地方政府食品安全监管现状及应对策略探究

苏云婷

摘要：食品安全关乎国计民生，地方政府是食品安全监管的具体执行者。近期食品安全问题凸现，原因在于地方政府相关执法部门监管不力。因此，优化政府目标、合理匹配事权和财权，完善问责机制，突出地方特色，加强立法，借鉴国外经验，才能使监管体系切实发挥作用。

关键词：地方政府；食品安全；管制

中图分类号：F203 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2012）06-0093-04

食品安全是关系亿万百姓切身利益的民生工程，是政府履行公共服务职责的关键，更是构建社会主义和谐社会的重要组成部分。随着“食品加工的技术链条已经漫长到让我们大多数消费者难以根据简单的生活经验来判断食品是否安全的程度”[1]，政府行政力量的介入显得异常重要。近二十年来，国家为了加强食品安全监管，出台了一系列法律和措施，从1993年的《中华人民共和国产品质量法》到2009年的《中华人民共和国食品安全法》，期间颁布实施的基本法律法规100多个，专项法律法规近700件[2]。地方政府出台的各种食品安全监管措施更是不计其数，食品安全越来越成为整个社会关注的焦点。然而，虽然层出不穷的法律法规，日趋先进的监管技术，一路高歌的严打整顿，为食品安全提供了有利保障，但是，从目前的实际情况看，效果并不理想，食品安全形势依然严峻。地方政府是国家食品安全监管的具体执行者，其所处的地位、所承担的职责、所拥有的权限决定了它是整个监管过程的关键。纵观中国食品安全监管工作的进程和现状，可以发现地方保护、有法不依、执法不严、监管不力等现象时有发生，食品安全并没有得到切实的保障，地方政府监管效能明显不足。

一、地方政府食品安全监管的现状

近些年来，随着中央政府对食品安全问题的重视，地方政府在监管执行方面显得更灵活，也获得了更多权利，能够依据中央有关法律法规结合当地实际情况制定本级政府的食品安全监管规章；监管技术日趋先进，包括检验检疫设备、方法、人员等都较以往有了较大进步；执法手段日益多样，在保证公民食品安全、促进食品行业发展等方面取得了很大成效。但是，有进步并不代表没有问题，仔细审视地方政府当前的食品安全监管，仍然会发现许多不尽人意之处。

1. 地方政府监管目标存在偏差。从正面讲，政府之所以进行食品安全监管，最主要的目标就是保证公众食品安全，促进食品行业的长远发展。然而，在具体执行中，地方政府往往处于矛盾之中。一方面，要顾及本地的GDP增长水平，一方面又要维持当地社会稳定。就目前的情况来看，似乎大多数地方政府还是会毫不犹豫的选择前者，因为毕竟食品安全仅仅是影响社会稳定的一个方面而已，只要不出现大的事故，没有人会把主要精力投到这个上面。就算发生了特大食品安全事故，只要全省、全市不遗余力的狠抓一段食品安全，风头一过，一切就又可以恢复从前。继三鹿奶粉案件之后，双汇“瘦肉精”的出现就是一个很好的例证。

2. 地方财政羞涩，影响监管意愿和能力。我国实行分税制改革以后，各地的财政自主权已经得到了很大的改善，但是由于受到自身财政积累现状的约束，以及经济发展水平的制约，很多地方政府仍然没有摆脱囊中羞涩的局面，很难拿出经费用于食品安全监管。在双汇“瘦肉精”事件之后，农业部调查组的人员曾透漏，畜产品检验检疫的基层部门缺少编制、人员、仪器和资金的问题在整个事件中暴露无疑，直接导致了部分工作人员的失职、渎职[3]。而且，财政资金的紧缺，也使部分政府在卫生许可证的颁发、工商执照的办理、甚至检验检疫过程中，无视客观规定，人为的篡改相关标准，纵容不法商贩的经营活动，以增加财政收入，为地方食品安全埋下了严重隐患。

3. 问责机制缺失，政企利益相容严重。所谓的利益相容，最直观的理解就是双方都可以从中获得好处。一些企业宁愿拿出利润的10%去换取一张相关机构的免检证书，也不愿意每年缴纳1%的检验费。原因有二：一方面他们疲于应付相关机构工作人员的吃拿卡要，另一方面企业可以一劳永逸，为自己将来可能犯的错误买下一份长期保单。相关部门又何乐不为呢，既获得了经济实惠，又减少一部分工作，甚至还可以享受的到该企业为当地经济带来的利益。

4. 监管职能交叉重叠，责任不明，难成合力。在2009年2月28日《食品安全法》通过之前，我国的食品安全监管呈明显的“九龙治水”特征，涉及部门包括工商、质检、卫生、农业、药监、商务等近10个之多；此法出台之后，规定食品安全管理权仍归多部门共有，各部门在各自不同的环节和领域、场所内形式各自的权利，看似分工已经相当明确，殊不知执行是难上加难。权利的分散和责权脱节，造成的监管真空、重复监管、越权监管现象时有发生，一旦问题出现，往往连问责的人都难以确定，严重的条款分割致使统一协调难上加难。

二、地方政府食品安全监管不力的原因

食品安全问题产生的最重要原因是信息不对称，资源的最优配置没有保证，消费者、生产者乃至整个市场都容易蒙受损失[4](P24)；而即使市场中的决策者在一定情形下能够获得完全、充分的信息，他们仍然有可能做出非理性的决定，所以无论从哪个角度讲，政府监管都是有必要的[5](P34)。通过对地方政府食品安全现状进行分析，不难发现当下地方政府的食品安全监管效能明显不足，监管部门的执行能力、强度不够，达不到预期效果，因此，要从根本上解决这一问题，就必须找出其症结所在。

1. 经济增长的目标牵引。对任何一个国家而言，经济增长都是一个古老的话题。改革开放三十年来，国人早已习惯将经济增长视为政府执政能力的检视器，每一年度各个省市都会制定各自的经济增长目标。经济增长可以为一个省份、一个地区带来短期内无可比拟的机遇与利益。自从分税制改革以来，增加财政收入的要求，强化了地方政府追求经济增长的动机。税源的缺乏，致使地方政府尤其是一些基层政府陷入财力窘境，面临着无法正常履行职能，无力为民众提供最低水平的公共物品和服务，更无法实现公共服务能力均等化目标的困境。为了改变这种状态，地方政府唯一能抓住的救命稻草就是实现经济增长，只有经济增长了，税源才能扩大，能够支配的财政收入才有可能增加，才可以行使更多的权利，承担更多的责任。因此，宁愿用炫目的经济数字掩盖背后的失衡与危险，也不愿意落下经济落后大省、经济贫困县的恶名。而要实现经济增长，地方政府最先要发展的就是三大产业，而在这三大产业之中，食品安全涉及农业和工业两个层面，无论是农产品生产还是食品加工都在经济增长中占具很大比重，地方政府在监管中必然要三思而行。

2. 干部晋升机制的驱动。曾几何时，GDP成为了衡量一方官员执政能力主要指标。以经济增长为主要指标的政绩考核制度解决了地方政府的激励问题，而通过经济增长来获得自身政治生涯的无限前途也成为了地方政府官员的主要激励。无论是地方政府还是广大官员，短时内都难以摆脱这种思维、行为惯性和GOP增长偏好。以食品行业现在的发展状况来看，虽然算不上第一大支柱产业，但也深深影响着当地的经济发展水平，特别是一些向双汇、三鹿、伊利、蒙牛这样的名企，更是与当地经济有着千丝万缕的联系，一旦监管过于严格，很可能打消大企业们的投资热情，一旦有损企业利益，那么很可能使其另谋新路，使当地失去一个纳税大户，对当地的上下游产业造成毁灭性的打击，进而影响地方经济发展的进程。

3. 地方政府与食品生产企业存在利益相容性。地方政府与食品生产企业之间的利益相容性表现在，食品生产行业的发展或者更直接的说食品产量的增加，一定程度上可带动上下游产业发展，有助于就业率提升，居民收入增加，从而促进当地经济发展，增加地方税收和政府财政收入。反之，则会使企业和政府双方受损。对于任何一个地方政府来说，监管都具有不稳定性。在食品安全监管相对放松的时期，政府行为对食品生产有正向的激励作用，这种激励产生的最终社会结果不一定是好的，但是对于企业自身来讲，却可以使其达到产量增加，获得提升利润的契机。而地方食品行业的发展，企业利润的增加，又会在一定程度上促进当地经济发展，增加地方财政收入，从而使政府也获得一种激励，即在政策允许的范围内继续放松食品安全监管。而反之，当政府监管过严的时候，那么从直观上看政府的财政收入要受到影响，但是它却收获了社会稳定的政策效果。那么也就是说，在两种利益相容关系中，政府往往都是有很大的选择余地，而做何种选择主要取决于近期的重点目标究竟是经济发展还是社会稳定。更坦白的讲，如果没有重大食品安全事故，地方政府很难有动力去对那些违规生产行为进行严格的监管和查处纠正，而从企业层面来讲，它也会利用各种各样的寻租行为来强化政府选择放松监管，因为只有在这种情况下它与政府的利益相容才可能实现。

4. 地方政府食品安全监管体制存在漏洞。首先，层级政府之间的权、责、利关系不明晰。中国政府的食品安全监管，体现为从中央到地方的垂直管理系统。在整个监管过程中，上一级机构主要负责发布各项指示和要求，具体执行工作由下级各相关单位承担，接受上级监督。在权力分配上，上级拥有更大的优势，而在责任划分上，地方往往承担的更多。其次，同级政府不同部门之间权、责、利关系混乱。食品安全监管涉及卫生、农业、质检、工商、环保、法制等多家机构，各单位从中央到地方的垂直系统十分复杂，由于地方缺乏有食品安全监管的综合协调部门，且食品安全监管呈“分段监管为主、品种监管为辅”的特征，因此，同级政府不同部门之间常常出现权力、职能交叉重叠，责任不明、利益不均等状况，导致监管过严或者监管真空的出现。再次，政府问责机制缺失、效果差。由于我国的监管体制存在着多部门执法、职责规定不清晰、职能重叠等现象，因此，行政责任的区分和追究相对困难，且食品安全事故责任人处罚方式的依据相当宽泛。行政问责程序简易，问责多在重大事故发生之后，迫于社会压力在极短的时间内迅速做出，处理决定多带有较大的主观色彩，没有充分发挥司法权力的作用，降低了行政问责的权威性。

三、强化地方政府食品安全监管的建议

基于上述分析，可见在当前重大食品安全事故接连发生，食品安全监管疑似无效的现状下，提升地方政府的监管效能异常关键。

完善政绩考核制度，优化地方政府目标选择。地方政府的目标选择决定其工作重点，也制约着监管行为的强弱。目前在中国，地方政府都面临着经济增长和社会稳定的双重目标选择。虽然每位官员都明白二者兼顾才是最优状态的道理，但是迫于现实压力，厚此薄彼的选择经济增长也确为实情。完善地方政府的政绩考核制度是解决这一问题的重点，而要实现政绩考核制度的根本性完善，关键在于要在全国范围内建立一个注重指标体系全面性的政绩考核系统。改革政绩考核指标设计思路，纠正以往重经济指标、轻非经济指标，重显绩、轻潜绩的考核方式，将环境保护、社会发展、生活质量、幸福指数等纳入政绩考评体系。考虑在全国组建独立于政府的专业性评估机构，通过立法清楚界定评估机构的权限范围、组织构成、人员配置，经费保障等事项，建立有效的考核责任追究制度和政绩考核申诉制度，强化考核结果运用的科学性。

合理匹配事权、财权，增强地方政府监管能动力。如前所述，地方政府在食品安全这类社会性监管问题上并不热衷，效果不明显，主要是因为它所拥有的财力、人力、精力无法为其监管提供资源保障。因此，要增强地方政府进行监管的动力与能力，必须合理配置我国层级政府间的事权和财权。进一步深化分税制改革，努力形成“中央——省——市县”三级框架，在扁平的框架内构建财权与事权相呼应，财力与事权相匹配的财税体制。中央政府可以考虑提供专项管理资金，解决目前检验检疫平均水平落后，基层监管部门设备不足等问题，使填补目前的财政供养机制缺口，使其有足够的能力独立的进行食品安全监管。理顺同级政府不同部门间的事权关系，通过立法等方式进一步明确各部门的具体职责，避免出现胡乱执法、推诿责任的情况。

完善问责机制，促进规范执法。强化人大、司法、社会民众、新闻媒介的异体问责行为。发挥人大方面的监督、质询、特别问题调查、任免等职能，建立检察机关与政府检察机关、纪检部门的工作协调机制，确保司法监督权独立，保障新闻自由和媒体知情权，构建公民参与监督问责的制度平台，建立利益驱动机制，用利益来引导消费者的行为，提高消费者监管的动力，[6]积极推进公民问责的法制化进程。规范问责程序，确保整个过程的透明、公开，增强各方对行政问责的信心。适当拓宽问责范围，强化问责机制的日常约束功能，完善被问责人员的复出任用机制。

鼓励地方政府创造性的进行食品安全监管。鉴于不同的地域在饮食习惯上有很大差异，因此，需要各地在食品安全监管上要充分做到因地制宜，提升其主观能动性。国家可以考虑给予地方政府更多的监管权利，鼓励其创造性的执行食品安全监管工作[7]。比如特色小吃监管问题，如果依照原有的监管方式对无证经营进行取缔打压，虽然可以在一定时间内保证食品安全，但却影响了对传统工艺的继承，剥夺了消费者享受美食的权利。对此，地方政府就可以创造性的进行食品安全监管，即通过建立特色小吃一条街，由工商、卫生负责对整条街的监督管理，将其纳入一个合法的体系中来，实现商贩、消费者和政府的共赢。

完善食品安全监管的立法支持。根据国外经验，如果想做好食品安全监管，必须做到立法先行。我国目前虽然已经有了《食品安全法》这一核心法律和许多关于食品安全的条例法规，但是许多规制都只是做了原则性的规定，缺乏完整性、系统性，因此，还必须进一步的完善立法体系，加强对各配套法律的清理、修改和重订工作。除此，还应该加强立法的专业性，可以针对分段管理体制和食品按品种管理共存的模式，通过法律进行界定。

推广国际标准，促进政企共赢。国家可以根据具体国情，推广国际先进的食品安全监管手段，如发达国家广泛使用的HACCP承认制度和GAP倡导制度。可以先通过试点的方式，在某些地方通过给予食品生产企业一定税收优惠和财政支持的方式，鼓励企业接受这种制度，在实验中总结经验教训，然后向全国推广。通过向国际标准看齐的方式，提升我国食品工业在国际上的声誉，进而促进企业的繁荣和地方经济发展。

四、结论

食品安全是国民生存和发展的基础。作为社会公共利益的代表，政府在食品安全监管方面承担着重要责任。而地方政府作为食品安全监管的具体执行者，其监管的力度直接决定着食品安全监管的效果。随着近年来食品安全事件频发，地方政府对食品安全进行监管的必要性和紧迫性日益凸显。目前，地方政府食品安全监管效能并不尽如人意，存在着监管目标偏差、监管意愿与能力弱、温则机制缺失、监管职能交叉等问题，而造成这些问题的原因在于地方政府在食品监管问题上面临着社会稳定与经济增长、职位升迁与行政问责、地方利益与企业利益、管理主体关系等多个双重矛盾关系的影响，对此，可优化地方政府目标、合理匹配事权和财权、完善问责机制、凸显地方特色、加强立法、借鉴国外经验等方面使现有监管体系切实发挥作用。

参考文献：

［1］汪丁丁.食品安全、严刑峻法与哲学王［J］.IT经理世界，2005，（20）：109，

［2］李怀，赵万里.辽宁省食品安全现状、成因及解决对策［J］.大连大学学报，2008，（4）：102-106.

［3］李鹏，李兴军.双汇“瘦肉精”事件透视：监管漏洞令人惊心［N］.瞭望新闻周刊，2011-04-02.

［4］查尔斯·沃尔沃.市场与政府［M］.北京：中国发展出版社，1994.

［5］史蒂芬·布雷耶.规制及其改革［M］.北京：北京大学出版社，2008.

［6］李长健，陈占江.我国食品安全问题及其原因分析［J］.中国科技信息，2005，（16）：15.

［7］杨宁宁，王积田，王玉堂.超市自加工食品安全问题的经济学分析［J］.哈尔滨商业大学学报（社会科学版），2010，（3）：94-96.

责任编辑、校对：孟华兴