社会体制改革：理论争辩与政策思考

陈鹏

[摘 要]加快推进社会体制改革是创新社会治理、全面推进社会建设的内在要求，是实现政社分开、加快转变政府职能的重要举措；是释放社会红利、全面深化改革的必然要求。加快推进社会体制改革的总体目标，从根本上说，就是构建起中国特色社会主义社会体制。当前我国社会体制改革中存在的突出问题主要表现在三个方面：社会体制改革的长期滞后与经济体制改革之间的不相适应性日益突出；社会体制核心领域的改革进展与人民群众的现实需要之间仍存在较大差距；社会体制改革的顶层设计与经济社会发展的客观要求之间仍存在较大距离。对此，加快推进社会体制改革：一要认清社会体制改革的本质内涵和性质；二要把准社会体制改革的基本方向和原则；三要找准社会体制改革的战略支点和抓手。

[关键词]社会建设 社会管理 社会组织 公共服务 社会体制改革

2013年5月25日，由北京师范大学中国社会管理研究院、中共北京市委社会工作委员会和中国社会工作协会共同主办的“贯彻十八大精神，加快社会体制改革——第三届中国社会管理论坛”在京隆重举行。本次论坛除主论坛之外，还下设了“社会管理体制和机制建设”、“提高社会管理科学化水平”和“加快形成现代社会组织体制”三个分论坛，并首次发布了中国社会体制方面的第一本蓝皮书——《中国社会体制改革报告No.1》。论坛开幕式由中国社会管理研究院院长，国家行政学院原党委书记、常务副院长魏礼群主持。第十一届全国政协副主席陈宗兴，北京师范大学党委书记、中国社会管理研究院咨询委员会主任刘川生，中共北京市委副秘书长王翔，中国社会工作协会会长徐瑞新以及国际行政科学学会主席金判锡（Pan S. Kim）等出席论坛开幕式并致辞。国务院部委和北京市、河北、四川、山东、新疆、重庆等多个省市、自治区的有关领导，国内外知名专家学者，联合国相关机构、社会组织和企业代表等300余人参加了会议。会议取得了很多重要成果，现将主要观点综述如下：

一、深刻认识加快推进社会体制改革的重大意义

社会体制改革是一项影响深远的社会变革，事关巩固党的执政地位，事关国家的长治久安，事关人民的安居乐业。北京师范大学中国社会管理研究院魏礼群院长在主旨演讲中指出，本届论坛以“贯彻十八大精神，加快社会体制改革”为主题，集中研讨社会体制改革的理论和实践问题，这对于推动社会体制改革、加强社会建设、促进社会治理现代化很有意义。与会专家认为，加快推进和深化社会体制改革具有三个方面的重大意义：

（一）加快推进社会体制改革是创新社会治理、全面推进社会建设的内在要求

社会体制是社会建设中有机联系的重要内容。总体上看，一个较长时期以来，社会建设是我国现代化建设中的一个短板和瓶颈，而社会建设中与改善民生和创新管理相关的就业、教育、医疗卫生、收入分配、住房等方面许多问题，在很大程度上又与社会体制不合理、不健全直接相关。不加快社会体制改革，社会建设中的许多问题就难以从根本上加以解决。因此，只有切实推进社会体制改革，才能够给社会建设注入更大的活力和动力。

（二）加快推进社会体制改革是实现政社分开、加快转变政府职能的重要举措

深化社会体制改革的核心问题是处理好政府和社会的关系，处理好“政府管理”与“社会自治”的关系，要切实尊重市场经济条件下社会运行规律，把政府的工作重点转移到创造良好的发展环境，提供优质的公共服务，维护社会公平正义上来。同时，政府要向社会组织转移权力和职能，充分发挥社会组织的作用，支持社会组织参与社会治理和服务，实现政府与社会优势互补、良性互动。这一切都需要通过深化社会体制改革来推进和实现。

（三）加快推进社会体制改革是释放社会红利、全面深化改革的必然要求

社会体制改革是我国整体改革的一部分，也是当前我国重点领域改革面临的重大而紧迫的任务。改革是当代中国最大的红利，而其中的社会红利又占据相当重要的份量，并亟待通过深化社会体制改革来释放。只有加快社会体制改革，充分激发市场主体和社会主体的创造活力，建立和完善与市场经济体制相适应的社会体制，才能够推动我国社会经济更加持续、健康发展，才能使得我国的整体改革事业真正不断走向深入。

二、加快推进社会体制改革的基本框架和总体目标

党的十八大报告提出，社会建设是社会和谐稳定的重要保障。加强社会建设必须保障和改善民生，加快推进社会体制改革。加快推进社会体制改革的总体目标，从根本上说，就是构建起中国特色社会主义社会体制[1]。

（一）加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制

这是社会体制改革的根本任务。相对于党的十六届四中全会所提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，党的十八大增加了“法治保障”，使得“社会管理格局”上升为“社会管理体制”，彰显了法治在社会管理中的重要作用。

中国人民大学法学院资深教授刘文华从法理的角度深刻阐述了社会管理中“法治”和“法制”之间的区别和联系。他认为，在社会管理中，“法治”和“法制”既不是对立的关系，更不是必须弃掉一个而选用另外一个的关系，某种意义上两者大致可以替换使用，但要谨防将“法制”等同于“人治”。中国社会科学院副院长、党组副书记赵胜轩认为，法制是现代社会管理的一个本质特征，健全的法律法规是提高社会管理水平的重要保证。从事社会管理的一切工作人员都应牢固树立依法管理的理念，善于用法制思维和法制方式管理社会，努力把各项社会管理活动纳入法制化轨道。中国法学会党组书记、常务副会长陈冀平认为，所谓法治有两个基本要点：一是维护权利，就是广大人民群众的利益；二是限制权力，防止权力的滥用。只有通过法治，才能够真正实现公平公正。因此，必须完善社会管理的法律法规，提高依法协调社会关系和化解社会矛盾的能力，充分发挥综合治理的优势来推进社会管理创新。国务院研究室综合司司长刘应杰认为，当前我国社会正处于大变动、大转型的过程之中，还没有建立起一套普遍遵守的社会规则体系，突出表现在两个方面：一个是社会经济秩序缺乏成熟稳固的道德基础，特别是诚信缺失；另一个是社会运行规则缺失，造成社会的失序、失范。因此，加强和创新现代社会管理的基石就在于社会诚信和规则体系的重建。

在社会管理体制创新方面，参加本次论坛的一些地方政府介绍了他们的主要做法和经验。比如，北京市的主要做法和经验体现在五个方面：一是创新体制机制，形成社会建设工作领导小组及其办公室抓综合协调。二是创新工作体系，确立了社会服务、社会管理、社会动员、社会环境、社会关系和社会领域党建的社会建设“六大体系”目标任务。三是创新政策体系，形成“1+4+X”的政策体系。四是创新方式方法，在城市推行社会服务管理网格化，在农村推行村庄服务管理社区化。五是创新运行模式，社区服务管理“三位一体”模式、枢纽型社会组织模式以及商务楼宇“五站合一”模式。河北省肃宁县“四个覆盖”工作模式，即构建了以基层党组织为核心，以村民代表大会为平台，以农村经合组织和综治维稳组织为骨架，以服务群众和协调整合农村各方利益为职能，覆盖整个农村和广大农民的服务网络，进而实现了坚持和强化党的领导，让农民组织起来，让村民真正当家作主。四川省德阳市“三本台账”工作法：即从基层基础入手，积极探索新时期群众路线工作法，建立了民生台账、困难群众台账、稳定台账“三本台账”。主要有三个特点：一是收集情况阶段，实行分类“建账”；二是办理处置阶段，实行集体“议账”；三是具体落实阶段，实行限时“结账”；四是结果反馈阶段，实行公开“晒账”。由此，“三本台账”工作法成为基层组织服务群众的有效抓手和加强基层社会管理的重要载体。

（二）加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系

这是加快社会体制改革的主要内容。十八大报告提出的加快形成和健全基本公共服务体系，明确回答了由谁提供、向谁提供和如何提供基本公共服务等问题。社会体制改革能否取得实际成效，归根究底取决于基本公共服务均等化的实现程度和水平。

中国法学会党组书记、常务副主任陈冀平认为，加强和创新社会管理一定要把群众工作作为一个基础性、经常性、根本性的工作去做，要体现服务为先的基本理念。“服务”和“管理”是两个概念，两者必须密切结合起来，要通过加强服务来强化管理，通过加强管理更进一步地搞好服务。国务院研究室社会发展司司长邓文奎认为，中国要建立健全公共服务体制，事业单位改革是关键。事业单位改革必须跳出传统的思路、形成新思路，主要体现在五个方面：一是管理体制改革，即所有事业单位都应从政府下属、附属的机构改成不同类型的法人实体，公益性、公共服务类的要改成非盈利性法人机构。二是治理结构的改革，即所有非盈利机构都应建立法人治理机制和公众参与管理监督的机制。三是投入方式的改革，即建立以政府购买服务的方式投入的机制，建立办事不养人、办事不养机构这样一种竞争机制。四是人事和社保制度的改革，即打破铁饭碗和终身制，实行真正意义上的聘任制度；社保制度要与社会保险统一起来。五是建立规范的财务制度和信息公开制度。中国人民大学社会与人口学院院长翟振武认为，利用居住证制度能够有效提升流动人口的服务和管理：一是居住证制度的实行能够剥离原本附在户籍上的社会福利，并在原有的户籍制度之外重新搭建一种新的制度，进而避开户籍制度导致的城乡二元分割的难题；二是积分式的居住证制度加强了城市对流动人口的引导和管理；三是居住证制度可以为农民工市民化和城市化建立一个过渡的桥梁；四是居住证制度的施行能够有效地解决流动人口信息难以统计、不同层次的社会管理和公共服务的对象不清、情况不明的状况，为农民工市民化、基本公共服务常住人口全覆盖提供基本的信息基础和支撑。

在基本公共服务的技术支撑方面，参加论坛的一些代表分享了他们的经验和做法。比如，陕西惠民社会建设研究院院长孙涛介绍了其搭建的“O2O民生社会平台”。该平台包括宏观上的创新社会管理平台和微观上的创新民生服务平台，其总目标是实现线下服务与线上管理的互动政务新格局，基本理念是民生促进管理。中国社会福利协会副会长兼秘书长冯晓丽介绍了其中心参与设计和研究的养老服务业的标准化建设和信息化建设课题，并指出面对老年人需求的康复服务、护理服务、精神文化服务、保健养生服务以及宜居住房等都需要有基础的技术支撑。

（三）加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制

这是加快社会体制改革的中心环节，也是当前我国社会体制改革的重要创新点和突破点所在。党的十八大充分肯定了社会组织在社会建设中的重要作用，并为加快形成现代社会组织体制指明了方向。提出建立现代社会组织体制，是基于我国从计划经济体制向市场经济体制转变，从传统社会向现代社会转变，顺应世界现代化趋势而做出的一种现代社会制度安排。

国务院发展研究中心社会发展部部长葛延风认为，改革以后随着农村人民公社制度和城市单位制的解体，相当一部分社会成员处于一种“非组织化”或者“去组织化”的过程，这就导致社会缺乏一个中间组织层。从这个角度来看，强化社会组织建设意义非常重大，而发达的社会组织正是实现良好社会管理的基础。从中国目前的情况来看，他认为，下一步需要优先发展公益性社会组织和以行业、职业为基础的互益性社会组织，鼓励志趣性组织。同时，还要大力发展社会组织，一方面要降低成立门槛；另一方面要支持和约束并举，发挥它的积极功能，防范各种不良结果。国务院研究室社会发展司司长邓文奎认为，《国务院机构改革和职能转变》方案中所提出的社会组织改革，主要就是指社会组织登记管理制度改革。社会组织改革的难点是学校、医院、科研机构、政府的研究咨询机构和政府办的行业协会等这些事业单位。这些部门单位之间条块分割、重复建设，造成管理水平低、资源浪费、市场分割，社会资本难进入，形成一些社会不公平。可以说，如果没有事业单位的改革，社会组织就不会有一个好的发展环境。因此，社会组织改革应该把目前的事业单位纳入进来，这个才有改革的内容。清华大学NGO研究所所长王名认为，社会组织体制改革包括两个基本方面：一个是改革旧的社会组织体制；另一个是建设新的社会组织体制。政社分开、权责明确、依法自治是现代社会组织体制的三大基本属性，即独立性、社会性和自主性。从国家、社会、组织三个层面来看，现代社会组织体制的构成包括以国家为主体构建监管、政策、法治体制，以社会为主导，建立问责、合作、治理体制，以社会组织为主导，建立资源、能力、自律体系。

在社会组织服务管理方面，参加本次论坛的一些代表分享了他们的主要做法和经验。譬如，英国大使馆文化教育处社会发展总监Mairi Mackay分享了英国社会企业的发展情况。目前，英国的社会企业约有6.8万家，每年创收240亿英镑，创造了近100万个就业岗位。英国社会企业的创新形式主要有：一是由高级银行和其他银行投资6亿英镑，用于支持英国的社会证交所的“大社会资本组织”。二是社会影响债券，主要是在市场上筹集资金，用于发展社会企业，政府基于企业实现的社会目标向投资者支付利息。三是出台了一系列针对社会企业的支持性政策法规，包括英国贸工部2002年制定的“社会企业战略”，2008年在苏格拉制定的企业第三领域行动计划及《公共服务社会价值法案》等。同时，英国社会企业的发展也面临诸多困难，如采购、筹资渠道有限，社会企业规模小，组织也比较年轻，公众对社会企业的认知度不高等问题。北京团市委副书记郭文杰介绍新形势下共青团的一种创新工作模式——“社会青年汇”，即团组织在青年聚集的基层社区建立立足青年的生活空间，以为普通青年建设“一个好玩的俱乐部，一个靠谱的朋友圈”为目标，建设以共青团为枢纽的地域性青年活动平台和基层青年组织，进而实现理性积极、奋斗进取、和谐包容的社会青年汇。

（四）加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制

这是加快社会体制改革的基本要求。党的十八大根据社会管理规律，提出全过程实施管理、各个环节相互关联和相互支撑的社会管理机制。这是健全社会体制、提高社会管理科学化水平的科学思维和制度安排。

国家行政学院决策咨询部副主任丁元竹教授从理论层面对社会机制设计问题进行了深刻阐释。他认为，社会体制和社会机制是两个性质不同的概念范畴，社会机制设计的基本思想就是给个体提供激励，使他能够以确保最优结果的方式行事。加强社会机制的设计，既要研究诸如具体政策、组织构架、操作方案等一些显性因素，更要研究诸如人的意会和直觉等隐性因素。这些隐性因素构成了社会领域中的新情况和新问题，也是把社会管理创新推向前沿纵深的重要切入点。社会机制的形成有一个过程，它需要平等的社会关系、个人坚守对集体的责任；需要每个人坚守社会规范，把日常的小事做好，才会把社会和国家的大事做好；需要个人承担起社会责任，这样的公民意识才能慢慢融入到整个社会。中国法学会党组书记、常务副主任陈冀平认为，随着我国城乡结构、就业结构、人口结构、居住结构都发生重大变化，社会治安综合治理日益面临严峻挑战。这就要求在前端管理上下功夫，管理的关口要前移，抓准、抓小、抓苗头，争抢工作的前瞻性和有效性，构建源头治理、动态协调、应急处置，相互衔接、相互支撑的工作机制。国务院应急管理组组长闪淳昌认为，当前我国应急管理体系还存在一些问题，比如基础能力比较薄弱、体制机制不够健全、应急处置技术不够发达、公民忧患意识不够高、社会力量参与有限、法制不健全等。对此，我国应急管理体系的顶层设计思路应该是以科学发展观为指导，以服务全面建成小康社会为宗旨，以保障人民生命财产安全为根本，以做好预防和应急准备为主线，以提高应对突发事件的能力和效率为核心，以科技为支撑，建设以人为本，依法应对全灾种、全过程、全方位、全社会的，具有中国特色和时代特征的防灾减灾和应急管理体系。

三、当前我国社会体制改革中存在的突出问题

与会专家学者指出，随着我国步入改革的新阶段，社会经济发展中产生和涌现出一系列新情况、新问题，这些都需要在加快推进和深化社会体制改革中给予高度关注和重视。

（一）社会体制改革的长期滞后与经济体制改革之间的不相适应性日益突出

一是社会体制改革严重滞后于经济体制改革。根据著名社会学家陆学艺教授的研究，如果从社会结构的角度来测算，我国社会体制改革滞后于经济体制改革15年[2]。二是在市场经济基本框架初步建立，与之相适应的经济政策和宏观调控机制也已经基本建立，并在现代化建设的实践中逐步完善之后，我们对于与经济体制相适应的社会体制的认识还不够充分，对社会体制运行规律的探索也亟待加强，尤其是构建社会主义和谐社会所要求的社会建设和社会管理的基本制度框架还需要进一步完善[3]。三是社会体制改革的滞后严重影响和制约了经济体制改革的进一步深化和拓展。这是因为完善的社会体制对于应对经济发展带来的种种社会问题至关重要，不可或缺。

（二）社会体制核心领域的改革进展与人民群众的现实需要之间仍存在较大差距

一是社会体制机制不适应，条块分割、部门利益、政策碎片、合力不够，特别是需要加强统筹协调、系统推进。二是社会服务体系不完善，基本公共服务人群不均等、城乡不一体、区域不均衡，尚未形成打破户籍、地域、身份界限的社会保障体系。群众上学难、看病难、住房难、就业难等系列问题尚未得到根本性缓解，收入分配差距不断扩大引发社会不公平现象突出。三是现代社会组织体制的探索才刚刚起步，面临诸多新课题、新问题。比如，社会组织的数量虽然有了较大增长，但总体质量还不高；社会组织与政府之间的互信和合作机制还比较匮乏；政府购买社会组织服务的基本制度尚未建立；社会组织立法严重滞后等。四是社会管理机制不健全，面临许多新课题亟待解决，特别是实有人口服务管理和虚拟社会服务管理还没有从根本上破题；群众利益协调机制、群众诉求表达机制、社会矛盾调处机制、社会稳定风险评估机制都需要进一步健全和完善。

（三）社会体制改革的顶层设计与经济社会发展的客观要求之间仍存在较大距离

一是社会体制改革在中央层面尚缺乏有机统一的职能机构统筹推进。改革开放初期，我国曾成立了高层次的经济体制改革协调机构——国家体改委，承担了许多重要领域改革的理论研究、规划设计、组织协调、实践指导等职能，在改革关键时期发挥了重要的历史作用。近些年来，北京、上海、广东等地通过设立社会工委等机构在推进和深化社会体制改革方面虽然取得了较好成效，但也面临诸多制度性瓶颈和问题。二是对社会体制改革在我国整体改革事业中的地位、分量、作用及其复杂难易程度尚估计不够、认识不足。从目前的情况来看，在我国整体改革布局中，经济体制改革仍占据中心主导地位，而与之紧密相连的社会体制改革、行政体制改革和文化体制改革相对而言还缺乏全面系统的整体性配套方案，且四者之间的协同推进机制尚未有效地建立健全。

四、加快推进社会体制改革的意见和建议

（一）认清社会体制改革的本质内涵和性质

当前，无论是在学术界，还是在政策界，对于“社会体制”的基本概念定义和本质内涵还存在较多的不同认识和看法，甚至在一些部门领域还存在较大的分歧。这些思想认识上的模糊和混乱严重影响和制约了实际工作的开展和进行。党的十八大报告指出，社会体制是中国特色社会主义制度中与经济体制、政治体制、文化体制、生态体制相并列的具体制度[4]。需要注意的是，“社会体制”对于“社会制度”具有相对独立性。虽然社会体制必须服务于基本社会制度且它的一些主要原则都是由社会制度派生和决定，但同时需要看到，社会体制具有自身运作的特点和规律，它的某些构成要素并不完全取决于社会制度[5]。社会制度具有相对稳定性，而社会体制则经常处于变化、变革之中。因此，一个国家在不同的历史阶段，会形成不同的社会体制；而不同的国家，即使政体不同，也可能会形成相似的社会体制。在此基础上，针对社会体制改革要谨防一个思想认识上的误区：即把社会体制改革片面地等同于社会制度改革。我国社会体制改革同经济体制等其它方面体制改革一样，都是社会主义制度的自我完善和发展，而绝不是社会主义制度的改弦易张。

（二）把准社会体制改革的基本方向和原则

北京师范大学中国社会管理研究院魏礼群院长认为，深化社会体制改革，加快建立中国特色社会主义社会体制是一项艰巨、复杂的系统工程，在推进改革中需要把握好五个重要方面：一是坚持社会体制改革正确方向，即必须始终坚持中国特色社会主义的根本方向，坚持与社会主义市场经济改革相配合、相适应。二是坚持问题意识和制度导向。深化社会体制改革就是一个解决当今中国社会问题的过程，必须树立强烈的问题意识，提出有针对性的解决问题的办法；同时，必须标本兼治，着眼于建立和完善相关制度机制，加强制度建设。三是坚持继承和创新有机统一，即既要高度弘扬和继承我国传统的社会治理优秀文明成果，又要与时俱进、革故鼎新，勇于用时代发展要求推进社会管理理念、实践、体制和制度创新。四是坚持在各方面体制改革协同配套中推进，即要在全面推进经济体制、政治体制、文化体制、生态体制改革创新中统筹谋划、协同推进。五是坚持加强宏观指导和鼓励基层创造相结合，即既要重视从国家发展全局和战略高度加强社会体制改革的顶层设计，又要充分尊重基层和群众的首创精神，善于总结和推广新鲜经验。

（三）找准社会体制改革的战略支点和抓手

清华大学NGO研究所所长王名提出社会体制改革“三步走”战略。他认为，社会体制改革要从整个中国社会体制的形成、现状和问题的角度来理解。建构现代社会组织体制是社会体制改革第一阶段的目标；建构现代社会服务体制是第二阶段的目标；建构现代社会治理体制是第三阶段的目标。这三个体制一旦建成，就构成所谓的现代社会。中共北京市委社会工委书记宋贵伦认为，深化社会体制改革，一要深化领域研究，进一步完善中国特色社会主义社会建设的体系；二要在总结地方实践经验的基础上加强顶层设计，在中央层面建立社会建设的综合协调机制和综合工作部门；三要加强综合协调，系统研究解决社会建设重大现实问题，以问题为导向，来推动社会服务管理的创新。清华大学社会科学学院院长李强认为，深化社会体制改革具有四个基本抓手：一是城乡社区建设，这是社会管理创新的基础所在。二是社会组织建设，即各种社团、协会学会、生产者协会是社会建设和管理的重要主体。三是各类单位的社会责任建设，即企业应该成为社会管理的主体，如果所有企业都承担起应负的社会责任，社会的和谐要容易得多。四是社会成员的社会责任，即每一个社会成员都有监督违法行为的社会责任，如果每一个社会成员都承担起社会的责任，法治社会就更容易实现，就更能激发社会活力。

参考文献

[1]魏礼群.加快构建中国特色社会主义社会体制[N]. 人民日报， 2013-07-08（7）.

[2]陆学艺.社会建设就是建设社会现代化[J]. 社会学研究， 2011（4）：3-11.

[3]丁元竹，江汛清. 社会体制的历史和逻辑轨迹考察[J].经济社会体制比较， 2012（3）：146-162.

[4]胡锦涛. 坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[J].求是， 2012（22）：3-25.

[5]杨彬. 社会体制的生成与转换[J]. 吉林大学社会科学学报， 1996（4）：52-56.

[Abstract]To accelerate social structural reform is the inherent requirement of social governance innovation and comprehensively promote the social construction， it is an important measure to achieve the separation of government and society and accelerate the transformation of government functions， and also an inevitable requirement to release social dividends and comprehensively deepen the reform. The overall objective of accelerating social structural reform， fundamentally speaking， is to build a social structure under the socialist society with Chinese characteristics. The current outstanding problems that exist in our social structural reform mainly are three aspects： the increasingly incompatibility between the lagged behind of social structural reform and the economic reform； the wide gap between the progress of the core areas of social structural reform and the practical needs of the masses； the big distance between the top-level design of social structural reform and the objective requirements of the economic and social development. In this regard， to accelerate social structural reform， firstly， we must understand the connotation and the nature of social structural reform； secondly， we should insist on the basic direction and principles of the social structural reform； thirdly， we must identify the strategic fulcrum and the starting point of the social structural reform.

[Key words]social construction； social management； social organization； public services； social structural reform