地位、方式及成因：关于我国县级政府及其行为的一个综述

2012-04-29白全民

科学与管理 2012年6期

白全民

摘要：本文通过文献综述的方式，对我国当代县级政府的地位、行为方式及成因进行了探索性研究。主要结论有：（1）县级政府的地位主要是受当前县域经济与县域社会管理在国家战略部署中现实地位提升的影响，且未来这一地位仍将进一步提升；（2）县级政府行为对上具有服从、博弈、欺瞒性，对下则具有威权与妥协、失范与无序的特征；（3）国家现代化追赶战略引起的地方政府竞争是县级政府一切行为的起点，而国家的策略安排与县级政府的自身特征的交叉造成了目前县级政府独具特色的行为方式。

关键词：县级政府；地位；行为方式；成因

引言

自秦朝开始的郡县制发展到清代，县一直是我国最基层的行政层级，县级政府也一直是备受关注的研究对象。根据瞿同祖（2011）的研究，州县政府所有职能都由州县官一人负责，州县官才是真正的行“政”之官，县级政府就是“一人政府”，也被曾任清代县学教谕的谢金銮称为与京师的内阁大学士齐为帝国最重要的两种官员[1]。因此，对我国历史上县级政府的研究往往是以州县官的职责及其行为为关注对象。从清末至民国，再到新中国的成立，尤其是改革开放之后中央政府逐渐向地方放权，我国逐渐实现了县制从传统到现代的转型，现代县级行政组织也逐渐健全，同时也出现了地方自治停滞、机构膨胀、效率低等问题（魏光奇，2010）[2]，成为新形势下执政者及研究者新的关注点。

对当代县级政府的研究与以往的研究有所不同，需要依托现代政府的研究范式并结合当前我国县级政府的实际展开。我们首先需要对县级政府进行界定，根据县级政府所包含范围的大小，其定义有广义和狭义之分，本文研究的对象为所有县级政府部门的行为，因此采用广义定义，即：县或相当于县的行政区各级政府及其各职能部门共同组成的全部机构。关于政府行为也有多种界定方法，本文采用的是政治学或经济学的概念，即：政府在管理社会过程中所发生的一切行为，其中既有为履行其职能发生的行为，也有为政府自身的组织利益或个人利益而产生的行为，而且某种情况下的“不为”也是一种政府行为（刘天旭，2010）[3]，这是也广义的政府行为概念。本文以文献综述的形式，首先分析县级政府地位的变化，其次研究县级政府当代的行为特征，最后梳理地位变化及行为特征形成的成因，并对需要进一步研究的问题进行探讨。

1、县级政府的地位

县级政府的地位可以从两个角度进行探讨，一是县级政府在辖区治理中的作用，一是由于县域在整个国民社会中的地位变化引起的县级政府地位的变化。引言中已经提到，历史上州县政府在辖区内发挥着重要作用；在目前我国经济社会的转轨时期，县级政府是县域活动的管理者，是经济社会发展的调控主体，县域社会内经济、社会和文化的发展，与直接对其实施治理的县级政府的制度供给行为呈正相关关系（刘伟章，2010）[4]。因此，县级政府在其辖区内的重要作用是不言而喻的，其作为研究对象越来越受到关注主要是受第二个原因的影响，即由于近年来县域经济在我国国民社会发展中的地位的提升而致使其主要管理者——县级政府而受到越来越多的关注，接下来我们将对县域地位的变化及县级政府在其中的作用展开讨论。

1.1县域经济在国民经济中地位的提升

县域几乎包括了主要的国民经济部门与经济活动，是国民经济的缩影，是构成整个国民经济的基础性经济系统（王淼，2006）[5]。关于县域经济在国民经济中的地位问题，已有研究成果比较丰富，但是郑炎成（2007）对此进行了详细梳理，认为以往研究成果只是从县域经济的基础性、县域经济的规模性、县域工业的活力以及县域经济体制的重要性等四个方面论证了县域经济的理论地位，但没有认识到县域经济地位的双重性，即县域经济地位有理论地位和现实地位之分，致使他们无法提出有建设性的对策建议。他不仅重新系统地梳理了当前县域经济的理论重要性，而且实证证明了1988-2004年我国国家经济发展战略对县域经济的重视越来越少，得出了县域经济在国民经济中的实际地位在不断下降的结论[6]。为统筹区域协调发展、缓解城乡差距，2002年党的十六大和2003年十六届三中全会提出了“大力发展县域经济”的口号，县域经济实际地位受到政府管理者、研究者等各界前所未有的关注，县域经济的理论地位也又一次得到提升。在这一过程中，地方政府纷纷将县域经济作为重要发展战略（陈志德，2006；薄锡年，2007；朱孔来，2007；田宝，2008；许华，2010）[7][8][9][10][11]，且取得了良好的效果。目前，全国GDP的60%在县域，而山东省2011年更是89.7%的GDP以及61%的财政收入在县域。另外，根据马国霞（2007）[12]、苏良军（2007）[13]、陈芳（2011）[14]等研究，我国县域经济差异也出现了条件收敛特征，这与各地政府，尤其是熟悉本地特征的县级政府的积极参与有着巨大的关系。张五常（2008）在惊叹县级政府行为方式的同时，也指出县域间竞争是破解中国经济之“谜”的关键所在[15]。

1.2县域社会管理在国家治理中地位的提升

县域社会是我国社会结构的重要组成部分，是社会管理的重要单元，古今执政者和知识分子都以“郡县治则天下安”来强调县域治理的重要性。目前我国县域人口占全国总人口的比重高达73%，绝大部分农业人口的活动在县域内，国家有责任为这些人口创造通过积极参与而分享工业化成果的机会，否则中国经济发展中会出现超过社会承载力的不协调和不和谐（郑炎成，2007）[6]31-32。刘守亮（2012）认为县级政府作为承上启下的中枢环节，既要积极保障和改善民生，又要化解社会冲突、消除社会紧张[16]。但是，目前县域存在着公共服务供给短缺、公共服务供给失衡（王丽慧，2009）[17]以及应对群体性突发事件能力不足（王晖，2011）[18]等管理问题，其中由于土地增值收益分配不均而引起的县域内群体性事件成为焦点之一。据杨帅、温铁军（2010）估计，近年来，全国1/3以上的群众上访事件是因土地问题，其中由征用农民土地而引起的高达60%以上[19]。“三农”问题、城乡差距、可持续发展能力等一系列问题使得县域社会管理问题成为当今社会关注的焦点。这一方面与我国处于转型期，新型社会问题不断增多以及基层政府观念转变滞后有关，另一方面也与县级政府缺乏必要的治县资源有关，也即于建嵘（2008，2010，）提出的“县政悖论”。基于此，于建嵘甚至提出要改革和完善县域上层建筑，将“县政自治”作为中国县政改革的目标，由此推进我国政治体制改革，并认为这一方式可行且风险较小[20][21]。张立荣（2010）在对湖北、江西两省进行了调研之后也认为，县级政府的规划能力、执行能力、危机管理能力等仅次于资源汲取能力，需要不断提升[22]。王敬尧（2008）也指出，县级政府嵌套于所在社会环境之中，随着社会转型，民众的需求发生了很大变化，使得县级政府的行为方式也将要随之转变，其应急反应机制成为评价县级政府治理绩效的重要方面[23]。

1.3小结

从以上分析可见，县域已成为我国经济社会发展中非常重要的一个社会经济单元，国家发展战略向县域层级倾斜的趋势越来越明显。张军扩、侯永志（2010）甚至建议在已有四大板块和主体功能区的基础上，进一步以县为基本单位，根据同质性特征，将临近县域划分为标准经济区[24]。另外，考虑到县域改革风险小、可操作性强等特点，政界、学术界等也基本同意将县域作为政改的试点单元。因此，作为其管理者的县级政府的重要地位也就日益明显，这一方面国家需要进一步激活县级政府的积极性和创造性，另一方面县级政府也需要根据本地区外部环境的变化和自身实际，及时地、主动地调整管理方式，促进县域经济社会的快速健康发展。

2、县级政府的行为方式

县级政府的行为方式即其在治理辖区内事务过程中行政运作的外在表现形式。在清代，关于州县官的行为方式就有过讨论，他们思考和议论的角度是州县官到底是“无权”还是权力过大：一种说法认为，州县官权力过大，受不到什么限制；另一种说法则认为，州县官受到繁密“文法”的束缚和多层上司的制约、干扰，施政能力被严重削弱，权力很小（魏光奇，2010）[2]414-415。本部分也根据此角度，根据县级政府面对对象的不同，从其对上、对下两个个角度的县级政府行为方式展开文献梳理及评述，而暂不考虑同一县域内政府部门之间以及不同县域的县级政府之间的行为。

2.1县级政府对上级政府的行为方式

通过文献梳理，可以大致将县级政府对上级政府的行为分为服从行为、博弈行为和欺瞒行为。根据中国共产党在战争年代军队组织的经验以及传统治理理念，目前形成的五级政府上下级之间等级森严，各级政府都是下管一级，又向上一级负责，形成一个层层向下约束、层层向上负责的嵌套机制。从中央与地方纵向权力关系看，县级政府权力来源于中央和上级政府的授予性分权，但权力层层传递，层层截留，县级政府在管理权力分配中处于明显弱势。另外，征稽、运管、电业、公路、银行、税收、工商等十几个重要的行政部门已经从县级政府序列中退出（黄海蓉，2011）[25]。以上都使得县域政府管理权限受限，不得不听命与上级政府及垂直管理部门的安排，往往在考评及应付接待事务中疲于奔命，难以有足够时间考虑、规划辖区内其他事务。王淼（2006）在其博士学位论文中也指出，县级政府与上级政府的关系集中表现在隶属关系、事权划分、财权划分三个方面，但其还进一步指出，随着市场化改革的不断推深入，放权让利和“分灶吃饭”等一系列改革，强化了地方利益，县级政府与上级政府既是上下级关系，同时也存在着此消彼长的利益博弈关系，博弈行为表现在争取利益、争取权利和争取扩大投资三个方面[26]。在与上级政府的交往中，县级政府有明显的扩权倾向：他们或争取试点改革或强调地区特殊性进行政策寻租；或通过积极跟踪上级和国家政策变化，提前做好项目包装，做好配套承诺。另外，由于信息传递和权力来源两方面的不一致，造成越是上级政府越不具备信息优势，下级政府具有信息优势但又没有直接权力，县级政府在向上级政府汇报时常常报喜不报忧，虚报、瞒报、谎报经济发展水平和各项社会发展指标。同时，还肆意扭曲上级政策，将其变通为为本地利益服务（范柏乃，2009）[27]，造成普遍存在的下级政府欺骗隐藏行动或信息的行为。县级政府在执行上级政策时往往以自己的利益受损值作为对策参数，得益愈多，愈乐于执行；受损愈多，愈不乐于执行，甚至抵制、替换。但是，由于上级政府与县级政府存在行政隶属关系，这一博弈过程一般又限制在一定范围之内，但是利益最大化的冲动下执行力受到影响（李院力，2008）[28]。

2.2县级政府在管辖区内的行为方式

王德祥（2010）指出，在市场经济条件下基层政府（县级政府）的基本职能，就是提供本地居民所需要的各项基本公共服务[29]。但是在现实运行过程中，县级政府的行为并非完全如此，抑或是其工作重点并未在公共服务上，目前其对辖区的管理可以大致可以总结为“重经济、轻民生”，行为方式则具有威权与妥协、失范与无序的特征。王淼（2006）认为，县级政府在县域经济发展中不仅担当“守夜人”、“道德人”的角色，也担当一定的“经济人”角色，县级政府可以通过直接影响国有企业运行、提供公共产品以及直接干预等手段影响县域经济的运行[26]22-23，其在行使其经济管理职能时，管理手段虽然有从以行政干预为主向以经济和法律手段为主的趋势，但是仍然存在着与企业和市场分工不清的错位、以行政手段干预市场和企业的越位以及应该由政府去做而没做的缺位表现（徐井万，2008）[30]。目前，全国县级政府发展本地经济手段的一致性、规律性比较明显，表现为通过给予尽可能优惠的政策大力引进、发展大项目，从而拉动经济总量和财政收入的提高，在这一过程中也带来一系列问题，比如：强征耕地、产业重复、生态环境污染严重等（蔡昉，2010）[31]。县级政府对辖区内民生内容的关注则显得动力不足，成为目前大部分学者关注的焦点，而党政官吏却有在“现代化”的名义下将自己提升到“中产阶级”地位的强大动力，比如几乎所有县的党政办公大楼都现代化了，招待所都宾馆化了，甚至大部分乡镇也在效仿（曹锦清，2010）[32]，这也成为县级政府行政管理成本逐年攀升的一个重要原因。县级政府的权利如此之大，以至于有的学者用“地方国家”（localstate）来形容，但县级政府的管理者仍然普遍抱怨没有实权、上级干预过多等。一项针对近800位县委书记进行的问卷调查显示，有91.7%的县委书记赞同“县乡政府承担了无限责任，但只拥有有限权力”，而有78.5%的县委书记认为“县乡政府是一个功能不完全的残缺政府，县里没有多少实权，管理手段软”（肖立辉，2008）[33]。

2.3小结

综上所述，县级政府的行为方式既有对上的服从与博弈，又有对下的威权与妥协，具有鲜明的特征。因此，其产生的背景、成因以及未来发展趋势都值得我们进一步展开研究，从而形成研究转轨期县级行政的理论框架，来更好地指导县制改革，以保证县域经济社会的持续、健康发展。

3、县级政府行为方式的成因

分析县级政府的行为方式的成因是一件极其复杂的事情，本文将该问题放入历史经验里加以考察，重点分析该问题的形成背景以及在现实运行中的变化。从宏大叙事角度（曹锦清，2010）[32]21来分析，目前大部分研究都指向在国家现代化追赶战略背景下的地方政府竞争理论分析框架，可以说地方政府的一切行为起点在此。在此现实背景下，国家的策略安排与县级政府的自身特征的交叉就形成了目前县级政府独具特色的行为方式。

激励是任何行为的起点，只有在合适的激励下，人们才会采取符合预期的行为，才能缔造出最优的经济绩效（唐志军，2011）[34]。而县域经济成为一种经济现象的前提，是上世纪80年代初中央政府“甩包袱”式的三项宏观改革政策，即利改税、拨改贷和财政分灶吃饭。温铁军（2005）[35]分析认为，这三项改革的推行，客观上打破了中央集权体制，构成了“部门经济”、企业经济和地方经济的重新划分。孙广厦（2012）也指出，县级政府自主性决策的时间镜头应首先定格于20世纪80年代前后的经济性与行政性的分权化改革，这不但重构了政府间关系以及政府行为的动力机制，而且极大地提升了地方政府的自主性，并且使县级政府发展成为拥有自我意识的利益主体[36]。在目前我国以“目标管理”为特征的行政管理方式下，以经济建设为中心的发展战略目标则层层分解，县级政府成为最终的执行者。而从财政的意义看，政府管理经济的目的最终是为了稳定税基，并在此基础上尽量不断扩大税基，以保证稳定的财政收入。综合上述分析，“围绕财源抓经济”成为县级政府的主要行为特征（刘天旭，2010）[3]110-112，而相对独立的利益主体、市场经济条件下利益最大化的驱动、社会转型期存在制度变迁预期的潜在租金、干部政绩考核制度、市场配置资源规律以及政治竞争规律等内外因（李春安，2004）[37]，又造成了县级政府间的竞争行为，也即形成了县级政府一切行为方式的起点。

但由于中央制度设计的不健全、法律的缺失以及县级政府自身的缺陷，又造成了地方竞争的失范与无序，这也成为大部分县域问题的根源。关于这方面的研究不同的学者从自己关注的角度进行了深入分析，成果较多。唐志军（2011）提出了地方政府竞争促进中国经济增长之“谜”的逻辑体系，并指出，经济上的财政分权、政治上的晋升锦标赛制度、事务上的属地化逐级发包、组织上的党政双重领导、混合型地区组织结构和诸如传统为官之道等非正式制度，形成了地方官员“为增长而竞争”的激励和制度约束。但是，这也会带来地方保护、投资过度、产业同构（重复建设）、过度竞争和偏向城市的政策等负面作用[34]48。唐的分析比较全面系统，在借鉴前人成果的基础上自成体系，基本把地方政府竞争的成因、机制以及影响研究的比较透彻，为我们理解县际竞争问题提供了很好的理论框架，但在一些细节方面，别人的成果可以作为该框架进一步的补充。曹锦清（2010）认为，县级官员的任期制度也是影响县级政府行为的一个重要因素，他调查了十几个县的一、二把手发现，中共十七大规定县、乡这一级任期延长到5年，并且可以连任第二届，但实际情况是，有的地方5年未到就已经转任了[32]10，这往往会造成县级政府的短期行为。徐井万（2008）则认为，县级政府在总供求平衡、通货膨胀和紧缩、国际收支平衡等宏观经济方面并没有干预手段，也没有制定经济法律法规的职权，以及税收政策、金融政策、外贸政策的制定权，只有制定财政政策的权利[30]；黄海蓉（2011）则进一步指出，征稽、运管、电业、公路、银行、税收、工商等十几个重要的行政部门已经从县级政府序列中退出[25]。这些都造成了县级政府行政手段的缺乏，也成为县级政府行政失范的重要原因之一。而根据温铁军（2011）[38]的“政府公司主义”理论，县级政府行为是由于人口与资源关系过度紧张而衍生出来的中国特色的内向型原始积累所派生出来的制度类型，具有一定的历史阶段性。

4、结论及讨论

通过以上三部分综述式的分析我们认为，县级政府目前地位的提升除了其在辖区管理中的重要作用这一原因外，更重要的是由于近年来县域这一行政单元在国家社会经济发展整体战略中地位的大幅提升造成的。作为县域管理者的县级政府的行为在此背景下则形成了独有的特征，具体来说则是，对上具有服从、博弈、欺瞒性，对下则具有威权与妥协、失范与无序的特征。从宏大叙事角度来分析县级政府行为方式的成因，则国家现代化追赶战略引起的地方政府竞争是县级政府一切行为起点，而国家的策略安排与县级政府的自身特征的交叉造成了目前县级政府独具特色的行为方式。

现有县级政府地位及行为方式的形成是在我国百年以来实现现代化的进程中出现的一个重要现象，从中引申出的行政效率问题、完善的行政体制问题、省管县问题、中央-地方关系问题，甚至未来政改的理念及方式问题等，都是值得我们关注的重要问题提。这就需要我们综合经济学、政治学、社会学、历史学等多学科的理论，并结合我国的发展实际进行理论创新，构建完善的研究县级政府的理论体系，从而能更好地对县级政府的行为进行规范管理，保障县域社会的有序发展。

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