中国公众参与志愿服务的政策分析

摘要： 中国公众参与志愿服务的政策经历了允许民间探索、委托部门组织、鼓励多元发展和促进社会融合四个发展历程。包含法规文献、党政文件、讲话批示、章程决议、公益规范等类型，呈现多层次和多类型的特点。这些政策在营造社会志愿文化、倡导公众参与服务、激励志愿组织成长、形成资源支持网络、保障志愿人员权益等方面发挥了积极作用。今后，国家关于公众参与志愿服务政策的创新方向应是营造全国共享的政策环境，形成系统健全的体系，建立协同发展的机制。

关键词： 志愿服务；公众参与；政策；支持；发展

中图分类号：C 913文献标识码：A文章编号：1671623X(2012)04001707

当代中国志愿服务的发展与党政推动、公众参与有着密切的关系。作为具有悠久历史文化的国家，又经历了计划经济时代，政府对于人们思想与行为、生活与发展的影响是全面、深远的。现代欧美国家源于民间的志愿服务，传入中国之后如果仍然坚持单纯民间发展，就面临“先天不足”、“后天缺养”和“草根长不大”的困境。中国政府很快发现志愿服务在促进社会进步、帮助社会人群方面的积极作用，并予以引导和支持，为公众参与志愿活动了创造越来越好的条件。本文着重分析政府推进公众参与志愿服务的政策及其影响，分析在党和政府推动下形成的各种社会支持因素，探讨具有中国特色的志愿服务发展道路。

一、政策演变历程

志愿服务政策属于社会政策的组成部分，包括由政府制订或者相关机构可参照实行的，关于志愿服务发展的统筹、协调、支持、保障等方面的内容。其中，涉及公众参与志愿服务的政策是影响较广、作用较大的因素。中国志愿服务事业的诞生和兴旺，与市场经济发展、社会结构转型的进程密切相关。一方面，市场竞争、消费繁荣刺激人们追求物质生活、追求快乐享受的心理迅速增长；另一方面，获得金钱、物质的同时又产生了对人生价值的追寻，重新关注奉献、友爱、互助、进步的意义。这种情况下，在改革开放前沿，在市场经济发展较快的地方，率先诞生了“爱心奉献、助人自助”的志愿服务，引起公众的关注，也获得了党政的支持，逐渐传播到内地省市，形成全国性的热潮。这一过程，国家和地区有关推进公众参与志愿服务的政策从无到有，从少到多，发挥了极其重要的作用。（一）允许民间探索的政策措施（1987—1993年）改革开放初期，政府和民众的关注热点在经济建设，从农村的联产承包责任制到城市的国有企业改革，再到沿海地区兴办外资企业、港资企业。原有的“学雷锋、做好事”模式受到冲击，需要创新，特别是要适应商品经济、市场经济的环境，为公益慈善事业、互助友爱行为的转型和发展提供新的载体和渠道。处于沿海地区的广州市率先在1987年诞生了“志愿者服务热线”。天津市“1989年3月18日和平区新兴街首创了全国第一个社区服务志愿者组织发祥地”［1］。在经济特区深圳，“1990年6月16日，这支已有70多名成员的志愿者队伍，正式以‘深圳市青少年义务社会工作者联合会（现已更名为‘深圳市义务工作者联合会）的名义在市民政局登记注册。中国大陆第一个义工团体诞生了。”［2］从一些热心人的志愿服务热线到社区内的志愿组织发展，再到独立合法志愿者社团产生，奠定了中国志愿服务事业的社会基础。调查发现，有关地区的党政部门虽然对于志愿服务新事物把握不准，尚未制定相关政策，但是抱着探索、尝试的心态给予关注和支持。广州团市委的领导倾力保护“志愿者热线”的各种项目；天津市新兴街的领导积极肯定“社区志愿者”的创新；深圳市委市政府主要领导亲自探望志愿者，发表讲话、表示支持，还要求新闻媒体集中宣传报道。这样，作为“初生婴儿”的志愿服务得以生存和发展，社会影响逐渐扩大。（二）委托部门组织的政策措施（1994—2000年）随着天津、深圳等地大胆探索，北京、上海、唐山、青岛、成都等多个地区学习、仿效，志愿服务逐渐引起党中央、国务院的关注。经过研究分析，认为志愿服务是新时期体现社会文明风尚，建设良好人际关系，为社会经济发展创造良好环境的有利因素。但是，作为探索性、试验性的新生事物，国家没有全面推广，而是委托共青团中央、民政部率先发展志愿服务。团中央大胆创新，推出“青年志愿者行动”；民政部立足基层，推广“社区志愿服务”。党政领导纷纷表态支持志愿服务事业。江泽民同志为“青年志愿者”题词，其他国家领导人或者发表讲话，或者给予批示，或者参加服务，都表示出对志愿者事业的关怀和支持。政府部门联合群团组织发出关于志愿服务的文件，如各部门联合发文开展青年志愿者“扶贫接力计划”到山区服务；各部门联合发文要求在社区建设中发展社区志愿服务，等等。但是，这一阶段的问题是社会上产生了误解，以为志愿服务仅仅是共青团工作的一部分，是民政工作的一部分，压缩了领域，弱化了意义。因此，需要尽快从单一组织推广到社会各界，通过共青团和民政系统的率先探索实践，为社会各部门、各行业发展志愿服务提供可借鉴的经验。（三）鼓励多元发展的政策措施（2001—2007年）联合国2001年“国际志愿者年”系列活动，在中国的北京、深圳等地也举办相应活动，通过媒体宣传让广大民众改变看法。过去以为志愿服务仅仅是青年的事情，共青团的事情，或者是社区老人的事情。但是，面向世界了解就发现，各行各业、各类人员都可以参加志愿服务。联合国提出“志愿服务推动社会发展”的口号，拓展了人们的思维，提供了新颖的思路。此后，中国政府允许和鼓励不同类型的志愿组织发展，既壮大青年志愿服务、社区志愿组织，也鼓励妇女志愿组织、工人志愿组织、专家志愿组织等发展，还鼓励民间志愿组织、境外在华机构志愿组织发展。当然，不同部门、不同组织参与发动志愿服务活动的时候，也出现了新的问题，一些部门之间争夺“领导权”，一些组织之间争夺资源，一些志愿者之间争夺“眼球”，造成恶性现象的发生，也导致志愿服务的无序。需要社会建立统筹协调机制，引导不同部门和组织的志愿服务向良性发展。（四）促进社会融合的政策措施（2008年—）北京奥运会志愿服务与汶川地震灾区志愿服务的热潮，推动了中国公众参与的热情，促进了统筹协调机制的建设。如果说奥运会志愿者是有计划、有组织的，那么汶川地震之后，全国各地自发涌向灾区提供服务的百万志愿者，就出乎意料，引人关注。这说明，中国公众蕴涵极大的志愿服务热情，关键是需要激发、需要激励。2008年颁发的《中央精神文明建设指导委员会关于深入开展志愿服务活动的意见》指出：“坚持资源参与和社会倡导相结合，既尊重人们的服务意愿，鼓励人们自主参与，又强调公民的社会责任，努力扩大志愿服务活动的覆盖面，增强志愿服务活动的影响力；坚持社会化运行模式，把党政各部门、社会各方面组织起来，形成强大工作合力。”［3］5党和国家委托文明委作为统筹协调机构，联合民政、团委等系统，凝聚广大公众的志愿服务力量，为社会和谐发展作出贡献。从各地区的实践看：一是成立党政牵头的“志愿者工作委员会”、“志愿服务工作领导小组”、“志愿服务事业发展指导委员会”等，将志愿服务事项纳入党政议事日程，进行统筹协调。二是在原有青年志愿组织、社区志愿组织等基础上组建“志愿者联合会”、“志愿者协会”，作为志愿者和志愿组织的联盟，协调服务、共享资源。三是成立“志愿者事业基金会”、“志愿服务基金”等，通过扶持项目、资助组织，引导志愿服务健康发展。从中央国家机关的志愿队伍发展到社区农村志愿服务网络，从国有企业员工志愿队伍发展到外资企业、民营企业志愿组织，从青少年志愿服务项目创新到老年人志愿服务活动，逐渐形成了全社会的志愿事业发展热潮。

广州亚运会之后，在调查了解公众对于志愿组织服务效果的评价时，发现公众对于民间组织、国际组织的志愿服务活动评价较高，也积极学习和借鉴国际及港澳志愿服务经验，促进志愿服务事业发展繁荣。2012年深圳举办世界大学生运动会，志愿服务的创新与活跃引起社会更大的关注。党政部门、社会机构、社团组织、各界人士参与志愿服务，体验志愿生活，成为一种普遍的时尚，带来国家与地区的新风尚、新潮流。

二、政策类型

中国推动公众参与志愿服务的政策，具有多层次、多类型的特点。因为，从计划经济走向市场经济，从人治社会走向法治社会的中国，发挥政策影响力的因素并非单一性而是多样性的，要从不同层面进行分析。这里需要特别说明，在中国特殊国情条件下，不仅专门的政策发挥作用，相关的法规、批示、章程等也在一定程度上发挥政策引导的作用，需要经过较长时间的实践，才形成完善的政策体系。（一）法规文献当代中国志愿服务发展的进程，正是伴随依法治国、法制健全的进程。全国第一部地方志愿服务法规，《广东省青年志愿服务条例》在1999年颁布，其中第五条规定“国家机关、社会团体、企事业单位鼓励和支持青年志愿服务行为，维护青年志愿者及其组织的合法权益”［3］187。2007年颁布的《北京市志愿服务促进条例》第二十七条规定“志愿者所在单位应当为志愿者参与志愿服务活动给予支持并提供必要的条件”［3］139。虽然在现阶段，法律法规的作用未能充分体现，但是逐渐影响公众的认识，逐渐为志愿服务的持久发展奠定了基础。目前，全国有近30个省市制定了地方性志愿服务法律法规，全国《志愿服务条例》正在起草和审议之中，并且不断修订和完善条文。随着国家与地区志愿服务体系的形成，推进公众参与志愿服务得到法律法规的鼓励、支持和保障，有利于中国志愿服务的发展繁荣。（二）党政文件党政有关志愿服务的各类《决定》、《意见》发展有三个阶段。最早是地方党政机构对志愿服务的鼓励政策措施，如深圳市委市政府较早出台支持义务工作的文件，杭州市等也陆续出台政策。值得注意的是杭州市2003年出台法规《杭州市志愿服务条例》，成立党政领导牵头的志愿者工作委员会、制定发展志愿服务的政策文件。这种“三合一”的志愿服务促进因素，对于推广与普及这项事业具有非常重要的意义，也引发其他地区的学习借鉴。其次是国家层面党政部门为单项志愿服务项目制定的特殊政策。如团中央、财政部、教育部等联合开展大学生西部计划志愿服务的文件，团中央、财政部、劳动与人力资源部关于青少年社会工作及志愿服务的文件，中组部、民政部、农业部等关于开展农村志愿服务的文件等。再次是国家出台综合性志愿服务政策，从中央文明委颁发推进志愿服务活动发展的《意见》，到实施措施的出台，相应成立中国志愿服务发展基金会，中华志愿者协会等。目前，全国各省市都出台了发展志愿服务的政策文件，中共广东省委、广东省人民政府颁发的《意见》在鼓励公众参与、健全机制体系方面有具体的要求。特别是将党政中心工作与志愿服务结合，在政策措施上予以落实，有利于志愿服务事业发挥促进社会经济发展的作用。（三）讲话批示在中国国情特色影响下，国家与地方党政领导人的讲话、批示，也具有类似政策措施的作用，有利于促进志愿服务的发展。1993年起，深圳市委市政府主要领导每年都发表鼓励志愿服务的讲话，到志愿者服务站探望和鼓励，不仅激励市民参与服务，也引导政府部门提供支持志愿服务的措施，如每年提供财政支持经费，为志愿者协会配备专职秘书等。1994年，中国青年志愿者协会成立时，时任中共中央总书记的江泽民同志题词“青年志愿者”。进入21世纪，国家与地方领导人对于志愿服务发展的社会意义更加重视。胡锦涛同志2001年5月在杭州市下城区天水街道视察社区工作时讲话，“社区建设要建立两支队伍：一支是社区工作者队伍，一支是社区志愿者队伍。”［4］由此，全国社区志愿服务掀起热潮。2005年，中共中央政治局委员、北京市委书记刘淇说：“志愿者的高质量的服务将是北京最好的名片，志愿者的微笑就是北京最好的名片。”［5］这样，将大型国际盛会志愿服务推向新的高潮，提升了价值和意义。2007年广东省委政研室、广东团省委完成《共建共享和谐社会的重要载体——志愿服务》之后，时任中共中央政治局委员、广东省委书记张德江同志作出重要批示，认为志愿服务对于社会和谐具有非常重要的意义，要求落实“六个一”（一个统筹协调机构、一个法规修订、一个志愿者联合会、一个志愿服务基金会、一个表彰激励机制、一个志愿文化传播体系），促进省市党政机构积极落实，形成了较为健全的志愿服务体系。今后相当一段时期，国家与地方领导人的讲话和批示，仍然具有非常重要的“准政策”功能，成为推进公众参与志愿服务的重要因素。（四）章程决议目前，中国大力发展社会组织，并且鼓励社会组织成为吸引公众参与的主体。因此，政府委托综合性的志愿社团，通过社团决议、社团规章等，发挥政策倡导、政策落实的作用。如今国家层面的志愿服务社团主要有中华志愿者协会和中国青年志愿者协会。中华志愿者协会是全国人大、中央文明办、国家民政部、共青团中央等发起成立的全国性、联合性协调社团，承担政府委托统筹协调志愿服务、激励支持志愿组织、规划发展志愿事业的功能。中国青年志愿者协会作为最早成立的全国性组织，在发动青少年参与志愿服务、帮助社会人群的同时，为其他志愿机构、志愿组织作出示范。因此，这些社团的章程、制度、决议、细则等，包含了接受政府委托推广志愿服务的内容，有时候具有一定的政策影响力。（五）公益规范志愿服务既是社会文化现象，也是公众参与渠道，还是公益慈善内容。因此，我国历年来制定的公益慈善法规、政策、措施，往往对于开展志愿服务具有较大的影响。特别是慈善事业的一些准则、规定，成为志愿者在参与社会服务、参与社会资助的时候，经常参考和学习的材料。由于志愿服务的发展时间短，属于新生事物，推进公众参与志愿服务的政策与制度不健全、不完善。而慈善事业在国外具有悠久的历史，公益事业发展的时间较长，中国推进公益、慈善事业的时候，借鉴历史与外国的经验较多，政府制定政策和制度较为科学、系统，成为志愿服务政策借鉴的主要对象。当然，在中国特定条件与特殊国情影响下，公益慈善事业的政策遇到挑战、实践产生问题。“郭美美事件”、“卢美美事件”、“河南宋基会事件”暴露许多法律与政策漏洞，引起社会的关注和争议，掀起新一轮规范公益慈善事业的高潮。志愿服务的法规政策制定，恰恰要借鉴公益慈善的经验教训，在这一事业方兴未艾的时候形成科学的法律框架、政策框架，保障公民参与的科学有序、稳健发展。

三、政策功能

党和政府推进公众参与志愿服务的政策，不断制定、实施，在社会现实中发挥积极的功能，有利于激励公众热情参与、扶持志愿服务发展、建设志愿社会氛围。（一）营造社会志愿文化氛围中国从党和国家领导人支持志愿服务的讲话，到颁发政策性文件，再到制定法律法规，在全社会形成重视志愿服务、推进志愿事业的风尚，让各级干部和群众乐于参与志愿服务事业。这说明，在中国“草根长不大”的社会环境中，需要通过党和政府的强力支持与推动，让新生事物蓬勃发展，逐渐才能做到“去行政化”，走向社会化与民间化。深入了解，主要是两个原因。一是原来的志愿服务是一些热心人探索开展，或者团委组织发展，效果不明显。近年来，部分镇、街党政重视和推动之后，志愿服务发展很快，影响很大。二是珠江三角洲地区的各级党政领导思想解放、观念开放，主动学习外国与港澳地区的经验，在推动志愿服务的时候注意发挥民间组织的能量，注意提供民众自主创新的空间，也受到各界人士的欢迎。其中，佛山市南海区桂城街道通过开展“关爱桂城”建设，倡导“爱家·爱桂城”，鼓励“全城志愿服务”、“全民志愿服务”。这些政策和措施，促使多个民间公益机构、民间志愿组织顺利注册，策划和实施有创意、有实效的志愿活动，让全社会都崇尚志愿精神、传播志愿文化。（二）倡导公众参与服务中国各项相关政策的核心就是倡导公众参与志愿服务，在服务过程中体验和成长，在体验过程中实现人生价值。在行政色彩强烈、计划经济影响的社会环境中成长的一代人，非常看重党和政府的倡导和鼓励。这种思想也影响了新一代人。所以，如果缺乏政府的政策倡导，民众或者不了解志愿服务的意义，或者有所了解也缺乏热情。各级党政部门制定推进志愿服务发展的政策，让广大群众看到这是得到认可和支持的高尚事业，就增强了参与的热情和积极性。深圳市发展志愿服务的初期，志愿者仅仅从数十人发展到数百人，之后就徘徊不前。市委市政府领导亲临视察，政府制定支持文件，要求新闻媒体集中宣传之后，公众参与志愿服务的热情高涨。志愿者人数发展为数千人、数万人，拓展了众多的服务项目，建立了各具特色的服务队伍。北京奥运会、上海世博会、广州亚运会、深圳大运会举办期间，通过领导讲话、发布文件、制订措施等，每个城市都吸引了数百万民众参与场馆和城市志愿服务。盛会之后，许多志愿者转向深入社区、农村服务，成为改善民生、促进和谐的重要力量。（三）激励志愿组织成长中国志愿服务发展的一个关键因素，是志愿组织的成长与成熟。回顾政府政策的发展变化，可以看出对社团组织的管制越来越宽松，鼓励和支持力度逐渐加大。志愿组织作为中国公民组织之中最为普遍的形式，也获得较好的政策支持。志愿者参与社团组织的动机多样，“锻炼自身能力”、“发展兴趣爱好”、“实现自我价值”成为首要的需求，恰恰是志愿服务能够提供的机会。

目前，国家对于公益类的志愿组织，在登记注册等方面给予鼓励。但是，基层地区的相关部门，为了规避风险、推卸责任，在登记注册环节还持谨慎保守态度。最近，广东省东莞市“坤叔”注册“千分一”爱心组织受到阻碍，经过新闻媒体报道之后，省委书记批示要求大力支持公益组织、志愿组织的合法注册，才得以成功注册。（四）形成资源支持网络中国政府对于社会各方面的影响力大，志愿服务事业发展也需要政府支持，才能够得到社会资金、资源的支持。目前，公益慈善事业获得资源的途径，一是政府及领导直接授意企业捐助的项目，二是参与政府集中募捐的项目，三是政府间接支持的项目，四是民间热衷的项目。如今，伴随社会发展与经济繁荣，企业与个人的资金多了，选择支持、资助公益事业、志愿事业的也逐渐增多了。

通过政府的政策导向，工商企业、高等院校、科研机构、社会机构、新闻媒体等组成多样化的志愿服务资源支持网络。一是资金支持，从成立“志愿服务基金会”到提供服务项目资金，既有财政资金支持，也有企业资金支持，还有社会人士捐资。二是智力支持，由专家学者组成的志愿服务研究、培训队伍，为提高志愿者素质、提高志愿活动水平提供智慧。三是场所与物资支持，志愿服务活动所需要的场地、设施、物资等，许多社会机构乐意提供。这样，志愿组织开展服务社会人群的活动，就获得较多的资源，并能够促进服务项目的持久与深化。（五）保障志愿人员权益党和政府在推进公众参与志愿服务的时候，越来越重视志愿人员权益的保障，由仅仅考虑不受侵害的权益（如自我保护、服务保险等），发到逐渐考虑发展性权益（如培训激励、交流合作等）。

2008年颁发的《中央精神文明建设指导委员会关于深入开展志愿服务活动的意见》指出：“成立中国志愿服务基金会，设在中央文明办。根据需要为志愿者购买保险和提供物质保障，把人们参与志愿服务的积极性保护好、引导好、发挥好，促进志愿服务活动持续健康发展。”［1］10中国从国家到地方，为志愿人员的权益保障设立了法规条文（目前仅有地方性的）、政策、措施等，并且根据实际情况的变化不断调整和完善。

中国政府志愿服务政策的制定与实施，有一个从零星到系统、从欠缺到完善的过程；特别是鼓励地方各自探索，产生有效的经验之后才在国家层面推广。这样，志愿服务政策的社会功能逐渐发挥出来，赢得公众的信任，激发公众参与热情。

四、政策创新的方向

中国改革开放30年来，推进公众参与志愿服务的政策从无到有、从少到多，引起社会各界的关注，在实践中发挥了积极作用。但是，与社会转型及发展的迫切需求、与公民参与志愿服务的高涨热情、与建设社会志愿服务体系的要求等因素相比较，政策系统建设仍然不够快，需继续创新和发展，为建设和谐社会、幸福生活提供更大的支持。（一）营造全国共享的志愿服务政策环境公众参与志愿服务也希望获得国家的鼓励和支持。目前，国家层面仍然缺乏专门法规、系统政策。从中央文明委的《意见》到民政部、团中央等部门联合的文件，都显得全面性、系统性不足。建议在条件成熟的时候，以中央发布推动志愿服务事业的文件，国务院制定志愿服务发展的规划，面向全国公民，形成“人人参与志愿活动、人人享受志愿服务”的局面，创造社会的友好和谐。同时，积极推进全国志愿服务立法，形成激励公众参与志愿服务、保障志愿人员合法权益的良好环境。（二）形成系统健全的志愿服务政策体系目前，各部门、各地区的志愿服务相关政策各自为政，难以兼容。在某一部门登记的志愿服务活动记录，到另一部门需要重新登记与审核；在某一地区参与志愿服务的时间记录，在另一地区需要反复审核或者不能录入。其中，政策条文的开放性、共融性不足，造成较多的困难。国家及地方要秉承相信公民诚信的原则，建立开放性的政策系统，促进不同部门、不同地区的共融，为志愿人员的参与服务、享受激励提供方便。（三）开发丰富实用的志愿服务政策要素中国推进公众参与志愿服务的政策，重点在“激励”而不是“管理”。志愿者是自发自愿为社会人群提供服务，政府的政策要提供志愿者参与和发展的更好机会，提供志愿组织成长和发展的更好空间，提供志愿服务活动实施的更好环境。具体而言，通过志愿组织发展壮大和成长成熟，培养健康的具有领袖气质的公民，建立社会和谐发展的基础。（四）建立协同发展的志愿服务政策机制国家的志愿服务政策与措施，需要政府部门、社区机构、社团组织、公众力量的共同参与，才能够发挥功能、取得效果。必须尽快改变迄今为止仍然存在的三个“表里不一”现象：部门之间对待志愿服务公开讲相互合作，实际讲部门获利最大化；社团志愿对待志愿活动公开讲相互合作，实际讲社团荣誉最大化；公众对待志愿服务公开讲相互合作，实际讲个人影响最大化。必须引导政府部门、志愿服务、公民个体认识到相互合作、相互支持是共同发展的前提。只有齐心协力做好社会服务，才能够创造各方和谐发展、共享幸福的良好环境。

中国推进公众参与志愿服务的政策发展，与国家社会政策、经济政策的发展密切相关，与公民参与社会、服务社会的意识觉醒密切相关。目前，国家倡导科学发展观，鼓励以人为本、民生为重，为志愿服务繁荣发展创造机遇，为公民参与志愿服务创造条件。预测在未来十年，中国公众参与志愿服务进一步普及，将成为世界志愿服务发展繁荣最快的国家之一。

［1］袁媛,谭建光.中国志愿服务：从社区到社会［M］.北京：人民出版社，2011:182.

［2］丁时照.高举爱的旗帜——记深圳市义务工作者［M］∥中国青少年研究中心.深圳共青团工作社会化发展之路.北京：中国青年出版社，1997:85.

［3］袁媛,刘建成.志愿服务政策法规概览［M］.太原：山西经济出版社，2009.

［4］课题组.构建和谐社会的探索——城市社区志愿服务工作实践与研究［M］.杭州：杭州出版社，2005.

［5］课题组.志愿北京——2005年“志愿服务与人文奥运”国际论坛成果集［M］.北京：人民出版社，2005:3.