公私合作模式下农地整治项目组织界面管理研究

周春芳,汪文雄,杨钢桥,钱圣

摘要：农地整治是保障国家粮食安全和实现耕地总量动态平衡的重要手段，但目前仍存在资金缺乏、效率低下等问题。在农地整治项目中引入公私合作模式，是解决当前我国农地整治项目一系列问题的主要途径。分析了公私合作模式下的农地整治项目存在的组织界面问题，提出了ＷＢＳ矩阵与ＤＳＭ集成，有助于项目的界面管理，提高农地整治项目效率。

关键词：农地整治；界面管理；ＷＢＳ矩阵；依赖结构矩阵

中图分类号：Ｆ３０１．２文献标识码：Ａ文章编号：0439－８114（２０12）05－1008-06

Ｓｔｕｄｙ ｏｎ ｔｈｅ Ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ Ｉｎｔｅｒｆａｃｅ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｏｆ Ｆａｒｍｌａｎｄ Ｃｏｎｓｏｌｉｄａｔｉｏｎ Ｐｒｏｊｅｃｔｓ ｉｎ Ｐｕｂｌｉｃ－Ｐｒｉｖａｔｅ Ｐａｒｔｎｅｒｓｈｉｐｓ Ｍｏｄｅ

ＺＨＯＵ Ｃｈｕｎ－ｆａｎｇ，ＷＡＮＧ Ｗｅｎ－ｘｉｏｎｇ，ＹＡＮＧ Ｇａｎｇ－ｑｉａｏ，ＱＩＡＮ Ｓｈｅｎｇ

（Ｃｏｌｌｅｇｅ ｏｆ Ｅｃｏｎｏｍｉｃ ａｎｄ Ｌａｎｄ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ， Ｈｕａｚｈｏｎｇ Ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｗｕｈａｎ ４３００７０，Ｃｈｉｎａ）

Ａｂｓｔｒａｃｔ： Ｔｈｅ ｆａｒｍｌａｎｄ ｃｏｎｓｏｌｉｄａｔｉｏｎ ｉｓ ａｎ ｉｍｐｏｒｔａｎｔ ｍｅａｎｓ ｔｏ ｅｎｓｕｒｅ ｎａｔｉｏｎａｌ ｆｏｏｄ ｓｅｃｕｒｉｔｙ ａｎｄ ｒｅａｌｉｚｅ ｆａｒｍｌａｎｄ ｇｒｏｓｓ ｔｒｅｎｄｓ ｔｏ ｂａｌａｎｃｅ． Ｂｕｔ ｔｈｅｒｅ ａｒｅ ｓｏｍｅ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ａｔ ｐｒｅｓｅｎｔ， ｓｕｃｈ ａｓ ｃａｐｉｔａｌ ｓｈｏｒｔａｇｅ， ｌｏｗ ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ ｅｔｃ． Ｈｏｗｅｖｅｒ， ｔｈｅｓｅ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ｃｏｕｌｄ ｂｅ ｅｆｆｅｃｔｉｖｅｌｙ ｓｏｌｖｅｄ ｂｙ ｉｎｔｒｏｄｕｃｉｎｇ ｐｕｂｌｉｃ－ｐｒｉｖａｔｅ ｐａｒｔｎｅｒｓｈｉｐｓ ｍｏｄｅｌ ｉｎ ｔｈｅ ｆａｒｍｌａｎｄ ｃｏｎｓｏｌｉｄａｔｉｏｎ ｐｒｏｇｒａｍｓ． Ｔｈｅ ｔｉｓｓｕｅ ｉｎｔｅｒｆａｃｅ ｏｆ ｌａｎｄ ｒｅｎｏｖａｔｉｏｎ ｐｒｏｊｅｃｔｓ ｉｎ ｐｕｂｌｉｃ－ｐｒｉｖａｔｅ ｐａｒｔｎｅｒｓｈｉｐｓ ｍｏｄｅ ｗａｓ ａｎａｌｙｚｅｄ． Ｔｈｅ ｒｅｓｕｌｔｓ ｓｈｏｗｅｄ ｔｈａｔ ｉｔ ｗｏｕｌｄ ｈｅｌｐ ｔｈｅ ｉｎｔｅｒｆａｃｅ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ａｎｄ ｉｍｐｒｏｖｅ ｔｈｅ ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ ｏｆ ｆａｒｍｌａｎｄ ｒｅｎｏｖａｔｉｏｎ ｐｒｏｊｅｃｔ ｂｙ ｔｈｅ ｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ ＤＳＭ ａｎｄ ｔｈｅ ＷＢＳ ｍａｔｒｉｘ．

Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ： ｆａｒｍｌａｎｄ ｃｏｎｓｏｌｉｄａｔｉｏｎ； ｉｎｔｅｒｆａｃｅ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ； ＷＢＳ ｍａｔｒｉｘ； ｄｅｐｅｎｄｅｎｃｙ ｓｔｒｕｃｔｕｒｅ ｍａｔｒｉｘ

农地整治是实现粮食增产、农民增收的重要手段。我国自实施农地整治项目以来，取得了显著成绩。１９９７～２００９年全国整理农用地约１．３３×１０７ ｈｍ２，补充耕地约３．０６×１０６ ｈｍ２，为实现耕地总量动态平衡和土地可持续利用做出了重大贡献［１］，但在开展的过程中仍存在很多问题［２，３］。究其原因主要是现阶段农地整治项目被纳入政府的公共产品投入范围，公众参与程度低，社会资金注入较少，单一的财政投入机制对项目实施和管理主体激励不足。

国土资源部《关于进一步加强土地整治复垦开发工作的通知》（国土资发［２００８］１７６号）中明确提出，积极探索市场化运作模式，引导公司、企业等社会资金参与土地整理复垦项目。“政府主导，农户与农村合作（集体）组织参与，企业投入”的公私合作模式是解决目前我国农地整治项目一系列问题的理想模式。公私合作模式下的农地整治项目，是由政府确定农地整治项目的范围、规模，遵循依法、公开、公正与公平原则，通过招投标选择投资方，并签订相关合同协议，确定农地整治补充耕地的建设规模、双方权利义务、竣工时间以及投资回报等问题，投资方以综合投资方式参与（投资方既投入资金，同时也参与项目的工程建设）；同时引进农户与农村合作（集体）直接参与的监管机制，确保项目按时顺利竣工；项目竣工结算以政府审计结果为准，政府依据投资方的投资总额给予投资方相应的回报。公私合作模式作为我国农地整治项目的融资方式之一，打破了政府有限的资金投入对开展农地整治的限制，遵循“谁投入，谁受益”的原则，适应市场经济要求，具有广泛的应用前景［４－６］。但公私合作模式下的农地整治项目跨组织行为众多，参与各方的项目目标复杂，因利益冲突或协作失控而容易在界面处产生问题。因此，如何在项目运作过程中识别和管理这些界面，使界面对项目目标的不利影响最小化，对提高农地整治项目的效率具有重要意义。

１公私合作模式下农地整治项目的组织界面分析

１．１组织界面及其管理

组织界面是建设项目参与各方之间的相互连接，组织界面包括项目从开始策划到项目运行管护整个建设过程中的个人和组织之间的关系［７］。而组织界面管理指通过组织之间的界面设计、界面障碍识别、应对等管理措施，实现界面双方（或多方）之间在工作流、物流、资金流和信息流等流动之间的协同与集成，促进工程项目管理系统集成化的实现，并使其持续处于和谐状态的管理过程［８］。

组织界面障碍产生的主要原因是各参与组织信息的缺乏以及对信息的误解［８－１１］。从目前已有的相关研究看，进行组织界面管理主要从以下两方面着手：一是项目界面识别，划清界面界限，明确工作任务和管理职能［１２］；二是分析项目各阶段涉及到的参与组织，探究各参与方的关系，促进界面双方的信息沟通［１３，１４］。本文在前人的研究基础上，利用ＷＢＳ矩阵与依赖结构矩阵（ＤＳＭ）的集成，对农地整治项目的组织界面进行管理，减少项目中的非价值活动，使项目过程简化，增加项目的透明度，提高项目的效率。

１．２农地整治项目的ＷＢＳ

ＷＢＳ（Ｗｏｒｋ ｂｒｅａｋｄｏｗｎ ｓｔｒｕｃｔｕｒｅ）即工作分解结构，是将项目行为系统分解成相互独立、相互影响、互相联系的工程活动，以满足对项目进行观察、设计、计划、目标和责任分解、成本核算、质量控制、信息管理、组织管理的需求［１５］。通过对农地整治项目的工作结构分解，明确项目的组成，作为项目目标、建立项目组织、落实组织责任、协调各部门与各专业的依据。按照实施过程，农地整治项目可以划分为前期决策、规划设计、组织施工和运行管护［１６］，其具体工作分解结构见图１。

１．３组织界面形成的原因分析

在农地整治项目中，由于各参与主体的专业差异，且不同组织由于组织目标与文化背景存在差异，形成了组织边界，产生了组织界面沟通的障碍。结合公私合作模式的特点，通过分析农地整治项目管理中的不良现象，可以发现信息不对称、工作任务和管理职能分工不明确是影响组织间协同集成的主要原因，从而导致组织界面障碍的形成。

１）信息不对称。在项目信息收集、传递、处理与分析、分送的过程中，由于信息黏滞、信息延迟和信息失真导致信息耗损、变形，使信息不对称，形成组织界面双方障碍［１７］。

信息黏滞即组织间产生的各类信息常常滞留于其自身的信息源周围，使信息无法顺畅流通，导致界面双方信息不对称。如农地整治项目施工单位比设计单位更了解其自身的建造方法和技术，但由于设计单位和施工单位无合同关系，投资方又可能缺乏协调能力，这就可能导致施工单位相关建造信息滞留在其组织内而不能和设计单位共享。在这种情况下，设计单位可能出现设计错误，导致施工过程中的大量变更。

信息延迟即由于项目管理层次众多，组织结构复杂，致使项目信息传送渠道过长，信息传递效率偏低，从而造成决策失误。如农地整治项目在组织施工过程中，农户作为项目受益主体，其意见和需求往往不能及时得以反馈解决，从而导致农户阻止项目施工的事件常有发生。

信息失真是指由于界面双方既有知识的不足导致信息传递时发生错误，从而造成信息不对称。农地整治项目参与主体众多，各参与主体知识结构、理解能力存在差异，对收到的项目信息有时不能完全理解，在译码的过程中就可能出现失真；另一方面，信息发送者由于知识的不完备，编码能力不足，存在描述不准确、表达不清楚等问题，由此造成界面双方信息的不对称。

２）工作任务和管理职能分工不明确。将公私合作模式引入到农地整治项目中还处在初步研究阶段，相关法规及制度还不是很健全，投资方工作任务和管理职能分工不明确，政府部门和投资方的工作界面划分无科学依据，政府部门与投资方的界面协调难度大，影响到农地整治项目的质量与效率。农地整治项目众多参与组织之间的工作任务及职能分工不明确，导致有些工作没有单位负责，出现管理缺位的现象，尤其是在项目竣工后的后期管护中，由于缺乏管理单位，使得项目的使用年限大大缩短，从而降低了农地整治项目的投资效率；另一方面，有些工作任务多个单位负责，出现问题后又会导致相互推诿责任的事件发生。

２基于ＷＢＳ矩阵与ＤＳＭ集成的农地整治项目组织界面管理

２．１农地整治项目的ＷＢＳ矩阵

ＷＢＳ矩阵更有利于形成清晰的组织结构、确定具体工作的分配、落实岗位责任［１８，１９］。表1是由农地整治项目的ＡＢＳ与ＰＢＳ相结合构成的ＷＢＳ矩阵，ＷＢＳ矩阵的行代表农地整治项目的通用步骤，列表示农地整治项目的子系统，并对适用于各子系统的通用步骤作“Ｘ”标志，这样有助于对农地整治项目的各个子系统工序进行充分确认。通过ＷＢＳ矩阵可将农地整治项目中所有的工作任务都以矩阵的形式表示，避免项目工作范围出现缺漏。根据工作任务的大小可对工作任务进行分解和合并，形成工作包。

农地整治项目的参建单位众多，关系复杂，各参与方对本职工作范围通常认识不清，导致在界面之间存在灰色地带。ＷＢＳ矩阵通过工作包可以明确工作职责，消除界面处含糊不清的问题（图２）。通过对界面的清晰定义，及时覆盖灰色地带，进而对任务进行分工，明确各参与方的工作范围和各单位或部门间所承担的不同管理职能，使参建单位有明确的责任分工，避免有些工作没有单位负责，管理缺位的现象发生。

２．２农地整治项目的依赖结构矩阵（ＤＳＭ）

信息不对称是形成组织界面障碍的主要原因，如何保障项目各参与组织间的信息有效快速地流动，是实现组织界面管理的重要措施。依赖结构矩阵（ＤＳＭ）由Ｓｔｅｗａｒｄ于１９８１年提出，通过反映项目过程中各要素间的信息交互作用，有利于对项目进行可视化分析，提高项目的透明度［２０］。若用Ａ表示ＤＳＭ矩阵，矩阵中非对角线上Ａｉｊ上有“Ｘ”则表示矩阵中ｉ行对应的工作任务需要ｊ列对应的任务提供信息才能开展工作；Ａｉｊ处为空，表示ｉ行对应的任务不需要ｊ列对应的工作提供信息就能开展工作，表2是依据农地整治项目工作过程得到的ＤＳＭ。

从表2可以看出，农地整治项目的工作步骤存在两种关系：顺接和耦合关系（图３）。在顺接关系中，“土地清查”必须在“项目选址”工作完成后才能够开展，只有县（区）政府等相关部门确定项目区后，县（区）国土资源局才对所选项目区进行土地权属的清查工作，也就是Ａ提供信息给Ｂ，否则Ｂ无法开始工作。在耦合关系中，“施工建设Ｋ”需要依据Ｈ上报的项目设计成果开展工作，而当Ｋ执行后，发现项目设计存在不可行之处，也会返回信息给Ｈ，对设计成果进行修改，也就是进行设计变更。从图３显示的两种关系看，农地整治项目ＤＳＭ中，两个任务组成的二元矩阵所反映的是工作信息流，信息由“Ｘ”所在的列工作任务逆时针向相邻的行工作任务传递。

２．３农地整治项目ＷＢＳ矩阵与ＤＳＭ集成

农地整治项目是一个复杂的综合系统，包括土地平整、灌溉工程、道路工程和防护工程等，而且各工程任务间相互关联，若某个任务在实施中发生变更，会导致其他任务的重新规划设计而延误项目的施工进度。将ＷＢＳ矩阵和ＤＳＭ矩阵结合，通过采用矩阵形式表达各种相互关联，既能反映农地整治项目实施过程各步骤间的相互关系，又能反映项目各分项工程的内部关联。ＷＢＳ矩阵与ＤＳＭ的集成有利于项目运行的透明化，便于及早发现项目中的相互交互信息，从而有助于项目的界面管理。从图４可以看出，ＷＢＳ矩阵与ＤＳＭ集成包括３个部分：农地整治项目的分项工程ＤＳＭ、农地整治项目过程的ＤＳＭ以及农地整治项目的ＷＢＳ矩阵。从农地整治项目分项工程ＤＳＭ可以看出，在土地平整工程后，可同时开展农田水利工程和道路工程建设，且农田水利工程和道路工程存在耦合关系，当农田水利工程或道路工程发生变更后，会导致另一工程的变动。当农地整治项目某一单项工程发生变更时，从农地整治项目的分项工程ＤＳＭ中可以清晰查看与其存在界面接口的其他分项工程，这些分项工程可能也会因此发生变更，从而引起相关步骤的变更。通过农地整治项目ＷＢＳ矩阵，设计变更的信息传递到农地整治项目的过程ＤＳＭ，由ＤＳＭ所反映的农地整治项目实施过程间的迭代、交互耦合的关系，可以将变更信息准确有效地传递给相关过程参与的组织或个人，从而提高组织界面管理的效能。

３小结

农地整治是实现耕地总量动态平衡、提高农业综合生产能力、增加农民收入和促进农村经济发展的重要手段，但目前农地整治项目还存在投资渠道单一、资金缺乏、公众参与程度低、项目设计变更频繁、项目施工后效益低、资金使用效率不高等问题。在农地整治项目中引入公私合作模式，是解决当前我国农地整治项目一系列问题的主要途径。但公私合作模式运用到土地整理项目中目前还没有完全统一，相关法规、规范还不完善，导致农地整治项目实施过程中所面临的组织界面障碍较传统模式更为显著，界面管理工作也显得尤为重要。基于工作分解结构，对公私合作模式下的农地整治项目的组织界面进行分析，得出如下两点结论。

１）农地整治项目的组织界面障碍形成主要是由于信息黏滞、信息延迟和信息失真使得界面处各组织间的信息不对称，以及工作任务和管理职能分工不明确，影响组织间协同集成。因此，对组织界面管理主要从以下两方面着手：一是项目界面识别，划清界面界限，明确工作任务和管理职能；二是分析项目各阶段涉及到的参与组织，探究各参与方的关系，促进界面双方的信息沟通。

２）ＷＢＳ矩阵更有利于形成清晰的组织结构、确定具体工作的分配、落实岗位责任；依赖结构矩阵（ＤＳＭ）通过反映项目过程中各要素间的信息交互作用，有利于对项目进行可视化分析，提高项目的透明度。通过ＷＢＳ矩阵与ＤＳＭ的集成，既能反映农地整治项目实施过程中步骤间的相互关系，又能反映项目各分项工程的内部关联，因而便于及早发现农地整治项目中的相互交互信息，有助于项目的界面管理。

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