“三年上水平”城市建设中的金融解决方案

贾瑞峰 商丽景

【摘要】在我国进行宏观调控政策的前提下，河北省政府提出的“三年上水平”城市建设规划遇到了融资困境。仅依靠银行贷款、地方融资、发行地方债券、土地财政这几种方式很难再筹集到所需资金。因此，在充分拓展上述几种融资渠道的基础上，还必须要考虑BOT、BT、PPP、PFI、ABS等方式。这几种融资方式如何融资？有何特点？能否在实践中运用？除此之外，还需要考虑哪些方面？本文将逐一讨论。

【关键词】三年上水平融资城市建设

一 概述

2010年，河北省委省政府决定在城镇面貌三年大变样的基础上，从2011年开始，在全省开展城镇建设三年上水平工作，力争在三年内使河北省的城市建设在环境质量、聚集能力、承载能力、居住条件、风貌特色、管理服务六个方面较以前有大幅提升，简称“三年上水平”。在这六个目标中，很多内容都是涉及城市基础设施建设和民生方面，其中，保障房的建设更需要大量的资金。在当前我国的货币政策环境下，如何解决建设的资金短缺，无疑成为影响成败的一个关键因素。

改革开放以来，我国的城市基础设施融资方式发生了很大的变化，从单一的国家财政拨款发展到国家财政拨款、政策性银行贷款、商业银行贷款、外国政府贷款、国际金融机构贷款、发行地方债券、BOT等多种方式并存的局面。近年又出现了ABS，即证券化融资新的融资方式。那么，这些融资手段能否在“三年上水平”中被我们利用，能否解决资金短缺的问题，我们将在下面的分析中一一阐述。

二 融资方式的分析与选择

1．地方政府常用的融资途径与其面临的融资困境

第一，银行贷款。政策性银行贷款、商业银行贷款是地方政府进行基础设施建设最常用的融资手段。然而从2010年开始，为了应对通货膨胀和加强对房地产市场的调控，我国银行的信贷全面收紧。虽然2012年银行信贷有了放松的迹象，但是在短期内不会开闸放水。所以，从银行获得贷款实施“三年上水平”的难度很大。即使获得贷款，其额度也不能满足实际资金需求。

第二，地方融资平台。2002年，我国通过了《预算法》，明令禁止地方政府直接举债。为了突破这种束缚，很多地方政府都成立了城市投资公司，以此做为融资平台，然而，面对通货膨胀的压力和防范金融风险的考虑，我国从2010年开始全面收紧对地方融资的信贷规模，并且对混乱的城市投资公司开始清理整治。因此，通过城市投资公司来为地方政府筹集的资金规模无疑非常有限。

第三，发行地方债券。近年来，国家为了扶持地方的发展，依托我国的资本市场发行了大量的地方债券。但是，从市场的表现来看，地方国债难以获得市场的认同。在发行的第一批地方债中，在二级市场成交清淡，甚至不少是零成交。究其原因，主要有三点：一是收益率相对过低；二是规模太小，流动性差；三是地方政府公信力低。因此，通过发行债券解决“三年上水平”建设中的融资问题可能性不大。

第四，土地财政。近年来，由于房地产市场的发展，土地财政也成为地方建设资金的一个重要来源。但是，从2010年开始，我国逐步实行了非常严厉的房地产调控政策，在“限购”和“限价”的双重制约下，全国的房地产市场交易冷淡。地方政府的财政收入因此大幅下降。

通过以上分析，我们认为，在当前这种形式下，虽然这四种途径依然是政府今后主要的融资方式，但是不能完全解决“三年上水平”的资金短缺问题。因此，必须要考虑其他的融资方式。

2．国际上常见的融资模式

第一，BOT模式，即建设经营移交模式。在这种模式中，通常由政府或其所属机构与项目公司签署协议，把项目建设经营的特许权授予该项目公司。项目公司在项目经营特许期内，利用项目收益偿还投资及营运支出，并获得利润。特许期满后，项目移交给政府或其下属机构。这种模式的优点主要是能够扩弥补政府建设资金的不足，利用外来资金建设一些城市的基础设施项目，有时还能带来先进的管理理念和管理经验，提升城市的经营管理水平。

第二，BT模式，即建设移交模式。是指政府通过特许协议，引入国外资本或民间资本进行基础设施建设。投资人按政府的要求（包括服务接纳能力、质量标准、竣工交付时限等）进行投资施工，由政府委托指派工程监理，基础设施建设完工后，该项目设施的有关权利按协议由政府赎回。这种融资方式可以用于公路、桥梁、水厂、污水处理、垃圾处理等盈利性基础设施的建设。缺点是政府很难在短时间内筹集到赎回所需的资金。

第三，PPP模式，即公共部门与私人企业合作模式。是指政府与投资人根据合同形成的基于某个项目的合作关系。通过这种合作形式，合作各方可以达到预期的双赢，政府解决了基础建设中资金短期的问题，而投资人为闲置资本找到了投资途径，获得了利润。

第四，PFI模式，即私人主动融资。这是指由私营部门投资

建设基础设施并承担部分政府公共物品的生产和服务，再由政府购买这些产品或服务，或给予私营部门以收费特许权，或政府与私营部门共同营运。这种方式能大大缓解政府城市基础设施项目建设的资金压力，提高公共物品的产出，它在引进外来资本的同时还能引进先进的技术和管理方法，使社会资源的配置更为合理。如同PPP模式一样，政府以当事人的身份参与到经营活动中来，对政府也提出了较高的公信力要求。

第五，ABS模式，即证券化融资。这是一种全新的融资方式。它以目标项目资产为基础，以该项目资产的未来收益为保障，通过发行债券来融资，ABS方式的目的在于，提高信用等级方式，使原本信用等级低的项目可以进入高等级。用该市场信用等级高、债券安全性和流动性高、债券利率低的特点发行债券筹资的成本。在资本市场高度发达、市场经济完善的国家，这被证明是一种十分有效的项目融资方式。

三 河北省“三年上水平”城市建设中的金融解决方案

1．以河北银行为依托，拓展信贷资金来源

城市商业银行作为“市民的银行、地方的银行”，对于地方经济的发展具有举足轻重的作用，其经营方针和股本结构决定其必须与地方经济发展紧密配合，是政府基础设施投融资平台的重要组成部分。河北银行由原石家庄市商业银行更名而组建，截至2011年末，资产规模成功突破千亿元，整体实力位居全国城商行25位，中国银行业排名53位，成立以来先后累计投放500多亿元贷款支持了省会能源、供水、制药、纺织、教育、冶金及商贸等优质企业和大型项目，为石家庄城市安居工程、民心河工程、二环路改造工程、旧城改造工程等基础设施建设累计注入资金50多亿元。目前，其业务范围也已由省会及周边县市延伸至唐山、承德、邯郸、邢台、衡水、保定、廊坊等省内其他城市。“三年上水平”的提出，无疑为河北银行的发展提供了良好的契机。可以考虑以公共建筑、基础设施或其他资产做抵押，从河北银行申请更多的贷款。

2．借力国家发展战略，争取国家政策性贷款的支持

环渤海地区处于东北亚经济区的中心地带，正在成为我国经济增长的第三极。而京津冀区域发展也上升到国家发展战略的高度，要充分利用区位优势和产业优势，在基础设施、交通路网、环境治理、新能源的开发利用方面争取国家政策性贷款。

3．完善城市投资公司的治理结构和资产结构，充分发挥其融资平台的作用

城市投资公司在城市开发建设过程中，发挥了重要的作用。但是在国家宏观调控和防范金融风险的大背景下，银监会和央行彻查地方融资平台贷款项目“资产包”，不再允许以土地抵押贷款。为了充分发挥城市投资公司的融资作用，应该逐步优化我市城投的资本结构，理顺治理关系，使其逐步市场化。要注入更多的优质国有资产，改变目前以土地抵押融资的方式。同时，理顺城市投资公司的治理关系，摆脱其政府机构的影子，坚持按照市场规律运作，完成其向市场的转变。

4．制定优惠政策，鼓励企业自主投资

对于一些工业园区，政府可以利用土地、税收等方面的优惠政策，鼓励企业自主投资、自主经营。

5．积极引进新的融资模式

在上述五中融资模式中，PPP模式和PFI对政府的公信力要求比较高，目前在国内还没有得到广泛的运用，暂不作为考虑的对象。ABS模式的应用条件比较苛刻，而我国资本市场还不是很完善、市场经济体制尚不很成熟的条件，也很难作为我们的融资手段，尤其是对于三线城市而言，更需要一个漫长的过程。在我国运用得最多的是BOT模式，这也是一种在我国运用的比较成熟的模式。现在很多地方政府都在运用这种融资方式，例如，重庆建设菜园坝长江大桥、长沙市筹建第八水厂、上海建设沪宁高速公路、深圳建设城市轨道交通等。所以，可以考虑这种融资模式，利用一些能产生经济效益的基础设施进行项目融资，如污水净化厂、垃圾处理厂、城市公共停车场、工业园区等。