关于社会建设若干理论问题的辨析

童潇

[关键词]社会建设；社会建设主体；社会建设对象；社会建设重點

[摘要]加强以改善民生为重點的社会建设，必须正确理解和认识社会建设的确切意涵。

我们要认识到：在社会建设的对象上，社会建设中的“社会”在当前并非落位于公民社会，而是一个以“人与人之间交往为纽带的，以公益、保护、帮扶作为运行原则”的中义社会；在社会建设主体上，社会建设的主体并不仅是政府一家，党委、社会团体、公众都有相应的责任，人大、政协、民主党派、工会、共青团、妇联都能发挥相应的作用；在社会建设途径上，并不能简单地认为社会建设就是要政府还权于社会，从社会退出，对社会“一放了之”，而是在许多地方和领域要明确和强化政府干预和介入的责任，以体制、机制创新解决公众反映强烈的社会问题；在社会建设的重點上，要认识到当前的社会建设是以改善民生为重點的社会建设，而不是以其他内容为重點的社会建设。

[中图分类号]C912.8

[文献标识码]A

[文章编号]0257-2826(2012)05-0034-07

加强以改善民生为重點的社会建设是建设中国特色社会主义和谐社会的重要内容和部署。2011年2月19日，中共中央总书记胡锦涛在中央党校出席“省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式”上专门提到：“社会管理要搞好，必须加快推进以保障和改善民生为重點的社会建设。”然而，从目前社会各界对社会建设的理解来看，当前有关社会建设的认识仍存在一些偏误。这些偏误主要体现在将社会建设对象的理解局限于公民社会的发育；自觉或不自觉地认为社会建设的主体仅仅是政府一家；认为社会建设在某种意义上意味着政府还权于社会，从社会退出；还没有把对社会建设重點的理解聚焦于改善民生。因此，从理论层面，认真研究并澄清社会建设的真正意涵，就显得十分重要和必要。

一、社会建设的对象：公民社会还是整体社会?

准确理解和认识社会建设，首先要理解社会建设中间的“社会”含义。对社会建设理解和认识第一种偏误是把将社会建设对象的理解局限于或等同于公民社会的发育。在一些学者看来，社会建设中的“社会”主要意指“公民社会”。加强社会建设，所意味的是我们在以往重视经济建设、政治建设、文化建设的同时，要把“公民社会”的发育当作一项重要的任务。也正是这样，这些学者认为，无论是“社会建设”，还是“重建社会”，公民社会发育是社会建设的重要内容，或者说是最主要的内容。

应当说，这种观點看到了公民在社会建设中所应起的重要作用，并且强调了现代社会中公民权发育的重要性。这对于我们抵抗权力、资本等“通货”对社会领域的“殖民”和“通吃”，其在社会中的肆意横行；对我们冲破现仍广泛存在着的以单位来办社会，以街居建设代替社会建设的现象，不无重要的启示意义。但是，不得不指出的是，如果仅把社会建设对象界定为公民社会，认为社会重建就是一种公民社会的重建，这种观點不免过于狭隘，在理论上遗漏了许多社会建设的重要指向。对此，应当有清晰的认识。

那么，社会建设中“社会”的指涉及范围又在哪里呢?要回答这样的问题，先要区分出不同层次的“社会”含义。从理论上看，有关“社会”的概念可以在几个层次上被加以理解。首先，是泛义概念的“社会”。泛义上的社会，是包括了经济、政治、文化等诸方面内容的“社会”，换言之，经济、政治、文化都可以被认为是社会的一个部分。这时，社会就成为了与自然所对应的，包罗万象的有机体。其次，是广义概念的“社会”，这时的“社会”则是相对于国家的一个指称，是把社会看做是不同于国家的一种民间运行方式，一些学者提出的所谓“国家与社会”的二分法，就除去国家以外的民间性的组织形式称之为“社会”，它包含着市场、公民社会等一系列内容。再次，则是狭义概念的社会，这时“社会”的概念即是指前面所提的“公民社会”，这是把广义社会分解为三大“域”，分别是国家作为第一域，市场作为第二域，而公民社会作为第三域。这里的社会，即是与国家、市场相对应的一个部门，具体指的是社会组织、基层自治单位这样的自治体。

我们说，以泛义、广义、狭义的社会来理解社会建设都是不合适的。社会建设所讲的社会，其实是一个既不同于泛义、广义，也不同于狭义的一个中义社会的概念，这是从公共性、人与人之间关系视角人手所界定的社会，是正如马克思所说的：“社会不是由个人构成，而是表示这些个人彼此发生的那些联系和关系的总和”——这样意义的社会。如果要确切地对这样一个“社会”加以界定，我们不妨可以尝试给出这样的定义：社会是一个以物质生产活动为基础的，以人与人之间交往为纽带的，以公益、保护、帮扶作为运行原则的，有文化、有组织、有秩序的生活交往系统。而在这个系统中，人是一切社会关系的总和，人与人之间的交往是社会联结的纽带，公益、帮扶、保护是这一系统运行的原则，而物质资料的生产又是这一系统得以存在的基础。由此可见，这个概念的社会，比广义社会要小一些，但又比狭义社会(即公民社会)要大一點的社会概念，社会建设概念中的社会，其内含的具体指涉，也即在于此。

由此，当廓清了社会建设中的社会的意涵、边界，社会建设的任务也就被凸显了出来：要建设和维护这样一个人与人之间的关系纽带的生活交往系统，需要提高物质资料生产在社会中的公益分配，以维护人作为一切社会关系总和的生存和发展，这就要求“增进社会福利”，特别要解决好教育、卫生、医疗、养老这些最基本的保障性福利的社会生产；要公益、帮扶、保护在社会交往中处于不利地位的弱势群体，这就要求“优化社会结构”，特别在就业、劳动、社会救助、公益事业等具体关系领域形成保护支持机制，为他们建立起的情感性和工具性支持，保障他们利益既不受侵害，也能有所补偿；要使这一交往系统能顺利运行，保障社会交往安全和稳定，实现社会中人与人的凝聚和团结，就要求“构筑社会秩序”，建立社会补偿、社会表达、社会矛盾调解的机制体制，建立好家庭、社会组织、基层社区等社会的“细胞单位”，对威胁社会秩序的灾害、治安、突发事件、社会问题有相应的规制和应对措施。故而，增进社会福利、优化社会结构、构筑社会秩序，这些内容即是社会建设中“社会”的具体领域。所谓社会投资，就是对上述这些社会建设领域进行的投入，以期待产出；而所谓社会政策，就是对上述这些社会建设领域进行宏观微观调控的“治理术”。而以帮助和保护作为原则，去协调人与人在这些领域间的关系交往，就形成了中义意义上的社会运行系统。

而社会建设，即要在正向上对这些系统内所形成的人与人之间的交往联结进行推动促进，以促进社会进步；同时，在逆向上对这些领域由于人与人之间关系的不协调因素进行衡平消解，以减缩发展代价。因此，社会建设所包含的任务是广义的，也是丰富的。那种把社会建设仅仅理解为是公民社会建设，更具体地理解为发育社团，建设社会自治系统，形成社会抗争力量，这种理解是不完整的。在我国社会转型期，我们还要看到，倘若没有国家对社会在资源配置上的整体性支持，没有对社会基本秩序的全面规划和建设，没有对社会利益矛盾交互點(如流动人口)的全面干预，社会建设就不能达成其目标，完成其应有的使命。

二、社会建设的主体：一家还是多家?

准确理解和认识社会建设，要进一步理解社会建设的主体。所谓社会建设的主体主要指的是社会建设到底是谁的事。对社会建设理解和认识的第二种偏误是把社会建设片面理解为政府一家之事，而没有看到或相对忽略了其他力量。例如，坊间有一种学术观點认为：社会建设的标志在于是国家财政结构、财政支出向社会(而不是经济投资)方面的转移，或者说是国家出台有关支持社会领域的相关政策。还有观點进一步认为，社会建设是国家的事，而不关个人的事。应当说，这一观點點到了政府在社会建设中的重要作用，前者还特别把社会建设与我国政府职能转型相结合。但是，不得不指出的是，这一观點只是看到了社会建设的一个主体，即政府，而把社会建设的其他主体遗漏了。

实质上，我们要认识到，社会建设并不是政府一家的事情，而是你、我、他大家共同的任务。社会建设的主体应当是多元的。这中间既有政府，也有执政党；既有民间社团，还有广大公众。在我国，民主党派、工会、共青团、妇联等人民团体也应被视为是社会建设的重要力量。这是因为：

首先，社会建设的主体应当包括党和政府。我们国家的政治体制，决定着党和政府应当是社会建设的重要主体，应当承担领导和负责的作用。而这其中，党和政府还有着一定的分工。中国共产党在我国是执政党，主要起的是领导作用，在社会建设中，党通过思想领导、政治领导、组织领导等领导形式，全面把控社会建设的方向和节奏，全面引领社会建设的实践和创新，为社会建设统筹资源，协调关系，这种领导作用是任何其他组织和团体都无法替代的；而政府则承担着负责的角色定位，政府作为人民政府，通过调节社会政策，增加社会投资，创设社会工程等形式，具体运用各种政策管理工具(如财政补助、用者付费、政府购买、信息化、评比评估等)负责社会建设各事项的实施、落实、铺开，为人民群众服务。

其次，社会建设的主体包括民间组织和广大公众。我们要树立民间组织也是社会建设的主体，在社会建设中大有可为的观點。我们要认识到作为民间组织的社团、基金会、民办非企业单位，它们不仅具有投人社会建设的热情，有调动资源的优势，而且还具备从事一些社会建设具体领域的“专业性”本领。它们可以以承接政府购买、创建公益集群(民间组织联合公益行动聚集体)、形成复合创业主体(政-企-社合作)等多种形式协同党和政府参与社会建设的重大实践，是社会建设不可或缺的分子。除此之外，我们还应当认识到公民也是社会建设的重要力量，要赋予公众参与社会建设的合法性和途径，使其既可以参加组织、结社的形式参与社会建设的实践，同时也可以以个人的身份从我做起，以做志愿者、献计献策、发表意见、捐款、遵守社会规则等形式发挥社会理性和责任感，从而为社会建设添砖加瓦。

再次，在我国，人大、政协、民主党派、工会、共青团、妇联等人民团体也是社会建设的重要力量。人民代表大会是我国的国家权力机关，社会建设要充分发挥人大立法、监督、重大事项决定、人事任免等职能，推动社会建设的顶层设计和重點突破；政治协商会议是统一战线组织，其所进行的政治协商、民主监督、参政议政，对社会建设也能够发挥不可或缺的作用。而民主党派则是我国的参政党，它们在民主监督、参政议政、社会服务等方面有天然的优势，其作为“各自所联系的一部分社会主义劳动者、社会主义建设者和社会主义爱国者的政治联盟”还可以团结其所联系的部分劳动者和爱国者参与社会建设。而工会、共青团、妇联等组织作为我国的人民团体，具有政治权威性和广泛代表性，是党联系工人、青年、妇女等群众的桥梁和纽带，在社会建设中同样大有可为，是可以依靠和发挥作用的重要力量。

正因如此，理解社会建设主体，我们就要坚持“两點论”而不是“一點论”，要坚持“全面论”而不是“单一论”。我们既要看到，党和政府部门是社会建设的主体，但同时也要看到广大民间社团、公民在社会建设中的重要作用，对于民间组织和广大公民协同、参与社会建设应当持欢迎而非阻隔的态度，赋予它们参与社会建设的合法性和相关空间。当然，在“两點论”中也有重點，这个重點就是党和政府的领导、负责地位。我们应当承认党和政府对社会建设的顶层设计和统领全局的地位，应当认识到党和政府在许多地方作用的不可替代性。而不能出现政府不管、公众也不管的“公共地悲剧”——公众认为，社会建设与我无关，是政府之事①；(地方)党委和政府认为，社会建设是公众自己之事(我是“小政府”，你们是“大社会”)，出了问题(大到食品安全、社会治安，小到街头小广告、卖发票泛滥)也不管。中央强调要“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”实质上表明的即是这层意思。党政的领导负责，社会公民的协同和参与，一个都不能少。

三、社会建设的途径：是“进”还是“退”?

准确理解和认识社会建设，还要认识社会建设的途径。这里所谓途径是指社会建设以怎样的形式组织起来并加以推进，具体而言，是指应当依靠生活系统进行“自组织”、“自治”，而实现政府的退出；还是应当适度保持政府对社会建设必要的介入和干预，进行部分地“他组织”。当前对社会建设理解和认识的第三种偏误则是把社会建设片面地或笼统地理解为政府应当还权于民，认为社会建设就是政府从社会中退出来，把权力还给社会，社会建设应当以“自组织”为形式。从而具体落位于对社会建设的体制机制设计的结论，则是认为加强社会建设不仅不是需要政府成立有关社会建设的部门，还更应当削减部门职能，以让社会真正自主生成并运转起来。

从表面来看，这种观點是有道理的。也确实，现在一些地方已呈现部门利益化之势，一提到社会建设，一些部门首先想到的就是是否使自身“扩容”，以此为向上套取资金，向下设卡征费，这种现象当然是应当避免和需要反对的。但是，如果由此认为，社会建设就是所谓政府从社会中退出，还权于社会，则过于片面化。仔细对此加以推敲，我们可以发现，其理论预设在于把社会建设等同于一种公民社会发育，它遵循着这样一种推衍逻辑——既然社会建设是公民社会建设及公民自我管理，那么当然公民的事情应让公民自己来做，由此，政府应当还权于社会，进而也就更不需要有一个专司社会建设的组织部门。

但是，我们前面就已指出，社会建设中的社会并不落位于或者说止于狭义的公民社会，社会建设所包含的是增进社会福利，优化社会结构，构筑社会秩序等多项任务。诸如当前公民反映强烈的幼儿园上学难、食品安全、社会矛盾、稳定风险，甚至是城市交通拥堵，街头、楼道小广告横行都是社会管理的事项。正是这样，对于政府从事社会建设，到底是赋权还是缩权，是进入还是退出，是一个值得认真研究和斟酌的问题。

在我们看来，一方面，正如前面所提到的，政府作为社会建设的主体不必要全面大包大揽，即使是“大政府”模式，也不可能让政府承担社会建设的所有任务，更何况目前各级政府还都存在着编制办因财政支出限制等种种原因紧缩或严控政府规模，对若干部委进行合并合署办公的可能；但另一方面，社会建设也绝不是政府的简单退出，对社会“一放了之”，上述所提到增进社会福利、优化社会结构、构筑社会秩序，以及公民反映强烈的问题，就必须要有关部门拿出公权力来进行建设管理，进行必要的投资投入。我们要认识到这些纷繁复杂的内容和事务，单纯依靠民间组织的力量，依靠公民自身的能力，甚至依靠公民自身监督是无法完成的。所以，不是要政府从这些事务中退出来，而是还更需要政府进行更深层次的介入和干预(只不过介入的方式，介入的领域、履行的职能应有所变化)；不是要政府让渡出相关的领域，而是更需要政府在这些领域负起有关责任，而不能不作为。因此，当前把握好政府面对社会建设的“进”和“退”，主要的落位點不在于进退本身，而是要认识到，所谓政府负责，就是政府要对这些涉及人民群众切身利益的社会建设事务的负责，这才是真正的责任政府、民心政府。而由此就要求要科学设计政府介入社会建设的体制和机制，界定好政府介入社会建设的具体边界。

首先，科学设计政府社会建设的机制。社会建设任务十分繁重，但客观来看，我国各部门间协调性不足，社会建设还有很多缺位，构建和理顺社会建设的相关职能部门的具体职责就显得十分必要和重要。目前一些城市对此进行了初步探索。例如，北京市成立了市社会建设工作办公室，行使社会建设规划设计，管理社区、社工、志愿者等职能；上海市成立了上海市社会工作党委、上海市社会建设领导小组办公室，履行社会建设调研、规划职责，并主抓“两新”组织(新经济、新社会组织)党员和党建。应当说，取得了一些成绩。但我们也要看到，现在社建办的职能仍然是有限的，其调控社会建设的力度和能力是不够的，要增强政府整体推进社会建设的统一性和协调性，还要进一步进行体制机制优化，可操作的方案有二：一是把有关发改委的部分社会建设职能分出给社建委①，把社建委建构成为一个社会建设的宏观性协调部门；二是把社建委与像民政、计生、城管、文明办等有关部门合并，建立社会建设的大部门制。

其次，界定好政府介入社会建设的具体边界。之所以要专门提界定政府介入社会建设的具体边界，原因在于政府社会建设所面对的对象与其他领域的建设是有区别的，其他领域如经济建设和管理，政府面对的主要是诸如公司、协会这样的法人组织，但社会建设活动，不仅要面对法人(如企业、社团、基金会、民非)，还要直接面对公民个人、面对非结构化群体(如妇女、儿童、青年)，它们更为弱势。这就要求，一方面政府不能太小或者“异化”，不能简单把小政府和好政府等同起来，认为政府只需承担社会建设的很小职能，或不承担职责；另一方面，也更要对政府的公权力有所限制，要认识到公权力没有随便去干预个人私生活的合法性，公权更不能建立在对个人私权损害的基础之上②。

应当指出，认清社会建设中的进和退，有着重要意义。这一关系如果认识不到位，或者没有处理好，就必然会在社会实际运行中产生政府进也不是，退也不是。我们一定要将社会建设事权明确化、清晰化，让相关部门能各司其职，提高建设绩效。在当前社会矛盾凸显期，我们还特别要防止一些政府部门的利益化倾向，以社会建设为名义，创占所谓“好事”(如收费)；以还权于社会为借口，而推诿所谓“差事”(如顽症、担责)。

四、社会建设的重點：是改善民生，还是其他?

准确理解和认识社会建设，还要聚焦社会建设的重點。就是要在全面把握社会建设各项任务的基础之上，能抓住当前和一段时期之内多项社会建设任务中的中心任务，能够突出阶段性社会建设内容的关键。而对社会建设理解和认识的第四种偏误是当前许多人还没有把社会建设重點的理解为聚焦民生。虽然，我们反复强调社会建设是以改善民生为重點的社会建设。但是，社会各界中总有一些人并没有理解这个“重點”的含义，或无意或有意地把社会建设的重點理解或归结为其他，或过于强调公民为争取权利与政府的“对抗”，或变向强调维护“强势群体”而非“弱势群体”的利益，或出台一些制造基本公共服务差异化的政策③，甚至还冠冕堂皇将之冠以社会建设的称谓。这就要求我们从理论上旗帜鲜明地对社会建设重點内容予以澄清。

我们说，虽然强调社会建设是一种全面的建设，而非片面的建设，也不排斥社会建设的重點应当随着矛盾的变化而呈现变化，但现阶段应当要把社会建设重心置于民生之上。我们要看到，其实，一般普通的公民群众在现阶段要求主要集中于民生领域。其实，他们的基本要求并不是很高，其诉求集中于能过上自己的“小日子”——基本生活吃、穿、住、用、医能够有所保障，孩子能接受良好教育并有未来的预期，在必须与“街头官僚”打交道时不受刁难，个人的正常社会需要(如办证件、孩子读书)不必要事事求人，社会治安良好有安全感。在这些内容没有得到充分满足的时候，满足这些公民的基本生活需要才是社会建设的当务之急。

从理论上看，提出以改善民生为重點的社会建设，而不是以其他内容为重點的社会建设，这其实是与我们对我国现阶段基本矛盾的判断有关联的。因为，我国现阶段社会的主要矛盾仍然是人民日益增长的物质文化需要与落后的社会生产之间的矛盾。从我国现阶段的情况来看，不仅有许多群众还未脱离贫困，就是城市公民，还有很多人在教育、医疗、住房等方面存在着许多困难，随着流动人口增加(第六次人口普查数据显示，我国流动人口已达总人口的1／5)，这种现象还会继续。这就要求党和政府要下大力气去解决这些问题，要求包括民主党派、工会、共青团、妇联及公众个人能为此“出主意，想办法，办好事，做实事”。

放眼正处于社会矛盾凸显期的我国，当前社会矛盾呈现高发频之势(胡锦涛总书记语)，社会道德水平严重滑波(温家宝总理语)，作为社会建设要对这些实质性的问题有所回应。而不是搞一些花里花哨的东西，或作为装點门面，或把社会引向混乱的边缘。因此，脱离社会发展阶段强调社会建设应当做这做那，甚至把做这做那变向地引向为社会建设的重點，而把民生置于一边，是不合适的。当前要做的即是“聚精会神搞建设，认认真真抓民生”，以民生建设实实在在提高社会建设的绩效。

也正是这样，以改善民生为重點的社会建设，要紧紧抓住民生这一当前社会建设的关键要务，实现公共政策、社会工程的“民生转型”。

首先，要在财政政策上实现“民生财政”。政府要搞好经济建设，核心在于金融，而要搞好社会建设，核心在于财政。加大以改善民生为重點的社会建设，就要将财政支出向民生倾斜，形成“民生财政”。但是，我们要看到，一般情况下，政府经济投入直接可见回报，而民生投入回报则更为隐性，更为长期。因此，这就使得政府，特别是基层政府往往缺乏投入民生的热情。为此，我们一是要形成民生财政的框架设计，规定地方民生投入底线和下限；二是要以群众评比、政府间竞争等手段强化民生的考核指向，以此构筑民生财政的动力和保障机制。并特别防止政府财政收入不能向单纯投入以拉动经济增长为目标的固定资产投资，不能向部分群体的高福利和“三公”消费倾斜，更不能无声无息地被外国吸走，变向转变为国外的财政和福利。当然，也需要指出，这里加大民生投入是相对性的，我们要也看到政府的财力是有约束的，否则过大的民生，也必然带来过多的加税。与此同时，各地民生情况也不完全相同，也应因地因时制宜。

其次，要在分配政策上构筑“民生分配”。目前我国的分配政策主要是三次分配：以市场分配为第一次分配；政府收取税、费(如社会保险费)之后的再分配的第二次分配；企业的社会责任和个人的慈善、捐赠的第三次分配。而所谓“民生分配”就是要实现这“三次分配”的动态衡平转型。这中间，一是要建立好“牵制”机制，当市场机制成为分配不平等的来源时，就要用再分配、慈善等手段进行矫正，当再分配成为了分配不平等的来源时(权力制造不平等)，市场则应当成为缩小收入差距的衡平者，而不能出现那种官商通吃，既在市场中得好处，又在再分配中得好处的三次分配作用叠加加剧不平等的现象；二是则要尽力实现“第三次分配”的前移，将其置于“第一次分配”的位置，这就是说改变市场分配处于一次分配的位置，而把企业社会责任、个人慈善捐赠放置于市场分配之前，通过对特定以民生为主题的慈善、捐赠的税前减免，以吸聚“逐利”资本对民生公益的“逐益”。这样以动员更多的企业主体、社团、公民参与到以改善民生为重點的社会建设。

再次，要在社会政策和工程设计上实施“民生工程”。社会建设是以改善民生为重點的社会建设，而一级政府的财政盘子是有限的，协同参与社会建设的民间组织和公民的精力和资源也是有限的。这就要求我们要形成“瞄准”机制，围绕群众最关心、最需要、最切合其自身利益的项目进行社会政策和社会工程设计，而让政策和工程投入到最能产生绩效的空间领域。具体来看，一是要形成社会建设的民生评估机制，决策之前，把决策交给第三方来进行综合评估，考量其是否值得投资，要特别防止以改善民生为出发點的民生工程最后变成了民生矛盾的制造者。二是要强化社会政策的“中央统筹”，就是中央要对以民生为重點社会建设有“顶层设计”，要使社会政策和工程间互相配合，而不是互相抵制。三是要实现“重心下移”，把资源配置集中于社会建设最活跃的细胞，让民生创新最活跃的部门有事权、有财权，在不违反大政方针的前提下，要给地方创新以相应保护和人、财、物方面的实际支持。

社会建设是一项系统工程，以改善民生为重點的社会建设更是一项艰巨任务，对社会建设的不同理解和强调，虽然能丰富我们的认识，但在一定程度上也会对社会建设带来一定消极的影响。因此，对社会建设对象、主体、途径、重點进行辨析就显得十分必要，这种重要性会随着社会建设的继续深入而逐渐显现出来。

参考文献：

[1]胡锦涛，在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上的讲话[N].人民日报，2011-02-20.

[2]马克思恩格斯全集[M].中文2版，第30卷，北京：人民出版社，1995.