论城乡基本公共服务均等化制度创新

郭丽

摘要：基本公共服务均等化是指政府为社会成员提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共服务，是人们生存和发展最基本的条件的均等。基本公共服务均等化也是扩大公共财政覆盖面，让全体社会成员共享改革发展成果的制度安排。从现实情况分析，农村基本公共服务领域存在着水平低、不均衡、体系建设滞后等突出问题，究其根源，都与公共服务制度缺失相关。基本公共服务不均等已成为制约我国农村地区经济社会发展的瓶颈。基本公共服务建设需要制度化的供给机制，如果没有合理的制度安排，资金的运行效率很低，社会难以和谐，也无法保证基本公共服务的均等化。因此，解决我国农村地区城乡基本公共服务的均等化问题，应有通盘的体制创新和制度重建作后盾。一是制定《城乡基本公共服务均等化保障法》；二是完善促进城乡公共服务均等化公共财政制度；三是建立城乡统一的公共服务体制等等。

关键词：城乡基本公共服务均等化制度创新

公平正义是我国社会主义和谐社会的基本特征，基本公共服务均等化是促进公平正义的关键，基本公共服务均等化是促进我国社会主义和谐社会的关键。20世纪20年代，英国福利经济学家庇古曾提出两个命题：国民收入总量越大，社会经济福利就越大；国民收入分配越是均等化，社会经济福利也就越大。我国国民经济持续发展的今天，我们的社会经济福利越来越大了吗？国民收入分配越来越均等化了吗？正值我国由生存型向发展型转型的关键时期，广大人民日益增长的公共服务需求与政府公共服务不足的矛盾，作为公共服务供给的主体一政府来说，如何做到均等化？均等化存在哪些的“短板”？制度是社会公平正义的根本保证，同样是公共服务均等化的根本保障。只有从制度重新着手，才能从根本上解决城乡基本公共服务均等化。

一、基本公共服务均等化提出及相关研究综述

1.基本公共服务均等化的提出

2006年3月，十届全国人大四次会议通过的《“十一五”规划纲要》中，首次提出“公共服务均等化”。中共十六届六中全会《决定》对实现基本公共服务均等化作了更详尽的阐述——“人民的权益得到切实尊重和保障；城乡、区域发展差距扩大的趋势逐步扭转，合理有序的收入分配格局基本形成，家庭财产普遍增加，人民过上更加富足的生活；社会就业比较充分，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立；基本公共服务体系更加完备，政府管理和服务水平有较大提高。”胡锦涛同志在党的十七大报告中强调：“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化”。2008年温家宝同志在政府工作报告中也强调，“转变政府职能，在加强和改善经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务，促进基本公共服务均等化”。党的十七届五中全会提出，着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。并明确未来五年要“加快发展各项社会事业，推进基本公共服务均等化”。

2.基本公共服务均等化的理解

基本公共服务均等化是指政府为社会成员提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共服务。为更准确理解均等化应注意以下误区。一是均等化不是平均化。由于经济发展水平的差异，城乡基本公共服务存在差别是正常的，均等化不是平均化，均等化是基本公共服务目标、标准等制度设计的统一化。二是基本公共服务均等化不存在社会阶层差异、地域差异和人员差异。三是基本公共服务的差距控制在社会可承受的范围内。一定区域内的基本公共服务的差距是本区域内人们可接受的范围。四是基本公共服务均等化的目标与现阶段经济社会发展水平相适应。五是基本公共服务均等化是发展的过程，也是改革的过程。发展是在原来的基本公共服务供给的继续和深化，改革是对原来的制度设计的跟踪和完善。

3.我国基本公共服务均等化研究现状

虽然国内学者对公共服务均等化的研究时间并不长，但取得的成绩却是令人鼓舞的：较为完整的研究框架已经基本形成，在基本公共服务均等化的主要范围、实现均等化的主要途径等方面达到共识；对财政转移支付的均等化效率进行了深入研究，并取得了不少有价值的研究成果。同时，国内学者的研究也存在以下几点不足：第一，针对不同群体基本公共服务均等化研究不足。目前基本公共服务不仅在地区之间和城乡之间存在巨大差距，而且在不同社会群体之间也存在相当差异。现阶段研究特别是在不同社会阶层之间的群体性不均等问题研究不足。第二，在分析公共服务的地区不均等时，多数学者采用是各省的数据，其反映的不均等问题往往主要是省际之间的不均等，对于东、中、西三大经济区域之间、三大区域内部之间以及各省内部不同县市之间公共服务的不均等问题，则研究不足。第三，对公共服务不均等的度量，目前多数学者是从公共服务的数量角度考虑，而且多以财政收支或公共服务的财政支出为依据，较少考虑公共产品与服务供给的成本差异、产出水平及供给效率等质的方面进行分析。第四，对于公共服务均等化的实现途径，学者们比较多地从政府角度考虑如何解决公共服务不均等问题。如何通过制度引导，使不同地区、不同主体之间加强竞争与合作，以市场化的方式促进公共服务均等化研究则相对不足。

二、现行制度下城乡基本公共服务均等化现状分析

基本公共服务均等化，不能简单理解为的平均化、同样化，而是分层次、分阶段、逐步完善的动态过程。多年来，我国基本公共服务实行的是城乡“二元制”供给体制，加之1994年分税制改革，使得农村基本公共服务基本上处于“真空”地段，农民生活在“无服务”状态，更谈不上均等化。具体体现在以下几个方面：

1.社会事业发展欠账大，公共服务能力亟需增强

这集中表现为经济增长速度快的同时，社会公益事业的发展速度滞后，农村社会事业发展更是滞后。农村社会事业发展欠账大本身就是一种不均等的供给。农村现实需求超过公共服务供给数量，政府提供公共服务的总体水平偏低。如义务教育虽在全省基本实现，但在设施、设备和师资配置上，与社会公众的需求还存在较大差距，农村义务教育发展滞后的问题比较突出。卫生保健方面，由于资金匮乏，城乡公共卫生服务体系还不健全，提供基本公共卫生服务的能力不足。社会保障方面，主要是覆盖范围较窄、保障水平较低。

2.公共服务极不平衡，区域发展差距明显

一是城乡间发展不平衡。由于我国受传统“二元经济”影响，政府提供公共服务的对象主要是城镇居民，县乡两级财政赤字现象非常普遍，负债问题较为突出，对农村基本公共服务领域的投入严重不足，基本公共服务产品缺口大、品种多、渠道单一。二是各类基本服务间发展不平衡。政府对民生方面的投入尽管较以前有所增加，总体上仍财政不足。相对于备受关注的教育、卫生问题，社会保障、公共安全、环境保护等基本公共服务供给不足问题更加突出。三是不同群体之间的公共服务差距大。同一行政区域不同人群的基本公共服务不一致，低收入群体享受公共服务的能力差。

3.整体财力不足，地区间财力差距大

人均财政支出是衡量政府提供公共服务能力的一个重要指标。从这方面来看，西部地区的财力严重不足，由于财政弱就必然导致基本公共服务能力也不强。以2010年为例，我国财政支出最高的上海人均支出达到了23386元，而贵州省仅为4809.09元，与上海的差距是4.8倍。人均财政支出差距大，表明推进基本公共服务均等化的难度较大。西部地区90%的县负债，保吃饭、保运转成为首要任务，基本公共服务无暇顾及。

4.城乡公共服务覆盖面窄，基本公共服务严重短缺

虽然科学发展观强调统筹城乡协调发展，但长期以来的“重城轻农”现象继续存在，在义务教育、社会保障、基础设施、环境卫生等方面依然存在城乡“二元格局”，有些地区因为贫富差距的拉大而更加严重。新型农村合作医疗制度的实施为广大农民解除了“大病致贫、大病返贫”的后顾之忧，但新型农村合作医疗制度旨在“大病统筹”，而非普通疾病的医疗保障。与城镇医疗制度的全面医疗保障相比，农村居民显然被排除在普通疾病的保障范围之外，看似均等的制度还是不公；失业保险主要针对事业单位、企业职工，大多数城镇困难居民及广大农村居民无缘失业保险，这种制度的存在本身就是不均。如此等等。

三、城乡基本公共服务均等化制度创新的必然性分析

1.基本公共服务均等化是人人共享改革发展成果的必然选择

社会发展的基本宗旨是人人共享、普遍受益。而推进基本公共服务均等化，是实现人人共享社会发展成果的必然选择。换句话说，基本公共服务均等化是过程，共享社会发展成果是结果，它们在本质上是一致的，都是要维护社会公平。随着经济快速增长和社会急剧转型，我国经济社会的基本需求发生了深刻变化，这不仅要求尽快转变经济发展方式，以应对生态环境恶化和能源资源短缺引发的严峻挑战，而且要求加快建立覆盖全体社会成员的基本公共服务体系，逐步实现基本公共服务均等化，以应对基本公共需求全面快速增长所带来的新的挑战。

2.基本公共服务均等化是缩小差距、促进和谐的重要选择

农村地域广大，人口居住极为分散，农村公共产品供给成本大，基本公共服务产品缺口大、品种多、渠道单一；同时，更缺乏科学规划和前景设计。尽管国家十分重视农村基本公共服务均等化发展，但差距仍在进一步扩大。这种差距不仅表现在地区间的扩大，而且还表现为区域内部的扩大；不仅仅是资源占有不均、服务消费不均和服务体制二元化及权益不均，而且还表现为供给区域失衡、种类失衡、主体失衡、决策失衡和需求失衡。也正是这种非均等螺旋式的深化，以至于贫困地区农村劳动力素质普遍偏低，非农产业发展十分缓慢，相当一部分人长期在贫困中挣扎。“二元”体制尚未根本消除，公共财政体制远未形成，地方赤字财政越陷越深；农村基本公共服务不仅体现在数量上不均等化，而且还体现质量上不均等。

3.“制度贫困”使基本公共服务均等化制度创新势在必行

城乡长期分治使城乡公共服务供给各自为阵。以“希望工程”、“村村通”等为重点的公共服务设施建设，一定程度上缓解了农村公共服务严重短缺问题，但也存在许多问题，如就地建学校、卫生院（室）、文化室等虽然改善了农村的公共服务，但其实质仍是对城乡“二元政策”的延伸和固化；加之一些决策和项目实施的盲目性、未建立起从市场和社会的制度筹集，以及动员资源的制度失范、为数不少的“歧视”政策，使加快农村地区城乡基本公共服务均等化发展更需要制度的新建，同时也需要对现行制度修正。实践证明，如果没有一个制度化的约束，公共服务支出并不能随经济增长和财政收入的增长而实现同步增长。

四、城乡基本公共服务均等化制度创新对策分析

1.建立基本公共服务的国家标准及数据采集和监测体系制度

基本公共服务均等化不仅是一个系统工程，也是一个十分复杂的问题。涉及基本公共服务的范围界定、标准制定、各级政府的的职责划分等等。欧盟国家的经验表明，确立公共服务的基本标准非常必要。“十二五”期间，应建立义务教育、公共卫生、基本医疗、就业服务、社会福利的设施标准、设备标准、人员标准、以及根据这些标准建立的统计指标体系和全国数据采集系统。建立标准，摸清基本公共服务总体现状，才能做到有的放矢，有序进行。

2.制定城乡基本公共服务均等化的专项战略规划

基本公共服务均等化是一个动态的发展过程，不同的经济发展水平、社会需求偏好、政府供给能力需要不同层次的战略目标和任务。研究制定基本公共服务均等化的专项战略规划（2012年到2022年），并逐年推出年度行动计划，从短期、中期、长期三个阶段明确全国推进基本公共服务均等化的阶段、进度和目标。

3.制定《城乡基本公共服务均等化保障法》

从法律上规范基本公共服务提供主体、资金来源、运营管理，建立相关主体的责任追究机制，以便使每一个环节切实落实均等化措施，确保广大人民群众在享有基本公共服务方面权利平等。同时出台相关配套法律法规，形成系统化、科学化的促进城乡基本公共服务均等化的法律体系。如出台《中央与地方关系法》，明确各级政府提供基本公共服务的职责，在维护中央权威的基础上，调动地方提供基本公共服务的积极性。借鉴国际经验，尽快完善《预算法》，增强公共预算的严肃性，提高公共预算的执行力。让公共预算离普通民众不再遥远，公共财政的阳光普照民生。加快推进《转移支付法》立法工作，赋予转移支付相应的法律地位，建立起良好的激励约束机制，提高转移支付资金的使用效益。同时，建立健全促进农村发展的其他法律法规。进一步修改完善《土地管理法》、《水法》、《森林法》、《草原法》、《能源法》等法律制度中不利于城乡基本公共服务均等化的有关条款，保证农民与市民同步享受到均等化的基本公共服务。

4.完善促进城乡公共服务均等化的公共财政制度

一是健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，为实现城乡基本公共服务均等化的目标提供基本保障。二是按照公共服务的层次性划分政府事权，明晰中央和地方政府提供基本公共服务的职责，调整财政支出结构，把更多的财政资金投向公共服务领域。加强对重点项目的保障力度，向农村倾斜，向社会事业发展的薄弱环节倾斜，向困难地区、困难基层、困难群众倾斜。三是适当扩大地方的税权，改革调整资源税等对地方收入影响较大的税种，保证地方政府拥有稳定的收入来源，增强地方政府提供基本公共服务的能力和水平。四是增加一般性转移支付规模。中国现行转移支付内容庞杂，种类繁多，真正具有均等化功能的一般性转移支付所占比例不足20%，均等化作用十分有限。因此，应逐步扩大一般转移支付比重，规范清理专项转移支付，弱化乃至取消税收返还，充分发挥转移支付在促进基本公共服务均等化的“抓手”作用，建立监督评价体系，着力提高中央财政转移支付效果。五是取消贫困县、贫困乡资金配套，由中央财政统一支付。

5.建立城乡统一的基本公共服务体制

城乡基本公共服务供给的失衡，已成为新阶段统筹城乡发展的突出问题。在城乡实际差距中，经济发展差距固然是重要的，但城乡基本公共服务的过大差距同样重要。基本公共服务制度的缺失和供给失衡，使农村居民、尤其是农村贫困群体难以获得基本的公共服务，严重制约他们可行能力的扩展。为此，要统筹考虑，尽快创造条件建立城乡统一的公共服务体制。例如：全面推进以落实教育经费保障机制为重点的农村义务教育体制改革。把改革目标拓宽到提高师资力量和教学质量方面；不断完善新型农村合作医疗制度，尽快提高新型农村合作医疗水平，加快农村医疗卫生服务体系建设；积极探索和推进新型农村社会养老保险；全面整合各项惠农政策，加强民政、教育、劳动保障、人口卫生等部门的沟通与协作，实现由单项救助向综合救助的转变。

6.建立城乡基本公共服务多元化的投资制度

一是保持政府在农村公共产品供给中的主体地位，明确我省各级政府的服务职能。二是创新供给方式并明晰产权，促进供给主体多元化。政府以委托、发包、招标和出租等方式，激励私人和民间机构参与基本公共服务公共产品的供给和管理。三是出让一定比例的股份。将基本公共服务一定比例的股份出让给企业，引入大量的企业资金，弥补供给资金不足。四是放宽基本公共服务投资的准入限制，推进公共服务市场化运营，动员社会力量参与公共服务。

7.改革农村基本公共服务供给决策制度

针对农民迫切需求的公共服务供给不足且效率低下，应充分尊重农村作为农村基本公共服务需求主体的作用，完善“自下而上”的、能够有效反映农民需求真实偏好的表达机制，给予农民在公共服务供给的话语权，鼓励农民参与农村基本公共服务供给过程决策，形成政府与农民共同决策与管理的模式，保证农村基本公共服务的有效供给。进一步推进农村基层民主制度建设，充分实行村民自治，通过村民委员会和乡人民代表大会制度，使农民通过直接或间接的渠道充分表达自己对基本公共服务的意见。

8.建立以公共服务为导向的城乡一体的干部绩效评估制度

政府绩效评估是指人们通过构建一定的标准体系，运用科学的方法、程序和技术，对政府机关的效率、能力、服务质量、公共责任和公众满意程度等方面进行分析判断，是对政府管理过程中的投入、产出与成果影响所反映的绩效进行评定的过程。一个科学合理、运转协调的基本公共服务绩效评估体系，有助于政府确立正确的政绩观。首先解决好评估的主体问题，应建立一种政府、研究部门和媒体（公众）组成的三元评价机制；其次，要设立一套评价公共服务的模型，合理设计评价的指标和权重，注重评价的可操作性，建立起高效的沟通反馈机制；再次，应从法律上认可公共服务评价的地位，保证公共服务评价成为政府公共管理中的基本环节，促使政府有积极性参与公共服务评价工作。在法律上应树立公共服务评价的权威性，公共服务评价机构，在进行公共服务评价时不受任何组织或个人的干扰和影响。

（作者单位：贵州省社会科学院）

责任编辑：龙菲