争力强、经济效益好、带动能力强的畜产品精细加工产业，同时逐步延伸畜产品产业链，增强畜牧业发展活力和后劲。

（四）加强草原生态管护公益性岗位试点工作的指导研究，力争尽快普及

充分发挥农牧民生态保护主体作用，鼓励和引导个人积极参与。一是要明确公益岗位每月382元的岗位补贴是参与者的劳动报酬，而不是困难补助；二是每月382元的岗位补贴针对的是每月或季度几次集中劳动，而不是全日制全月出勤，与当地最低工资标准没有可比性：三是坚持一户一人，要选择有劳动能力和就业愿望的移民参与。例如达日县坚持杜绝将僧人纳入草原管护公益岗位原则是值得提倡的；四是搞好相关培训，使移民明确公益岗位的任务；五是建章立制，加强考勤管理，避免形成干与不干都拿工资的现象；六是草原管护必须和农牧部门的项目衔接，合理提供岗位和人员，由农牧部门安排的种草、防火、灭鼠、草原监测等管护劳动。

（五）充分利用优势资源，拓宽后续产业发展渠道

后续产业是解决移民群众生产生活出路的一项战略性工程。一是充分利用独特的自然风景和人文景观，积极培育和挖掘特色旅游资源潜力，积极发展高原旅游业，积极培育和发展旅游产业。三江源地区具有得天独厚的旅游资源，发展旅游业具有巨大的潜力。要把发展旅游业作为当地群众致富的重要产业，逐步形成旅游经济的规模效益。二是在保护生物多样性的前提下，适度开发生物资源，建设人工种植基地，发展以中藏药为主的生物制品。加强虫草采挖管理，组织移民合理有序采挖虫草。通过加强虫草限采工作，使移民群众能够获得更大的虫草采挖收入。同时，政府部门应加强协调工作，降低非虫草产区群众到虫草产区采挖虫草的草场补偿费，使玛多县等非虫草产区移民也能够通过采挖虫草增加收入。三是制定切合实际和可操作性强的长期规划和中短期发展目标，有计划、有步骤、有落实，分期分批地完成后续产业建设目标。认真结合本地区的特点，坚持因地制宜、分类指导的原则，采取一地一策、一点一策、一户一策等办法，保证后续产业发展卓有成效。受移民群众文化素质等因素的制约，现阶段要把以组织引导移民劳务输出和从事简单的经济活动作为后续产业发展的一个必不可少的过程。

（六）积极进行科学立项论证，争取生态移民发展后续产业的资金

在重大政策和体制机制上先行先试，积极探索有利于生态保护、民生改善、经济发展、社会进步相协调的体制机制，为综合试验区建设提供强大动力和制度保障。把三江源生态补偿机制、国家草原生态保护补助奖励机制和森林湿地生态效益补偿试点有机结合起来，力争在建立生态补偿机制上取得实质性突破。