群体性事件中的政府对策探微

孔凡河 梁星

[摘要]随着社会结构深度变迁和利益格局的多元化，我国的群体性事件呈现出高发频发的趋势，成为影响社会稳定的一大突出问题。群体性事件成因复杂，其根源在于收入分配差距不断拉大、民众利益诉求表达机制不畅、基层政府化解社会矛盾的能力薄弱、政府治理机制不健全以及政府官僚主义作风和消极腐败现象严重等。客观公正地看待群体性事件、创新政府治理机制、全面提升公务员的综合素质以及依法处置群体性事件等，是政府有效预防和化解群体性事件的重要路径选择。

[关键词]社会管理创新；群体性事件；政府对策；包容性发展

[中图分类号]D63[文献标识码]A[文章编号]1009-928X(2012)08-0051-04

近几年来，随着经济转轨和社会转型，我国社会结构发生深度变迁，利益格局日益呈现多元化趋势。利益格局多元化引发了不同群体的利益冲突和深层矛盾的显露。作为社会矛盾和利益冲突集中表现的群体性事件，呈现出高发频发的趋势，成为影响我国社会稳定的一大突出问题。因此，加强和创新社会管理，积极预防和有效化解群体性事件，已成为当前乃至今后一个时期我国各级政府面临的重要课题。

一、我国群体性事件频发的根源

群体性事件频发，成因相当复杂。既有经济上的贫富悬殊的因素，人们思想意识上的改变，也有政府管理机制的不完善，处理危机能力较弱以及群众的心理因素和政府的工作作风等原因。

（一）社会贫富差距拉大。贫富差距不仅表现为收入差距，还表现为财富占有、义务教育、基本医疗和社会保障等基本公共服务的非均等方面。人们对收入分配不公，不正当致富等表现出强烈不满情绪。贫富差距过大损坏了社会公正原则，引起社会摩擦，导致矛盾增多。当弱势群体的利益受到损害或忽视时，他们产生相对剥夺感，不满和对抗情绪往往以群体性事件的形式表现出来。

（二）民众思想意识和价值观念的多元化、复杂化。改革开放以来，人们的工作方式、生活方式、思维方式、社会利益和价值观念逐渐由单一趋于多元。市场经济给社会带来生机和活力，也产生了负面影响。一些人政治观念经济化、宗旨观念利己化、纪律观念自由化，对党和政府产生不信任感。一些人法制观念淡薄，在遇到矛盾纠纷时，不善于通过法律手段维护自身合法权益，往往采取一些极端手段。还有一些人，缺乏社会主义荣辱观，只要权利不愿尽义务，采取闹事的方式来实现非分要求。

（三）民众利益诉求表达机制不畅通。这是产生群体性事件的体制原因。萨缪尔·亨廷顿曾指出，发展中国家公民政治参与的要求会随着利益的分化而增长，如果其政治体系无法给个人或团体的政治参与提供渠道，个人和社会群体的政治行为就有可能冲破社会秩序，给社会带来不稳定。[1]目前，受政府管理体制和经济社会发展程度的影响，民众利益诉求表达机制上还存在一些不健全的地方，主要表现为渠道不畅，不同社会群体表达自身利益的声音强弱不一，表达的机会不同，表达的有效性和充分性不一。一些单位和部门没有投入足够的力量和建立科学的程序，迅速处理信访事项，未能按照“属地管理，分级负责；谁主管、谁负责”的原则依法及时就地化解矛盾。特别是当弱势群体的利益处处受损时，又缺少畅通的利益诉求机制，于是他们便采用静坐、集体上访，阻碍交通，冲击党政机关等集体性施压行为来宣泄自己的利益诉求。因此，突发性群体事件也就不可避免地频频出现了。

（四）基层政府化解社会矛盾的能力薄弱。基层政府作为预防和处置群体性事件的第一道防线，如果有效发挥作用，能起到“稳定器”和“安全阀”的作用。但部分基层政府片面追求经济效益，不注重政权建设，加上少数基层干部素质不高，不会管，不敢管，不愿管，上交矛盾、迁就照顾，致使一些本该在当地解决的问题未得到解决，群众怀疑“软手段”解决不了问题，只有通过“硬方法”闹访表达诉求。结果“小事拖大，大事拖炸”，造成了不应有的严重后果。

（五）部分群众的“闹访”心理是形成群体性事件的一大原因。部分群众在反映利益诉求时片面强调个人利益，一旦要求得不到满足就抱着“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的心理，以违法上访等方式给党和政府施压，完全不顾及其行为给社会造成的危害。同时，政府及职能部门在处理同一类群体事件中，对行为过激的事件和一般性的上访在解决方式、承诺程度及兑现结果的差异也加重了群众的这种心理，产生连锁反应。

（六）官僚主义作风和消极腐败现象造成干群关系紧张。现代政府的角色定位，应为“服务而不是掌舵”，[2]应该是公共服务的供给者、公共利益的捍卫者和公共秩序的维护者，秉持“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的执政理念，公平、合理地处理利害相关者的矛盾和冲突。然而，有些地方和部门的领导干部不倾听群众呼声，不关心群众疾苦，群众遇到的问题和困难长期得不到有效解决，使小矛盾酿成大矛盾，最后酿成群体性事件。一些地区和一些干部为了所谓的政绩，违背科学发展观，脱离实际，不顾民意，硬性推行劳民伤财的“政绩工程”、“形象项目”；一部分干部蜕化变质，贪污腐化，违法乱纪，严重损害了共产党的公正形象，引起人民群众的不满。[3]可见，地方政府角色定位失范，官僚主义作风和消极腐败现象严重，与民争利，干群关系紧张是诱发群体性事件的重要原因。

此外，政府治理机制不健全是群体性事件高发的重要因素。从各级政府处理群体性事件的现状不难看出，我国政府利益调处机制不完善、利益救济渠道不畅通、社会矛盾排查机制不健全、社会预警机制不灵敏、民众维权机制弹性不足等，使群体性事件不断扩大。

二、政府应对群体性事件的困境

面对日益频发的群体性事件，各级政府也采取相应措施予以应对。但政府在处理群体性事件的过程中，预警机制不完善，事中应对不够及时，事后评估机制缺失，政府各部门信息沟通与反馈机制不畅，基层干部对群体性事件的认识存在明显不足。

（一）事前预警机制不健全。一是情报信息收集网络不健全，缺乏灵敏、高效情报信息收集工作机制。基层政府，尤其是基层综治维稳机构和公安机关缺乏一套灵敏、高效情报信息收集工作机制，对超前性、行动性、动态性、有实用价值的情报信息收集不多。二是有关工作人员责任意识不强，工作能力低。平时的矛盾纠纷排查工作流于形式，难以发现深层次的矛盾纠纷，对有重大隐患的群体性事件苗头难以做到早发现、早报告、早控制。三是处置预案不完善。有的部门制定的群体性事件处置工作预案不切实际，措施针对性不强。[4]总之，地方政府的预警普遍表现出一种“不适应症”，是一种“体制性迟钝”，即陷入“起因很小——基层政府反应迟钝——事态升级——基层政府无法控制——震惊高层——迅速处置——事态平息”的恶性循环。

（二）事中处置机制不妥当。在现场处置方面，相当一部分基层政府的应急机制不完善，官员的应急能力和水平十分有限，许多本来在初始阶段就能化解的矛盾，由于政府处置不当或判断失误，错失了良机。[5]群体性事件发生时，由于之前情报工作不到位，基层政府难以把握处置工作的主动权；同时，由于工作人员责任心的缺失，导致错失最佳的处置时机；再次，预案不合理，导致发现重大不稳定隐患却一时无法找到有效解决方法和突破口，无法有效控制整个事态发展。

（三）事后评估机制缺失。群体性事件处置以后，一些地方政府很少对其进行事后全面评估，以此创新工作机制，改进工作方法，提高工作效率，以防范类似事件再度发生。他们往往满足于现状，不能及时总结发生该类群体性事件爆发的原因，尤其深入查找群体性事件产生的深层次原因，并从自身寻找更多的经验教训，而是一味强调群体性事件的不可避免性。

（四）政府信息沟通与反馈机制不畅。由于我国政府管理体制和社会调控机制的滞后，地方政府与民众之间存在着严重的信息不对称、信息沟通与反馈渠道不畅通的问题。政府情报工作网络或者是未建立，或者是流于形式，难以及时获取深层次、内幕性、高质量的情报信息，造成对各种矛盾纠纷发现、预防和处置工作的被动。比如，一旦发生群体性事件，一些地方政府往往不能在第一时间获得准确、真实的信息，而社会方面虚假甚至伪造的信息却迅速流传。另外，一些地方政府官员还习惯于封锁消息，控制舆论，在群体性事件发生后，保持沉默、回避媒体已经成为其条件反射式的“自觉行为”。政府在这种紧要关头的“失语”，必然使其丧失掌握信息、引导舆论的主动权，而那些不明真相而又义愤填膺的群众迅速被高度情绪化的传言动员起来，极易产生“共振”效应，这无疑会增加平息事态的难度。[6]

（五）基层干部对群体性事件的认识不足。一些基层单位和干部，对预防、处置群体性事件存在思想认识上的偏差。他们对群体性事件的性质估计过重，以致形成了“僵硬的稳定思维”，即将民众的利益表达与社会稳定对立起来，将公民正当的利益诉求与表达视为不稳定因素。在这种稳定观和维稳模式下，通过压制和牺牲弱势群体的利益表达，来实现短期内的社会稳定，成了相当普遍的做法。在一些地方，群体性上访事件一旦发生，当地政府就把政法机关推到最前面，滥用警力，而不是综合分析、发挥群策群力、运用多种针对性措施予以化解，结果是治标不治本，容易造成矛盾激化，甚至对社会公正造成严重损害，陷入越维稳越不稳的怪圈。

三、政府应对群体性事件的思考

及时有效地化解群体性事件是我国各级政府的一项长期而艰巨的任务。这不仅要求政府树立科学的稳定观，客观公正地看待群体性事件，而且要求政府从根本上创新治理机制，全面提升公务员的综合素质，健全法律法规体系，依法处置群体性事件。

（一）客观公正地看待群体性事件。从本质上讲，大部分群体性事件涉及利益纠纷，属于人民内部矛盾。群体性事件在初期阶段是可控的。初露端倪的群体性事件还有利于政府发现平时未注意到的深层次问题，也有利于群众释放情绪，起到“安全阀”的作用。另外，群体性事件因利益冲突而起，部分程度上可以认为是公民维权运动的一部分。从宪政思维的角度看，这是公民社会的发育、公民意识的觉醒、法治建设的发展及互联网成为公共领域等多种合力的结果。

（二）创新政府治理机制。有效化解群体性事件，应从各方面作出努力，其中，政府治理机制的调整和完善将会起到至关重要的作用。

1.政府应加大对社会公平政策的调整力度，确保利益格局基本平衡。目前，社会转型、结构变动所形成的利益格局失衡是社会冲突加剧，引发群体性事件的根本性原因。因此，必须进一步强化政府的宏观调控能力，加大社会保障、就业、医疗、分配、教育等社会公平政策的调整力度，推进基本公共服务均等化，通过制订相应的政策和法律法规来解决因结构性调整而造成的各种社会问题和矛盾，维系基本的社会公平和公正，才能从根本上减少和避免群体性事件的发生。

2.健全利益纠纷调处机制，确保受损群体的利益救济渠道基本畅通，健全民意表达机制，确保社会怨气得到有效的宣泄与排解。各级政府应当通过改革完善司法援助、司法诉讼、行政复议以及人民调解、行政调解、司法调解、仲裁、公证等制度，建立健全能够充分保障弱势群体或受损群体正当利益的利益调处和利益救助机制，从而减少不同利益群体之间的摩擦和冲突，进而减少和避免群体性事件的发生。为减少和避免社会泄愤事件的发生，应当建立健全民意表达和利益诉求机制。一是要继续改革完善人民代表大会制度、政治协商制度和基层议事制度，增强通过协商对话化解社会矛盾冲突的制度安排；二是要通过开通投诉电话，设立市长热线、市长信箱，改革完善信访制度、领导直接接待群众制度、与群众面对面对话制度，拓宽民意表达渠道，让群众通过正常的渠道和合法的方式表达自己的意愿；三是要培育和完善社会中介组织，充分发挥群众团体和其他社会组织的桥梁纽带作用，让弱势群体找到自己真正的代言人。

3.建立健全社会矛盾排查机制，确保将社会矛盾化解在萌芽状态。各级政府开展不安定因素大排查，是超前落实防范措施，有效调处矛盾纠纷，防止事态递进发展的有效措施。一是要依托综治办或信访办，建立社会调查员和信息员制度，及时收集和反馈相关信息；二是要建立社会矛盾排查台账制度，对社会矛盾状况做到面上清楚，心中有数。[7]

4.建立健全社会预警机制，确保提高在突发事件发生时的快速反应能力。政府建立社会预警机制是对社会运行状况发出信号，显示社会已经或即将发生无序现象的临界状态，以便引起各级政府的注意，及时采取对策，使社会运行状况不再恶化的一套制度和方法。首先要设立一系列与社会预警密切相关的社会指标：如物价上涨指数、失业率、贫富差距、城乡贫困率、重大刑事案件发案率、腐败涉案公务员比重、上访起数、幸福指数等等；其次成立专门机构，及时收集信息，跟踪研究社会指标和社会心态，对社会运行状况做出准确判断；还要建立预警分级管理制度、预警信息发布和反馈机制。

5.构建富有弹性的维权机制。各级政府应该在开放性的社会条件下，建设以体制内力量为主导，兼顾多元主体的维权新机制。比如外来工权益维护，工会等体制内的组织要承担主要责任，还可发动 “打工者服务部”、“律师服务部”等民间力量去做，保障这个群体利益的维护实现最大化。

（三）全面提升公务员的综合素质。相关公务员应注意以下几点：

1.直面现实——不回避问题。群体性事件一般是由改制安置、房屋拆迁、农民负担、干部作风、执法不公等问题引起的，一些领导同志对群众的呼声不闻不问，致使问题长期得不到解决。正确的态度应该是注重社情民意，直面现实，未雨绸缪，及时调查，及时处理，把问题解决在始发阶段，把矛盾化解在萌芽状态。

2.沉着冷静——不激化矛盾。主要负责同志决不能害怕群众，躲而不见，一定要满腔热情地主动接待，靠前工作。以一种理智、宽容、忍耐的态度，尊重上访者的权利，让他们把话说完，然后动之以情，晓之以理，做出负责任的解释和答复。万不可在群众不明真相时的火头上，动用警力当场抓人。

3.恪守承诺——不失信于人。作为接待上访者，必须耐心倾听，找出要点，根据问题的性质、解决的难易和自己的职权范围作出答复。接访工作最要讲诚信。凡经过缜密思考和集体研究决定的表态、承诺，一经作出，就是有天大的困难也必须坚决兑现，不能有丝毫大意。

4.审慎果断——不留后遗症。许多社会问题可能既有历史原因，又有现实原因，既涉及法律问题，又是经济问题，各种因素交织在一起。对这类问题的处理，必须尊重历史，面对现实，依据法律法规，依据党和国家政策。总之，处理具体问题要有利于真正维护人民群众的根本利益，有利于社会大局的稳定，既全面慎重，又干净利落，不留后遗症。

5.尽职尽责——不半途而废。有些重大复杂问题的处理，因受条件的限制，有一个逐步解决的过程。既然接受任务，就应以对人民对事业高度负责的精神，不负重托，不辱使命，一抓到底。越是困难，越在关键时刻，越要坚定信心，任何畏难退缩，都将导致前功尽弃。

（四）依法处置群体性事件。一个成熟的法治国家，群体性事件总能通过法律的途径圆满解决。而真正要实现以法律途径有效而公正地化解群体性事件，需要如下努力：

1.完善法律法规。有效预防和化解群体性事件，我们在注重对整个法律体系进行完善的同时，更需要注重两个方面。一方面要尽快完善社会保险法。社会保险有利于解决人们的后顾之忧，减少群体性事件发生的群众基础。另一方面要修订1989年出台的集会游行示威法，在该法明确规定公民行使相关权利的程序，彻底根治规则、程序缺失之痛。[8]

2.增强法治意识。每一个公民都要注意自身法治意识的培养，提高法律素养，真正理解法律，用法律武器维护自身权利，也通过法律途径尊重他人、尊重社会。

3.加强法律宣传。一方面要掌握宣传技巧，首先向群众宣传和其切身利益密切相关的法律法规，另一方面要加强对弱势群体的宣传，力求催醒公民意识和公民权利的觉醒。

4.坚持依法行政。公权力一定要在法律规定的范围内行使,行政机关一定要在法律的范围内，以法律规定的方式行使职责，切忌盲目决策、越权行政。

随着改革的深化，体制的转换，利益格局的不断调整以及各种思想文化和生活方式的相互影响，不可避免地会出现一些经济利益的摩擦，思想观念的碰撞，稍有不慎就容易引发群体性事件。化解群体性事件任重道远。但是其解决得是否得当直接关系到我国社会稳定以及人们切身利益保障，应当受到各级政府的高度重视。惟其如此，我们才能真正实现社会和谐稳定与包容性发展。

参考文献：

[1][美]萨缪尔·亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].李盛平，等.北京:华夏出版社，1988.56.

[2][美]珍妮·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵[M].丁煌.北京：中国人民大学出版社，2004.42.

[3]马玉婵.应对群体性事件需把握三个要点[J].中国党政干部论坛，2010（4）.

[4]王勇鹏.当前我国群体性事件的特点与对策[J].文史博览，2009（11）.

[5]肖文涛.治理群体性事件与加强级层政府应对能力建设[J].中国行政管理，2009（6）.

[6]孔凡河.我国地方政府公共治理机制创新探究[J].湖北社会科学，2010（6）.

[7]袁媚.基层政府应对群体性事件能力探究[J].法治与社会，2010（1）.

[8]李成实.解决群体性事件的基本途径[J].法制与社会，2009（1）.

作者孔凡河系复旦大学公共管理博士后流动站研究人员，上海政法学院国际事务与公共管理学院副教授、法学博士；梁星系上海大学社科学院硕士研究生。

特约编辑：胡中良