网络信息化背景下社会管理创新研究

马庆斌 韩恒 吕本富

摘要：网络信息化改造升级传统的教育、医疗等社会业态，催生网络游戏、电子商务等新型社会事业业态。互联网成为政府了解民意的重要渠道，电子政务成为提高社会管理效率的重要工具。同时，网络信息化也对社会管理产生一定冲击，政府权威受到挑战、主流文化受到冲击、网络安全日益凸显。相关政府部门应当积极利用网络信息技术，创新社会管理，提高管理效率。

关键词：网络信息化；社会管理；创新

中图分类号：D63

伴随着网络信息技术的发展，一种新型的社会结构开始浮现，“网络社会”正在崛起。互联网已经成为继报纸、广播、电视之后的“第四媒体”，改变了信息发布、传递、获取的方式，成为推动社会变革的一场新的技术革命。

一、新生社会事业业态与社会事业转型

网络信息化催生了新型社会事业业态。一是网商。2009年全国有6300万从业人员，实现3.5万亿的成交额，已超过当年GDP的10%。其中，网络编辑吸纳就业人数已经远超过600万个，对解决大中专学生就业有很大的潜力。二是呼叫中心。截至2008 年底，市场累计投资规模达到386 亿元，预计在未来的发展会有更大的突破。三是网络虚拟社区。虚拟社区是现实社区在互联网上的“投影”、延伸和再造形态，在经济效益方面，虚拟社区，尤其是网络游戏中的虚拟社区，每年已有百千亿的规模的经济效益。虚拟社区提供了丰富多彩的交流空间和自由展示机会，甚至会影响着我国社会变革和民主法制进程。

网络信息化促进了传统社会事业升级转型。一是数字体育。将枯燥的锻炼过程娱乐化、交互化，使得体育锻炼具备游戏的特征，国内企业已推出产品，初步投放市场后销售效果很好。二是健康档案交换平台。健康档案的复用率低、重复检查浪费大量资源，应用该平台，将大大节约医疗成本和资源，大幅提升我国的医疗水平。三是远程医疗。进一步提升医疗资源的利用率，提升社会的平均医疗水平，尤其是提高偏远山区及经济欠发达地区的医疗水平。四是网络教育。2008年中国网络教育市场规模同比增长23.9%，达到352 亿元，预计在2012 年市场规模将达到723 亿元的规模。

二、社会管理面临挑战与创新压力

网络信息化带来了一些积极影响。一是了解民意的重要渠道。在中央领导重视网络舆论的示范下，地方各级政府官员越来越重视通过互联网了解民意，网络已经成为中国政府宣传自身政策、听取民众意见、接受民众监督、拓宽民意交流的重要渠道。二是提高社会管理效率的重要手段，“行民众之所需”的关键是“知民众之所思”。通过政府职能上网、政府信息上网、网上办事等电子政务的广泛应用，提高政府工作效率，校信通、金保工程等都以网络为支持平台的服务形式都推进了社会事业发展。三是促进基本公共服务均等化进程。网络信息化克服了空间距离、经济发展差距等障碍，在教育、医疗等方面可以推进基本公共服务的均等化。例如，通过网络远程教育系统，可以把优质的教育资源转变为网络上的教育资源，通过网络传播实现贫困地区的教育共享。四是民众参与管理的重要形式。没有公众参与，社会管理难以体现公平公正，也难以真正了解民众的需求，更谈不上满足社会民众的需求，网络信息化改善了民众表达心声的被动局面，实现了在线即时交流，甚至可以满足深度讨论需求，在重大事件上迅速形成舆论。五是增强社会协作的重要平台。社会协作能力的提高充分体现在网络社会中各种网络结社的出现。这些群体具有典型的组织特征：有相对稳定的参与者（网民），有参与交流的积极分子（网民中的积极分子），有组织管理者（比如论坛的版主、管理员），有固定的交流地点（固定的虚拟空间），共同的交流活动，甚至还定期举行网下的聚会活动。与现实中的各种社会组织相比，网络群体具有参与成本低、交流互动效率高、自主自愿性强等特点，具有更为明显的非政府性、非营利性、民间性、自愿性等公民社会组织的典型特征。

与此同时，网络信息化也带来了一些消极挑战。一是政府的权威受到挑战。互联网的兴起打破了政府对信息的垄断。在网络社会，民众不只是简单地接受信息，而且还在不断地制造信息、发布信息。网民可以把自己的所见所闻，通过文字、声音、图片、视频等形式，及时放到网上，告知天下。网络时代的信息传播对政府的话语权带来挑战：政府的权威有可能受到质疑，政府的行为有可能不被信任。近几年由网络信息传播而引发的“躲猫猫事件”、“开胸验肺事件”、“赵振海事件”等一系列事件已经充分表明这一点。互联网削弱了政府对舆论的控制能力，成为现阶段民众意见表达的重要机制，对政府的权威造成了一定的挑战。二是主流文化受到冲击。网络社会的崛起丰富了人们的生活，便利了人们的交往，但同时也导致了价值多元的网络文化。网络文化的兴起在一定程度上冲击了主流文化，网络文化消解了传统主流价值观的影响，这对社会管理也提出了严重的挑战。三是网络安全日益凸显。电子政务作为一种技术手段已经大大提高了社会管理的效率，对社会管理有着深远的积极影响。但与此同时，政府部门在利用电子政务开展社会管理的过程中，也存在一定的潜在危机，即网络信息安全问题。以计算机网络为基础的电子政务是一个开放型的系统，其内部信息具有共享性、广泛的分布性和流动性。尽管它有着很强的优越性和不可替代性，但同时其系统自身安全性和保密性下降，给非法使用和破坏提供了可能。近几年的一些网络安全事件已经表明网络信息安全的重要性。在网络信息时代，如何维护网络安全，已经成为社会管理面临的一个重要课题。

三、社会舆情的引导与管理

中国的网络舆论传播具有几个突出特点。一是媒体传播功能突出。西方国家网站新闻基本不开跟帖，网民大多是通过电子邮件一对一表达意见。在我国，互联网已成为仅次于电视之后，人们获取信息的第二大渠道。在大学生、知识分子等群体中，互联网已成为获取信息的第一渠道。许多网站论坛热衷于传播时政新闻、讨论时政话题，几乎每条重要新闻后面都开设跟帖，热门新闻跟帖甚至可达几十万条。二是民意表达功能突出。互联网的隐匿性、互动性，使许多网民找到了表达诉求、发表意见的渠道，形成了新的民间舆论场。尤其是在重大事件发生时，越来越多的人首先通过互联网获取信息、发表看法，互联网已成为重要的民意表达阵地。目前，我国网上民意的表达，主要聚焦于国家发展和民生问题，既有渴望期盼、意见建议，也有正当的利益诉求、合理的情绪宣泄，同时牢骚怪话、偏激情绪也更甚于现实生活。三是沟通交往功能突出。互联网打破了现实生活中的交往障碍，降低了交往成本，很多网民从素不相识到无话不谈。不同兴趣和话题形成的各种各样的网友圈子，拓展了网民的社会交往。网上出现了互相联络、自我组织追星活动的“粉客”族，也有专搞出奇不意、一闪即逝聚集活动的“闪客”族，以及一些自发的网上社团和大大小小的圈子，形成了一种新的社会组织动员方式。一些网民利用即时通讯和手机短信进行串联，发起各种群体性活动，波及全国范围，形成重大突发事件。

由于上述原因，网络舆论危机成为常态。互联网日益成为各种社会思潮、各种利益诉求的集散地和舆论的放大器，成为意识形态较量的重要战场。近年来，我国网络热点事件频发，周期越来越短、燃点越来越低、规模越来越大，表现出以下舆情特征：从爆发频度看，网络热点事件呈“高发态势”；从影响力看，网络力量“从虚拟走向现实”；从矛头指向看，地方政府和公职人员成为主要对象；从传播途径看，手机媒体成为突发事件中舆论扩散的新途径。

和以前相比，如今的危机事件应对最大的变化就是，信息的网络传播速度极快，大大减少了危机反应的时间，危机应对工作变得更加困难。近年来，无数事实显示，网络信息化高度发达的今天，危机已经变成一种常态而不再仅仅是偶然事件。但令人忧虑的是，当前一些部门和官员对网络的特点仍然认识不清，面对网络舆论危机，常常摆出一副高高在上的姿态：有的简单一堵了之、有的重处置轻引导、有的仓促发布结论，结果错失处置时机，把自己摆到了民意的对立面，事件越处理越被动。

四、社会管理迫切需要制度创新

网络信息技术带来了社会生活方式、思想价值观念和传统社会管理方式等方面的社会变革。以往集中式的社会管理，分业经营、分业管理的体制机制受到很大挑战，迫切需要进行制度创新。

（一）依法加强对互联网的监管

依法管理互联网已成为世界各国惯例。1978年以来，美国政府各部门先后出台了130多项法律法规。美国成为世界上拥有互联网法律最多的国家。英国、日本、俄罗斯等国家也在加强网络安全的法律，对上网行为实施监控，要求本国互联网接入服务商安装网络监控设备，设置网络监控后门。为了有效监管互联网的发展及应用，政府应当结合互联网发展的新情况、新特点，不断完善法规法规，强化法规的有效执行，为互联网的健康发展提供坚强保障，促进社会的公平与公正，最小限度地避免互联网带来消极影响。

（二）积极探索应对网络舆论的制度化措施

网络公共舆论的兴起对政府的社会管理带来了极大的挑战。处在聚光灯下的公务人员的一举一动都极易在网上被放大、被扭曲，即使清白无辜的官员，一旦不幸被“曝光”，也有可能在网络舆论的炮轰下陷入有口难辩的局面。据统计，在网上舆论监督类信息中，有85%是针对政府、公务人员的略带“攻击性”的负面信息。面对网络监督的洪流，政府并没有形成一套制度化的应对机制，更没有形成积极主动的应对机制。在网络舆论的形成以及网络事件的处理中，政府基本上处于被动的地位。政府应该积极采取措施，改变应对网络监督的被动局面，探索应对网络事件的制度模式，寻求处理网络事件的主动权。这就要求相关政府部门尽快建立网络舆情的监控体系，通过对网络信息快速有效的筛查、甄别，及时发现网络事件的苗头，密切跟踪网络事件的发展演变。同时，根据实际情况进行调查取证，了解事实真相，通过权威媒体及时发布相关的真实信息，借助于互联网传播真实信息，让广大网民在第一时间了解事实真相，避免谣言及虚假信息的传播。

（三）引导网络舆论，打击网络犯罪

网络社会是一个信息泛滥的社会，相关政府部门应该主动出击，积极引导网络舆论的发展方向，绝不能守株待兔，被动回应。政府部门在重大舆情事件发生时，要在第一时间主动发布权威信息，打消民众疑虑，满足民众的知情权。政府部门应该积极主动地引导网络舆论，在舆论生成、传播的过程中把握主动权、占领制高点。各级政府部门应该积极探索引导网络舆论的新途径，加强网络文化的建设，用健康、积极向上的价值观引领网络文化，提升网络文化的道德水平，充分发挥网络教育的“社会化”功能，促进全社会道德水平的提高。政府在引导网络舆论的同时，还要积极倡导网络的自律行为，倡导建立网络社团之间的联盟，实施网络社团的自律与自治。当然，针对网络社会中的各种非法结社以及网络社团的各种非法行为，政府相关部门必须严厉打击，严惩不贷。

（四）创新网络舆情监管制度

首先，要掌握社会舆情，疏导社会情绪，防范于未然。其次，要第一时间快速反应，保持信息公开透明，掌握主动权。第一，信息透明是缓解危机的重要前提。第二，让事实真相始终走在谣言的前面。第三，以坦诚的姿态回应议题，主动回应而不回击。再次，要善于举起正义大旗，运用“切割”战术，抢占制高点。最后，善于同媒体打交道，同群众打交道，增强应对力。

(五)强化对新生社会业态的政策引导和财政扶持

对于潜在社会效益高于经济效益的新生业态，比如远程医疗、医疗保健档案交换平台和网络教育等，国家可从政策和投资两方面提供扶持。这样的新兴业态攸关未来国计民生的基础，不适合太多商业气息。由于各机构出于对自身利益和风险的考虑，往往不热心开展相关工作，甚至有抵制情绪。国家必须发挥主导作用，以立法的形式来推进相关工作，并加强宣传，让国民对此形成正确认识。同时必须加强监管，以防服务机构的短视行为带来的负面效应。政府及相关协会可以组织举办网络文化节，评选优秀的网络文化作品，树立和完善网络文化的积极形象。IT实训可以市场化操作，教育部门要对其服务质量，物价部门对其服务价格给予指导和监督。

（六）增强网络信息促进社会就业的综合效益

在劳动就业事业领域，网络信息技术对业态的影响首先体现在“网络招聘”行业，其次体现在新增职业类型方面。网络招聘行业促进了求职招聘信息的传播，提升了求职和招聘的效率。目前中国的网站招聘模式主要有5种基本模式：基金运作模式、上市模式（前程无忧）、合资模式（中华英才网、智联招聘等）、区域性模式（南方人才网等）。应依据不同的模式分类予以引导和管理，加强对收费标准、虚假信息甄别以及网络招聘各个程序的规范化管理。

（七）完善社会保障事业的网络信息平台

对于我国的社保信息化建设，政府要坚持主导地位，制定规章制度。明确建设目标和建设进度，理顺各相关部门关系，明确各方的责权利，以使社保信息化工作能够深入全面地展开，在社会各相关领域能够全面利用，发挥最大的社会效益。在资金方面，坚持以财政投入为主，多种渠道、多种方式筹措资金。

（八）提高社区管理的网络信息化水平

我国正处于快速的城市化进程中，流动人口的管理难度加大，需尽快推进社区管理的网络信息化进程，提升社会管理的能力：一是完善相关政策法规，对这些利益相关方的责权利作出明确的规定，把社区信息化作为社区建设的一项重要工作，由社区主要领导负责实施；二是统一规划，统一实施，严格验收，尽快就社区信息化工作开展研究，作出规划，制定标准，对于政府投资部分要统一实施，过程监督，并组织严格的验收；三是政府投资为主，引导社会投资，除了政府投资之外，可以适当引入社会投资，利用社区信息系统中的电子商务和广告功能产生的收益对参建的社会力量予以回报。

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（编辑：张小玲）