中国社会工作与志愿服务的发展

陈涛 巫磊 何志宇 谢景慧

摘要： 分析社会工作与志愿服务两者之间的历史发展关系，以及二者关系的类型与特点，并结合深圳、上海、香港等地社会工作与志愿服务的合作发展经验，提出“政府主导，公民参与，社团管理，法规监督”的社会工作与志愿服务协同发展的互动机制。

关键词： 社会工作；志愿服务；互动机制

中图分类号：C 916文献标识码：A文章编号：1671623X(2012)04003107

社会工作和志愿服务事业出现于工业革命时期的欧洲地区，出现在市场经济、工业化和城市化迅猛发展的社会发展阶段，当时社会转型催生出大量的社会问题，促成了克服贫困和缓解劳资冲突的社会工作与志愿服务的出现。中国的社会工作和志愿服务事业在改革开放后得到恢复和发展，在中国社会发展转型的过程中，在缓解社会问题、提供公共服务、改善民生等方面发挥着重要作用。“十二五”期间，社会工作与志愿服务将会在社会管理创新与构建和谐社会中发挥更为重要的作用。但是由于中国社会工作和志愿服务事业尚处于起始阶段，各方面发展尚不完善，有必要对社会工作与志愿服务的关系以及社会工作者与志愿者的关系的发展历史、现状以及未来发展动向进一步做出梳理，探索中国社会工作与志愿服务协同发展的路径。

一、中国社会工作与志愿服务的共进状况

中国的社会工作与志愿服务，都是在改革开放以后得到恢复和发展的，并在社会进步、民生改善中发挥着越来越重要的作用。改革开放以来，随着市场经济的发展，人们利益需求的变化，需要重建人与人之间关爱与互助的关系。从20年的发展历程来看，志愿服务经历了“探索社会志愿服务体系”、“建立社会志愿服务体系”、“完善社会志愿服务体系”的过程。［1］同时社会工作专业的教育也经历了从无到有，到基本建立了专科、本科、研究生层次的教育体系。回顾历史可以发现，恢复社会工作与志愿服务的初期，是区分为理论与实践、专业与普及两条线的，相互之间没有预先的合作规划。但是，实际发展过程中特别是基层社区、农村社会服务过程中，社会工作与志愿服务相互联系、不可分割，产生出了一些自发、自主的合作形式。总体来说，社会工作与志愿服务的关系可以概括为从两者相互独立到两者相互融入、走向联动互促的发展趋势。(一)社会工作与志愿服务相互独立20世纪80年代以来，社会工作与志愿服务的诞生和发展，由于受到不同部门管理的制约，社会工作从业务上归属民政部门管理；志愿服务主要以青年志愿者行动为主，主要归属共青团管理。应该说，国家将各项社会服务工作，分别由不同的部门、机构、团体来组织和管理，有利于调动各方积极性，为事业发展提供专门依托。但是，由于长期的客观因素也引发了一些问题。一是接受国家委托的部门或者机构，将协助国家发展社会事业，转变为借助这一事业扩大部门利益与影响力的心态，偏离了发展社会事业的本意。二是受到相应心态的影响，其他部门、机构、团体就将社会工作看成是民政部门的工作，而将志愿服务看成是共青团等的团体工作，缺乏合作发展的热情。正是受到这些观念和心态的影响，社会工作与志愿服务的协调管理和协同推进受到一定的制约。与此同时，中国的社会工作与志愿服务发展的路径也存在差别。志愿服务是从青年志愿者、社区志愿者的探索开始，经历大型活动服务、社区居民服务、扶贫支教服务、应急救援服务等逐渐壮大，成为社会广泛传播、广泛参与的高尚事业。社会工作则是从高校教育开始，通过逐年培养专业社会工作者，充实社区、农村、福利机构的专业服务。两个群体的自我认知互有区别。志愿者认为，只要有热情、有爱心、有诚意，就可以为社会人群提供服务。社会工作者则强调要有专业精神、专业知识、专业技能，更好地发挥服务效果。二者不同的发展路径及自我认知，使得二者之间合作甚少。

同时在学术上的理解也有差异。李迎生认为，社会工作者通过自己的努力，对社会上的贫困者、弱者施以援助，协调、化解各阶层之间的矛盾特别是贫富矛盾，不仅给人们的正常生活创造条件，同时也起到了稳定社会的作用，而志愿者却不具备这样的功能。但张志君却认为志愿者所服务的范围要比社工服务的范围更广泛，包括一系列为了他人、社会而进行的无偿性的活动，社会工作者则是专指专业社工人员所从事的服务活动，比较狭窄。［２］（二）社会工作与志愿服务的相互融入从历史发展过程来看，社会工作与志愿服务两者所肩负的社会责任感和社会功能有着很多相同之处。从某种意义上说，社会工作正是经历了从个人奉献的志愿参与到国家政策安排下的职业从事，从凭借个人兴趣爱好而不具备专门知识的兼职人员到接受专门教育培训而掌握专业理念和知识的专业人才的过程。［3］社会工作与志愿服务之间可以发挥许多正向促进作用。社会工作的价值理念和伦理原则可以为志愿服务的价值取向提供指导，社会工作实务的通用模式和专业方法可以为志愿服务工作提供参考，社会工作行政和社会政策可以为志愿服务提供制度、策略和管理建议，社会工作职业性、专业性可以为志愿服务激励和评估机制提供视角等等。另一方面，志愿服务可以以其广泛的社会参与度构成社会工作发展的良好基础，志愿服务的机构平台是社会工作职业化发展的基础与契机，志愿者也是社会工作服务中的重要人力资源等等。

随着中国的社会转型发展，社会建设受到极大重视，社会工作与志愿服务涉及的领域越来越广泛，发挥的作用也越来越突出，两者之间的合作交融也越来越多，尤其是在社区治理层面。一方面党和政府鼓励“社工＋志愿者”服务模式，采取多种措施鼓励社工与志愿者的积极合作，不同层面的社工与志愿者合作机制逐渐建立起来。另一方面，大量社会团体、社区机构的服务项目将社工与志愿者连接起来，探索了丰富多样的合作途径。

在社会工作与志愿服务合作的实践探索中，提得最多的就是“社义联动”一词。学者认为，加强社会工作者与志愿者的良性互动，形成“社工引领志愿者服务，志愿者协助社工服务”的社工义工互动局面，是很有必要且非常可行的；认为可以设立社会工作者、志愿者的服务信息库，实现两者信息共享、优势互补、资源配置。［4］（三）社会工作与志愿服务共进发展中的张力虽然社会工作与志愿服务有着许多契合之处，但在发展的过程中，也出现了一些矛盾紧张的状况。如志愿服务发展较好的深圳，在实践过程中，就出现了义工和社工之间的关系紧张。究其原因，主要有以下几方面的因素。首先，志愿服务是免费的，大多具有无偿性。而社会工作的服务大多会收取一定的费用，是有偿性的工作。一般来说人们更倾向于免费服务，不愿意花钱购买服务。这就导致人们更易于接受志愿服务，而对社会工作服务知之甚少，以至于社会工作提供的服务很多就被当作志愿服务。当社工提出收费的时候，也会引起一些人的不理解。其次，社会工作要遵循严格的专业伦理和价值，这些伦理和价值是作为一个社会工作者必须遵守的，有些甚至跟社会主流的价值观相冲突。虽然志愿者也要遵循社会的伦理和价值，但不如社会工作那么严格和专业。而且，有的志愿者是凭着自己的价值理念和方法去服务的，在很大层面上与社会工作者的价值观相冲突，从而影响到社会工作者的正常服务。第三，志愿服务一定程度上阻碍国家社会工作人才的培养。一个职业的发展离不开一个强大的人才后盾。在志愿服务蓬勃发展的时候，社会工作职业便出现了瓶颈，更大一部分原因在于社会工作的社会认可度不高。这将导致人们在做出职业选择时，不会偏向社会工作这个行业。有学者认为我国社会工作的发展正处在专业化和制度化的起步阶段，社会工作的专业自主性还比较微弱，身处行政力量和志愿服务的夹缝之中。［５］另外，社会工作开展服务过程中经费的缺乏，也会和志愿者之间产生冲突。志愿服务常常被理解为无偿免费的，但是当受薪的专业社工去动员志愿者参与服务的时候，这时候双方就不是一种同等的志愿合作关系，而是以社工为主导的志愿服务，志愿者无偿帮助社工提供服务。在这种情况下，社工需要为志愿者提供参与服务的基本条件，如交通、场地、设施、经费等，以促进服务的正常开展，同时也是对志愿服务的肯定。但是，有很多社工服务机构由于经费的缺乏不能提供给志愿者必要的支持，使得志愿者不愿意参与活动，这也容易导致紧张关系的产生。（四）社会工作与志愿服务关系的类型与特点1.类型对于社会工作与志愿服务关系的探讨，学者们大多讨论二者互相支持的关系以及二者工作过程中的相互融入与合作。民政部社会工作司对于社会工作与志愿服务关系的研究中，提出了社会工作与志愿服务的关系有四种类型：指导型、互补型、服务型、管理型。指导型主要指社会工作专业对志愿服务的指导，包括价值理念、理论方法、评估体系等方面的指导。互补型是指社会工作者与志愿者利用各自的优势在服务活动开展过程中形成优势互补，主要体现为人力资源、知识结构、社会资源方面的互补。服务型是指志愿者不仅是服务的提供者，还可以是社会工作的服务对象。社会工作者可以为志愿者提供心理咨询、意见咨询、专业培训、行为支持与倡导等方面的服务。管理型主要是指专业的社会工作者对志愿者进行管理，包括志愿者招募前的设计规划、志愿者招募、志愿者培训、志愿服务活动督导及志愿者激励等工作过程。［6］2.特点社会工作与志愿服务一脉相承，共同致力于社会公益事业的发展，但又因为发展路径、专业水平、自我认知等方面的不同，彼此存在诸多差异之处，二者之间的关系因而呈现出一定的特点。首先是重叠性。不论是在服务对象、服务领域还是服务目标上，社会工作与志愿服务都存在着许多的交叉和重叠。社会弱势群体是它们共同的服务对象，并且两者都致力于社会福利和公共事业的发展。其次是差异性。这种差异性是由于社会工作与志愿服务不同的发展路径、自我认知、专业水平等的差异而造成的。表现为解决问题的主体、活动方式、专业技术能力、服务收费等方面的差异。这些差异也正是社会工作区别于志愿服务的关键所在，是社会工作专业化和职业化过程中需要不断完善努力的地方。再次是互促性，主要是指社会工作与志愿服务在实际工作过程中，相互支撑，共同发展。

社会工作和志愿服务都有各自的优势，社会工作拥有专业的知识和方法，遵循严格的专业伦理和价值，因此,服务的质量和效果能够达到最大化。但是目前中国的社会工作还处于起步阶段，尚且没有得到大众的认可。而一些地方志愿服务的社会认可度、群众参与度都远远高于社工，并且已经在我国形成了庞大的队伍。不过，由于志愿服务由一些无偿参与社会服务的人员提供，很多志愿者并没有进行专业知识的训练，只要自愿的助人者都可以看成志愿者，因此,其服务质量和效果有时得不到充分保证。社会工作在中国的发展是随着志愿服务而兴起的，如何把握这种正面和负面的影响，怎样去应对这当中的问题与挑战，是作为社会工作者包括志愿事业共同面对的重大问题。要突破这个瓶颈，应该努力协调志愿服务和社会工作二者之间的关系。总体来说，社会工作与志愿服务、社会工作者与志愿者相互之间应取长补短、相互促进，建立平等合作的关系。

二、走向协同：社会工作与志愿

服务的携手发展综合社会工作与志愿服务的历史关系以及在我国的发展状况来看，社会工作与志愿服务的发展具有共同的理论渊源，在社会价值层面上具有共同的价值理念。应当说，探索中国社会工作和志愿者协同共进发展的道路是社会发展的时代要求，也是两者之间相互促进、共同发展必有的选择路径。社会工作与志愿服务有着共同的出发点和宗旨，在我国当前加强社会建设和社会管理的时代背景下有着巨大的发展空间和潜力，极有可能将成为社会管理创新的有效途径。（一）公民社会的实践随着社会转型的深入，公民社会的概念在国内得到了学者的广泛引用。俞可平认为：“所谓公民社会政治学强调它的‘公民性，即公民社会主要由那些保护公民权利和公民政治参与的民间组织构成。而社会学则强调他的‘中间性，即公民社会是介于国家和社会之间的中间领域。我们把公民社会当作是国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和，其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织，包括非政府组织、公民的志愿性社团、协会、社区组织利益团体和公民自发组织起来的运动等，它们又被称为介于政府与企业之间的‘第三部门。”［7］公民社会主要就是指我们通常所指的“第三部门”，是介于国家和私人领域之间的社团领域，这也和哈贝马斯提出的“公共领域”的概念有相似的含义。［8］就这一意义上来讲，公民社会强调公共参与，鼓励公民参与，发挥公民自身的自主性。

公民社会的发展与社会工作以及志愿服务的发展有着密切的联系。公民社会强调公民权利，而在公民社会的发展过程中，以公民权利为核心的社会运动，正是后来社会工作和志愿服务形成的前提条件。社会工作秉承着“助人自助”的理念原则，实施社会服务，在社会福利领域内发挥着自身的功能，为解决社会矛盾、社会问题，缓解社会紧张，疏导社会压力起着重要的作用。志愿服务坚持“奉献互助”的志愿精神，帮助需要救助的服务对象，并且在整个社会领域内都能看到志愿服务的身影。同时民间社会组织的建立能够为社会工作者和志愿者走到一起提供大量的机会，在机构的组织管理下社会工作与志愿服务之间相互补充、相互促进，提高社会服务的质量。公民社会的发展过程，随着第三部门的增长，公民权利的增长，公民意识的觉醒，社会工作和志愿服务的发展也具有更大的发展空间，同时社会工作与志愿服务的发展也将加速公民社会的形成，促进公民社会的发展。（二）社会工作与志愿服务之间关系建立的实践经验社会工作与志愿服务是社会管理和社会建设的重要资源，是维护社会正义，促进社会公平和社会发展的重要力量。社会工作与志愿服务之间关系的建立，已经在一些地区具有现实的实践经验。通过这些地区的实践经验，可以总结社会工作与志愿服务关系建立机制的条件，探索中国社会工作与志愿服务的关系机制，建立社会工作者和志愿者的联系平台，提高社会服务质量，共同促进社会发展。1.深圳经验在深圳地区,社会工作和志愿服务的互动发展机制是中国内地首先探索开展的。作为改革先锋的深圳，在行政体制改革的基础上，建立富有弹性的有限政府和服务型政府，实现从无限政府向有限政府的转变，在社区治理的实践中形成了社工与义工互动的联动治理模式。

深圳市“政府主导、民间机构运作、公众广泛参与”的社会工作发展模式同样成为典范。2007年，深圳市开始试点社会工作，出台了《中共深圳市委深圳市人民政府关于加强社会工作人才队伍建设推进社会工作发展的意见》即《深圳社工1+7文件》。2008年发布了《深圳市“社工、义工”联动工作实施方案（试行）》、《深圳市发挥民间组织在社会工作中作用的实施方案（试行）》。提出推动社会工作发展，不仅需要专业社工的力量，还需要社会公众的广泛参与，义工更是推进社会工作的一支重要依靠力量。深圳市已形成市、区、街道、社区四级义工服务网络，并建立了“社工、义工”联动工作联席会议制度。同时强调民间组织机构是加强社会工作人才队伍建设,推动社会工作发展的重要条件；民间组织是公共服务的重要载体，社会公益性民间组织是社会工作人才发挥作用的主要平台，要对社会性公益组织进行分类扶持和培育，同时创新社会公益性民间组织管理体制和机制，要依法严格监管，促进行业自律管理；加强社会服务机构的行业监管，充分发挥社会服务机构的自主性和效率，并且在政府的监管下提高社会服务质量，要把最大的实惠带给服务对象。2.上海经验在上海，市委市政府多次强调社工、义工在本市社会发展中的重要地位。2005年初，上海市政府将发展社工、义工列入了年度的重点工作；2005年3月，上海市政府印发了《加强社区建设扩大试点工作指导要求》，其中第26条明确提出了“推进专业社会工作和义工制度建设”的要求；上海市精神文明建设委员会下发了《关于进一步推进上海志愿者活动的意见》，加大对志愿者活动的指导力度，推动全市志愿者服务的发展。上海市认为社工、义工“两工联动”机制是指在社会服务中采用“社工引领义工开展服务，义工协助社工改善服务”的运行机制，整合社工、义工的人力资源，实现两工“联动双赢、互补互惠、互动共进”。

以社区为平台，以各类机构为载体，建立社工、义工“两工联动”机制，就是充分发挥社工在服务项目的策划、组织、实施的主导作用，充分调动义工参与、协助、配合社工实施服务项目的积极性，形成“公务员凝聚社工、社工引领义工、义工带动各方”的良性循环服务链。3.香港经验香港是中国较早开展社会工作与志愿服务的地区，也是中国社工与义工关系机制建立比较成熟的地区，香港地区的发展经验比较成熟。在香港任何人士，不分年龄、性别、学历、职业、种族、宗教及政治背景，只要志愿利用自己的时间不为报酬去为改进社会、帮助他人而服务，均可加入义工的行列。对于从事社工职业的具有较高的要求，香港政府规定，凡从事半专职社会服务工作的人士，必须是接受过大专以上社会工作系或社会学学历训练并取得毕业证书的人土。香港义务工作的日益完善和深入人心与高素质的专职人员的动员与组织密不可分。

香港除对专职工作人员（社工）的严格要求以外，香港的社会服务机构发展十分完善，社会服务体系比较健全，为专职社工发挥自身的专业知识能力提供了良好的平台，能够有效地组织整合社会资源，提供社会服务。经过长期的发展，香港形成了政府机构和志愿机构互相协调、互相补充的社会服务体系。社会福利署负责制订政策，提出目标和实施计划，分配资金，对志愿机构的工作进行协调、考核、监督等。志愿机构是社会服务的主体，提供2/3以上的服务。香港的社会服务体系十分发达，社会成员通过机构或其他途径都可从事义工，参与服务。同时,香港的所有社会服务机构，都必须经过香港政府的严格审批才能进行志愿活动，香港政府成立社会福利署，把全港的社会服务机构纳入政府，为全港的社会服务机构提供一定额度的经费支持，承担一定的责任和义务。

综合深圳、上海、香港地区“社工义工联动机制”的实践经验来看，建立社会工作与志愿服务之间的互动机制，需要政府主导，具有高素质的专业社工人才队伍为支撑，完善的法律和制度保障为支持，完善的社会服务机构体系为平台，全社会的志愿文化精神为依托，实现政府——社会服务机构——专职社会工作者——志愿者之间良性互动机制。只有在制度建设比较完善的环境中，社工、义工才能够进行有效的沟通，进行功能互补、相互学习，调动整个社会的参与，为社会发展起到良好的“润滑剂”作用。（三）中国社会工作与志愿服务的互动机制社工、义工“两工联动”，对于解决社会问题、缓解社会矛盾，消除社会不和谐因素具有重要的作用。社工是掌握专业知识和技能的职业助人者，针对个人及社会问题，可提供系统有效的工作方法。义工则可以承担大量非专业性的工作，为社工的服务提供人力支撑。两者联动能够优势互补，共同致力于一些预防、补救性工作，消除社会不和谐因素，有利于在全社会形成构建和谐社会的精神基础和共同理想。社会工作在志愿服务中发挥倡导和管理的作用，要建立二者之间的互动机制，需要有必要的法律法规和制度保障，应解决管理体制上的问题，通过政策建设和法律建设，充分发挥社会工作在志愿服务领域内的重要作用。通过社会工作专业方法，由专业社会工作者发展、指导、联系和服务志愿者，充分发挥“社工义工两工联动”的作用,推动我国志愿服务事业的改进和深入发展。由于中国的社会工作和志愿服务发展起步较晚，外部的体制制度、法律制度建设尚不健全，内部的自身实力也尚待加强，高素质的专业社工人才以及社会服务机构建设尚不完善，因此，要建立社会工作与志愿服务的有效互动机制和社会工作者与志愿者之间的联动机制需要克服重重困难。

首先，政府主导，完善政策法规建设，提供政策制度支持。社会工作与志愿服务的发展需要以政府为主导的动力机制，促进两者共同发展，政府要转变政府职能，由管理型政府向服务型政府转变，建设完善的社会福利制度，为社会工作和志愿服务提供广阔的服务空间；设立专项资金，鼓励支持社会服务机构的孵化，购买社会服务岗位，加大对志愿服务的经费支持；加速社会服务领域的法律和政策建设，为社会工作和志愿服务的开展提供制度和法律保障；创新管理体制，对于进入社会服务领域的机构组织严格审批，发挥社会服务机构的自主性和创新性；引导社会志愿服务文化精神，转变中国社会中的传统观念，培育民众的志愿精神和公民意识，增加社会工作和志愿服务的社会认可度。

其次，应加强社会工作专业人才队伍建设。由于中国社会工作教育先行，社工岗位以及薪酬体系建设滞后，造成了社会工作专业人才的无形流失，从而形成了每年具有一万人以上社会工作专业毕业生的中国社会工作服务领域内依然人员不足的悖论现象。专业社会工作人才队伍的建设是内功修炼的重要环节，首先应该对社会工作教育现状有清晰的认识，对中国社会工作教育体制进行适度的改革；同时加大对社会工作者职业水平考试的普及，对从事社会福利领域工作的人员加大培训和继续教育力度，提升他们的专业素养和理论知识水平。要完善中国社会工作专业人才的培养机制、使用机制和人才评价激励机制，加强政策制度建设，才能确保中国形成一支胜任社会服务工作的社会工作专业人才队伍。

再次，应培育民间组织，发挥民间组织机构的自主性和创新性。民间组织机构是社会服务的重要载体，是社会工作者与志愿者互动联系的重要平台。中国社会服务机构体系发展严重滞后，社工岗位不能满足社会的需求，要加速民间组织的培育和发展，扩大第三部门的影响力，建立基金会与社会服务机构的沟通联系，确保社会服务机构的可持续发展。由于中国社会服务机构的发展环境并不完善，应该鼓励企业承担社会责任，鼓励商业企业发展对于公益事业的创投资金项目，建立公益事业与商业合作机制；鼓励社会企业创新，建立新形式的民间组织,从而能够提供更多的社工岗位，形成基金会、专业社工机构、企业公民全面参与社会服务的形式。

最后，应强化志愿者（义工）管理制度建设。志愿者涉及社会各个阶层，具有广泛的社会资源，应加强志愿者的管理，有效调动志愿者自身优势，建立与专业社会工作领域的长期联系。一是建立志愿者服务记录制度。建立义工服务档案，掌握其从事社会服务工作的整体情况和具体表现。二是建立志愿者教育培训制度。对于参与社会服务工作的志愿者，服务机构要提供必要的教育和培训，以便帮助志愿者胜任其工作，提供志愿者发展的机会与资源。三是建立志愿者奖惩激励评价制度。通过各种制度化的奖励措施，口头的、书面的，定期的、不定期的，鼓励全民参与志愿服务工作，激励更多的人投身志愿服务工作。同时对于志愿者的不良行为要进行必要的处罚。四是要针对性地发展志愿者群体,尤其是青年群体。中国的青年群体具有较高的知识水平和能力素质，具有较强的公民意识，发挥青年群体的志愿参与能力，能够大幅度提升志愿者队伍水平，有利于提升社会工作队伍的力量。五是提升志愿者队伍的组织化水平，设立专业的志愿者管理机构，吸收具有志愿精神的个人加入志愿者队伍，整合志愿者资源，同时为具有志愿精神的个人提供及时志愿服务信息，实现信息共享。

中国社会转型和发展为中国社会工作和志愿服务发展提供了发展空间，当前的社会管理和社会建设的政策环境为中国社会工作和志愿服务发展提供了良好的政策环境。社会工作与志愿服务需要在公民社会的旗帜下共同发展，培育公民意识和公民权利，鼓励社会力量的参与，积极推动公众参与，在“政府主导，公民参与，社团管理，法规监督”的宗旨下促进社会工作与志愿服务的共同合作和发展。

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