浅析渎职侵权犯罪的成因、特点及预防对策

丁雪辉　张立纳　王金利

渎职侵权犯罪是指国家机关工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊或者利用职权侵犯公民人身权利、民主权利、妨害国家机关的正常管理秩序、活动秩序，致使公民的人身权利、民主权利受到侵害、国家和人民利益遭受重大损失或者国家机关信誉受到严重损害的行为。渎职侵权犯罪，也被称为是国家机关工作人员“不入腰包的犯罪”，主要包括玩忽职守、滥用职权和徇私舞弊这三种类型。2006年至2010年6月，全国检察机关共立案查办各类渎职侵权犯罪案件3.8万件4.9万余人，这些案件共造成直接经济损失545亿元，导致2.3万余人死亡、3200余人重伤，惩治和预防渎职侵权犯罪刻不容缓。

一、当前渎职侵权犯罪的特点

（一）渎职侵权案件比例及涉案人数逐年上升。2005年以来，全国检察机关共立案侦查渎职侵权犯罪案件37745件47460人，连续5年立案件数、人数逐年增加，2009年立案人数与2005年相比增加了15.8%。在加大办案力度的同时同步提高案件办理质量：2009年与2005年相比，侦查终结率从71.9%增加到78.1%，上升近7个百分点；起诉比例从56.4%增加到77.8%，上升21个百分点；有罪判决比例从40.8%增加到69.1%，上升超过28个百分点。

（二）渎职侵权犯罪涉案领域广泛。渎职侵权犯罪涉及的领域日益广泛，渗透到社会的各个领域，涉及党政机关、司法机关、权力机关等大多数国家机关。近年来，除了司法工作人员渎职侵权犯罪持续高发外，行政执法人员渎职侵权犯罪也日益突出，有相当一部分案件涉及安全监管、食品卫生、医疗医药、教育管理、社保资金、土地管理、烟草稽查、工商管理、交通管理等关系到国计民生的重点领域。

（三）渎职侵权犯罪主体特殊。渎职侵权犯罪的主体均为国家机关工作人员或从事国家公务的人员，这部分人通晓本单位、本部门工作涉及的法律、法规和政策，社会阅历深、见识广，善于钻法律和政策的空子，比一般的职务犯罪分子具有更强的智能性。

（四）渎职侵权犯罪与经济犯罪交织，并日益群体化。当前，很多渎职侵权犯罪呈现出与受贿等经济犯罪相互交织、相互牵连的发展趋势，一些国家机关工作人员因循私情私利而大搞权钱交易，收受财物后怠于职守、放弃职守或滥用职权，靠出卖手中权力敛取钱财。较之传统的渎职侵权犯罪和经济犯罪，这种相互交织的职务犯罪危害更大，社会影响更加恶劣，发现和查处难度也更大。同时，在这过程中，也出现了群体化的特征，主要表现为窝串案增多，出现了一个部门或相邻部门，一个环节或相邻多个环节，一些涉案人员相互勾结、相互利用，串通勾结作案的现象。

（五）渎职侵权犯罪作案手段隐蔽。渎职侵权犯罪多发生在执法人员履行职务的过程中，具有很强的隐蔽性和欺骗性。一方面，渎职侵权犯罪通常掩盖在职务行为背后，如权钱交易、暗箱操作、循私舞弊等行为，实际上就是一种职务“作弊”行为：另一方面，作为一种“不落腰包”的腐败行为，渎职侵权犯罪与一般工作失误有时很难界定，容易被“失误”或“缺乏工作经验”所掩盖，因而具有很大的隐蔽性和欺骗性，难以发现。

（六）渎职侵权犯罪危害严重。“在社会转型时期，各种社会矛盾交错涌现，不稳定因素有所增加。各种调查结果显示，当前人们最关心的问题是公务员的职务犯罪问题，尤以贪污贿赂犯罪为重。然而，事实上渎职侵权犯罪对社会造成的破坏性影响远比贪污贿赂犯罪大。”据统计，检察机关2003年以来查办的各类渎职犯罪，给国家造成的直接经济损失高达357.3亿元。渎职侵权犯罪造成的平均个案损失是贪污犯罪的17倍。检察机关曾经对1998年至2000年办理的贪污贿赂和渎职侵权犯罪案件个案平均涉案金额进行过比较，得出的结论是：前者的平均个案损失是15万元，后者的平均个案损失是258万元。据对3000余起职务犯罪案件的分析，渎职案件平均个案损失是500万元，而贪污贿赂平均个案案值为60万元。在526件渎职案件中，死亡548人、重伤344人，造成了十分严重的后果。

二、渎职侵权犯罪产生的原因

渎职侵权犯罪的成因是多方面的，根据当前的客观实际和司法实践，渎职侵权犯罪产生的原因既有观念层面上的，也有制度层面上的。

（一）传统“权力私有化”观念的影响

渎职侵权犯罪在实践中具体表现为国家机关工作人员滥用国家权力或者不履行、不认真履行国家权力的违反职责的行为。按照权责一致的原则，权力和责任是对等的，拥有多大的权力，必然要承担相应的责任。然而，在我们的社会文化中，官本位思想仍然很活跃，公权力的思想并未深入人心。一些封建残余思想，如“学而优则仕”、“千里来做官，只为吃和穿”、“权力不用，过期作废”等等，还在大行其道。在这种社会背景下，某些权力的拥有者会把权力私有化，并将其作为寻租的工具，使权力变成一种商品。在权力被商品化的过程中，它的作用会被发挥到极致，而与它对应的责任必然被最小化至极点，甚至为零，因为这样才符合商品社会中利益最大化的原则。也因此，才会产生滥用权力和不履行、不认真履行职责的行为。总之，权力的私有化观念是产生渎职侵权类犯罪的思想根源所在。

（二）对渎职侵权相关法律存在认识上的欠缺

渎职侵权犯罪涉及43个罪名，贪污贿赂犯罪只涉及12种罪名，但贪污贿赂犯罪的知晓度、查办力度却比渎职侵权犯罪大得多。这主要是因为对渎职侵权犯罪在认识有欠缺：一方面，渎职侵权犯罪是国家机关工作人员在履职过程中发生的犯罪，涉及环节多，责任相对分散，使人们很容易对其社会危害性认识不足，尤其是容易和“工作失误”、“处理不当”相混淆；另一方面，不少国家机关工作人员认为只要不贪污受贿，没有谋私利、揣腰包，就不应以犯罪论处。再加上社会公众特别是一些国家机关工作人员和领导干部，对渎职侵权犯罪的严重危害性，以及惩治渎职侵权犯罪的重要性和必要性的认知程度不高，相当多的渎职侵权犯罪案件被忽视、被容忍、被谅解。这些错误的法制观念也是导致渎职侵权犯罪高发的一个重要原因。

（三）干部管理机制与运作的弊端

尽管经过历次的人事制度改革，我国国家机构臃肿，人浮于事的状况有所改观。但是目前，干部“能上不能下、能进不能出”的用人模式导致的“干好干坏一个样”的工作评价机制依然存在。正是这样，一些国家机关工作人员对工作严重不负责任，不严格履行自己的职责，导致了上有政策，下有对策，工作只重数量，不重质量，致使发生重大工作失误，使国家、集体和人民利益遭受重大损失。比如由于某些公职人员的玩忽职守，疏忽大意，违反科学，违章蛮干，冒险施工而造成工矿企业重大责任事故；有些公职人员严重不负责任，没有查明签约对方资金情况和履行能力，就轻信对方，支付款项或发放贷款，造成国家巨额资金被骗或难以收回的现象；有些地区和部门的领导，不经调查研究和科学论证，草率决策和盲目投资，展开大规模的基建工程而导致国家巨款资金、资源的惊人浪费，等等。严重的官僚主义的存在，必然会出现滥用权力或不正确行使权力的现象，必然会导致玩忽职守，徇私舞弊等渎职犯罪的产生。

（四）法律制度不完善，打击渎职侵权犯罪力度不够

一是现行刑法法条对于渎职罪构成表述普遍具有高度概括性，带来模糊性和不确定性，司法实践中不易操作。虽然高检院《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》对渎职犯罪的非物质性危害结果情形作出规定，但仍给实践中对渎职犯罪客观方面的认定留下较大自由裁量空间，而不利于贯彻罪刑法定原则和从严查处职务犯罪刑事政策之间的协调；二是渎职侵权犯罪主体规定不够全面。现行刑法规定渎职侵权犯罪的主体是国家机关工作人员，不符合国际社会对公职人员作宽泛解释的趋势：三是当前渎职犯罪刑罚单一，只是适用自由刑。四是司法机关惩治渎职犯罪缺乏有效的震慑作用，法院对渎职侵权犯罪对职务犯罪案件判处免予刑事处罚、适用缓刑的比率逐年增加。来自最高人民检察院的数据显示，2005年至2009年6月，被判处有罪的渎职侵权被告人中，宣告免予刑事处罚和宣告缓刑的占85.4%。另外，刑法关于渎职犯罪构成要件和量刑标准的规定不够明确，导致司法实践中执法不统一、认识不一致，一些危害严重的渎职犯罪法定刑偏低，轻刑化的现象突出，难以起到惩治和警示作用。

（五）监督制约机制松懈，制度流于形式

孟德斯鸠曾说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”。为了加强对权力的监督和制约，我国综合运用了党内监督、人大监督、政府专门机关监督、司法监督、政协的民主监督、社会监督、新闻舆论监督等多种监督形式。但是，由于各种监督机构之间的协作配合机制不完善，严重削弱了整体功能的发挥。同时，由于主要的监督机构在人、财、物上由地方党委政府管理，导致监督主体受制于监督客体，使监督制度和举措流于形式。由于对权力的监督和制约不够，特别是对领导干部尤其是对“一把手”的职务行为缺乏有效的监督和制约，给一些人滥用职权实施渎职侵权犯罪提供了方便。所以，权力过分集中而又缺乏监督，民主法制意识淡薄，很多制度成了摆设，导致了职务犯罪渎职犯罪的高发。同时，虽然各地各部门都普遍制定了相应的预防职务犯罪的规定、纪律、制度、办法等，但在具体落实上，发挥的实际效果却不够。如某地桥梁倒塌之前，就已经有市民意识到存在的隐患，但是他们或者没有向有关部门反映情况，或者反映了也没有被理睬，只能坐等悲剧的发生。缺乏有效的监督途径以及监督途径不顺畅，也增加了渎职侵权类犯罪发生的几率。

三、预防和打击渎职侵权犯罪的对策

（一）加强预防工作

抓好预防工作，从源头上遏止渎职侵权犯罪的发生。一是形成全面预防体系。要加大宣传工作力度，发动广大人民群众提供渎职侵权犯罪线索；耍建立精干的反渎队伍和反渎工作的专家咨询队伍；要与反贪部门加强业务联系，建立顺畅的沟通机制，与纪检监察、组织人事、信访、审计、金融、行政执法等部门联合，建立完善资源共享制度和案件线索移交机制，挖掘渎职犯罪线索，加强查办和惩处力度，增强反渎工作的效果。二是扩大宣传工作效果。宣传教育是提高预防的有效手段，让广大群众了解法律，了解渎职方面的规定，做到知法守法、监督犯罪，让渎职腐败分子无处藏身。检察机关要充分发挥检察职能，通过具体办案发现一些带有规律性、普遍性的问题，提出检察建议，帮其改进工作：要不断深化预防职务犯罪工作与党建、普法工作的结合，并运用典型案例开展警示教育，努力从源头上减少职务犯罪的发生，做到一手抓办案，一手抓预防。

（二）加大打击力度

加大办案力度，突出打击重点，多开展一些专门领域的专项渎职打击斗争，重点查办一些破坏环境资源的渎职犯罪，多查办一些利用权力进行权钱交易的渎职犯罪，对于城市拆迁、旧村改造、土地资源、环境治理、社会保障、食品卫生、国有资产流失等案件要加大打击力度。

（三）创新社会管理

首先，规范行政执法行为，减少渎职侵权行为滋生的土壤。权力责任相一致，是法的本质要求。完善执法责任首先必须明确自己的工作职责，其次，明确违反职责的相应法律责任。据报道，国务院召开的“国务院各部委推行行政执法责任制工作座谈会”中要求，各部委要全面完成本部门有关行政执法依据、行政执法主体和行政执法职权的梳理工作，并在向社会公布的同时，形成样本发到县政府以上机关。目前，全国各地已陆续开展裁量权的规范工作，所有行政处罚项目的处罚细则都将面世，行政执法人员的自由裁量空间将被大大压缩。这种权力的明确化分一方面可以督促国家机关工作人员认真履行职责，另一方面有利于对权力进行监督，追究相关人员责任，减少渎职侵权犯罪的发生。其次，继续推进干部制度改革，改变现有的政绩观念。现有干部考核的制度，是在追求发展速度的基础上建立起来的，这种惟GDP论的政绩观，导致了地方官员盲目上马项目，搞大拆大建，只要速度不要质量，造成违法拆迁、环境污染、滥砍盗伐、“豆腐渣”工程、食品安全等等一系列渎职侵权问题的发生。因此，减少和遏制渎职侵权犯罪，还必须改革现有的干部考核机制，将环境、人文、社会和谐度等指标都纳入考核的范围，只有这样，才能引导干部走出靠滥用职权、侵犯公民权利获得政绩的怪圈，才能从根本上预防渎职侵权犯罪的发生。最后，转变政府职能。政府职能应当向经济调节、市场监管、公共服务、社会管理四大职能上转化，减少国家权力对市场的干预，减少权钱交易的机会，避免违法行政、违规操作等失职渎职问题的发生。

（四）强化监督制约

要综合运用党内监督、人大监督、司法监督、政协民主监督、社会监督、舆论监督等多种监督形式，并切实加强各种监督机构之间的协作配合，形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行和监督机制，使国家机关工作人员的执法活动真正置于法律和社会的监督之下，有效遏制和减少渎职侵权犯罪的发生。

（五）严格刑罚适用

针对渎职侵权犯罪中存在的重罪轻罚等问题，要严格限制免刑和缓刑的适用。一是在侦查阶段，根据相关法律规定对行为人的社会危害性进行综合考查，一旦符合立案、逮捕规定，则严格按照法律规定进行侦查，进而移送检察机关。二是要建立与审判机关的案件沟通协调机制，定期召开联席会议。三是建立公诉引导侦查的机制，做好轻判抗诉工作。四是通过多种途径提高渎侦人员的侦查能力。通过以上措施的实行，保证对渎职侵权犯罪的实刑判决率，提高办理渎职侵权犯罪案件的质量。

（六）完善现有立法

目前我国在预防和惩治职务犯罪方面，明显存在着有法不依和无法可依的情况，尤其对渎职侵权犯罪来说，更是如此，比如在具体法律条文的规定上过于抽象、笼统，存在以“情节严重”，“情节特别严重”等模糊词语规定，缺乏具体的量刑标准，在实践中很难操作和把握，难于准确地划清罪与非罪、此罪和彼罪的界限，也容易被误用、错用。因此，应当对渎职犯罪的刑罚配置加以改革。首先，在渎职犯罪中增设罚金刑和剥夺政治权利等附加刑。其次，对那些单刑格的罪名根据其违法性程度等因素综合考虑，增加定量刑格，形成合理的刑度。再次，加大对某些渎职犯罪，如违法发放林木采伐许可证罪、环境监管失职罪、传染病防治失职罪等刑罚过于轻缓的罪名的处罚力度。通过完善刑事立法和其他法律法规，解决法律滞后问题，这是适应新时期惩治渎职侵权犯罪的需要。