募捐条例：为你我的爱心护航

胡颢

募捐，顾名思义，即指募集捐款或物品。通过募捐来筹集款物，用于公益活动，是社会成员之间扶危济困、互相帮助的主要形式之一，对促进社会发展和进步，提升公众社会意识与公民意识具有重要的意义。经历过汶川大地震、玉树地震、舟曲泥石流等特大自然灾害的抢险救灾与灾后重建，民间的公益慈善热情空前高涨。民政部门的统计显示，本市募捐活动的从业组织和个人日益增多，目前共成立基金会120余个；公益捐款总额逐年增长，2010年共收到18.5亿元捐款。

但是，近年来，有关募捐的负面新闻也不断出现，“郭美美事件”、“黄河女儿塑像事件”、“卢湾红十字会高额餐费”等事件的发生，使公众对募捐产生了不小的质疑，这些质疑直接影响了公众对募捐的参与热情，使社会募捐屡屡遭遇尴尬。因此，亟需立法进行规范，明确各方的权利义务，使慈善募捐事业健康持续发展。

6月7日，市十三届人大常委会第三十四次会议表决通过了《上海市募捐条例》，并将于9月1日起施行。在国家尚未制定关于募捐活动的专门法律、行政法规的基础上，《条例》结合上海的实际情况，主要针对社会普遍关注的募捐主体资格不明确、募捐程序失范、募捐财产管理不善、使用不透明，“骗捐”、“诈捐”等热点问题，作出了相应的规范，在制度建设方面进行了大胆有益的尝试。

尝试之一：募捐主体引入民间捐赠资源

针对当前开展募捐活动的主体混乱、多头募捐的问题，《条例》第四条对可以开展募捐活动的主体作了明确规定：一是依据《红十字会法》和《基金会管理条例》的规定，红十字会和公募基金会可以依法开展募捐活动，目前本市共有公募基金会48家；二是经依法登记、以发展公益事业为宗旨、通过资助或者志愿服务等形式向社会公众提供服务的社会团体，也可以依法开展募捐活动。据初步统计，此类社会团体全市约161家。《条例》还明确规定，以上两类主体以外的其他单位和个人，不得单独开展面向社会的募捐活动。

在红十字会、公募基金会以外，引入一定数量的公益性社会团体，既可以形成适度竞争，有利于拓展更多的民间捐赠资源，促进公益事业发展，也考虑到了当前的社会承受能力和捐赠资源的有限性。将募捐主体限定在上述三类，能有效防止多头募捐、资源分散，改变目前“随意募捐”的乱象。

尝试之二：开展募捐活动必须事前备案

政府部门对募捐活动的管理采取备案制度还是行政许可制度？这一问题从立法之初就一直是争议的焦点。一种观点认为，应当参照江苏、湖南的做法设定行政许可。另一种观点则认为，设置备案制度更为合适。

经过反复研究和讨论，《条例》第十一条和第十二条对开展募捐活动设置了事前备案制度，规定募捐组织应当在开展募捐活动前制定募捐方案，向募捐活动所在地的区、县民政部门备案，为应对突发重大自然灾害、事故灾难需要紧急开展募捐的，可以在募捐活动结束后15日内补办备案手续。采取这一制度设计，主要考虑到募捐组织均是依法成立或者依法登记的组织，都经过了严格的审批程序。对募捐活动采取备案管理，有利于提高行政效率、减少审批事项。另据了解，目前江苏、湖南等设置行政许可的省市中尚无一例申请募捐活动行政许可，设定行政许可未必利于募捐组织的培育以及民间捐赠资源的发掘。《条例》不同于其他省市的制度设计，也为国家将来对募捐进行立法提供了另一种参考。

尝试之三：募捐活动信息全公开

募捐活动的信息公开不规范、不及时，使捐赠人的知情权、监督权难以得到保障，这一问题已经成为公众反映最为强烈的问题，也是影响募捐组织公信力的重要方面。根据有关调查，社会公众对立法“加大信息公开的力度”的呼声最高。

为此，《条例》第四章专章对募捐活动的信息公开作出了规定，要求市民政部门建立募捐信息网络服务平台，并对募捐组织在这一服务平台上公开信息从五个方面作出了强制性规定：一是基本信息的公开，包括募捐组织的名称、地址、联系方式，组织机构和法定代表人的基本情况，宗旨、业务范围等；二是募捐方案的公开；三是募捐情况的公开，包括募捐活动的实际起止时间，募集款物的种类、数量，实际支出的募捐工作成本等信息；四是募集款物使用情况的公开，包括使用募集财产总额及明细，工作成本列支明细，剩余募集财产的数量及其使用计划等信息；五是年度信息公开，包括募捐组织上一年度开展募捐、接受捐赠、提供资助等活动的情况，以及年度财务会计报告、注册会计师审计报告。

尝试之四：对募捐活动实行全方位监管

监督管理是确保募捐合法运作的重要环节。为有效地规范募捐活动，除募捐组织应当加强自律外，政府有关部门的监管必不可少。为此，《条例》规定，民政、审计、财政等部门，依法对募捐组织开展募捐活动、募集财产的管理和使用、募捐组织的财务会计和公益事业捐赠票据的使用等情况进行监督管理。值得一提的是，市民政局近年来探索采取招投标的方式，委托专业机构每年选择3至5家募捐组织，对其募集财产的管理使用情况进行审计，取得了较好的监管效果。在此次立法中，这一行之有效的做法也写进了法规。此外，《条例》还鼓励公众、媒体对募捐活动进行社会监督，单位和个人发现有关违法情况可以向有关部门投诉、举报。这样，通过组织自律、社会监督、政府监管相结合的方式，能更好地达到规范募捐活动的目的。

募捐作为一个新鲜事物，尚处于起步阶段，需要一个好的制度来培育和鼓励它的发展。《上海市募捐条例》的制定，一方面对募捐组织开展募捐活动进行规范，一方面也鼓励公众参与募捐活动。只有募捐更加规范、透明，自律意识不断增强，才能吸引更多的人参与募捐，从而促进公益事业的发展。