陕西油气产业发展中存在的问题与对策选择

张优智 苟三勇

陕西是中国能源大省，丰富的煤、油、气等资源不断被探明、开发。陕北拥有目前中国陆上最大的整装气田，榆林地区的气田面积即达2000平方公里。近年来，随着全国经济的快速增长，能源市场需求旺盛，带动陕西省能源工业快速发展，生产能力迅速提高。2010年石油工业产值为2456.8亿元，其中原油天然气为1189.1亿元，原油加工为1267.6亿元。2010年实现油气当量4805万吨。但是陕西油气产业在发展中还存在一定的问题，如油气产业的规模水平低、上下游产业间的一体化程度低、一元矿权与二元地权的矛盾损害油气产业健康发展等问题。只有解决以上问题，破除“资源咒诅”，才能使陕西把油气资源优势转化为产业优势，进而促进陕西经济的快速健康发展。

一、陕西油气产业发展概况

1.油气资源分布状况。陕西省具有得天独厚的石油化工资源优势，鄂尔多斯盆地37.5万平方千米区域内预测原油地质储量120亿吨，天然气地质储量12万亿立方米，是个具有半盆油、满盆气的国家重要能源接替区。截至2010年底，陕北斜坡（陕西省）石油地质资源量为51亿吨，占盆地地质资源量的69.23%，居全国第5位。

2.油气勘查开发状况。根据国土资源部油气统计资料，截止2010年底，陕西省石油探明地质储量23.4亿吨，居全国第6位，西部第2位，剩余技术可采储量2.49亿吨。探明天然气地质储量11563.91亿立方米，居全国第4位，西部第4位，剩余技术可采储量56.2811亿立方米。中石油长庆油田分公司和延长石油集团是陕西的两大石油开发主体，2010年原油产量3017万吨（延长1200万吨、长庆1817万吨），天然气产量223亿立方米，现有5个主力炼油厂，原油一次加工量1980万吨。其中2010年陕西延长石油集团年加工能力1500万吨、年加工量1270万吨、年成品油销量1100万吨。2010年实现年销售收入1000亿元、利润60亿元以上。2009-2010年石油新增探明地质储量18500万吨；天然气累计探明地质储量1200亿立方米以上，天然气年产能达到15亿立方米。

3.石油加工状况。2010年陕西原油加工量为1979.94万吨，生产天然气223.47亿立方米，甲醇149.02万吨，合成氨产量122.28万吨，化肥82.74万吨。

二、陕西油气产业发展中存在的问题

1.产业结构与产业规模结构均不合理。陕西的石油和化工两大板块发展极不平衡，主要表现为油大化小、北重南轻。2010年石油行业总产值占整个石化行业总产值的比重为87.7%，化工行业总产值仅占12.3%。陕西省的石油和化学工业产能主要集中在陕北，关中占比过低，陕南尚未有大的布局。同时全省450户石油化工企业，大中型企业仅有22户左右，仅占企业总数的5%，具有一定经济规模的也只有中石油长庆油田分公司、延长石油集团、煤业化工集团、中石油长庆石化分公司、中石化西安石化公司、渭化、兴化、华山化工、西化热电、榆天化、北元化工、神木化工等，其余均为小型企业，基本达不到经济规模，且大部分工艺落后，设备陈旧，消耗高、效益差，几十年一个产品打天下，市场竞争能力差。技术装备水平与国内国际上相比还有很大差距。

2.产业链短、高附加值产品少、上下游产业间的一体化程度低。陕西省石化行业产品从数量上仅有200个左右（另农药产品约400个），主产品仅30个左右。原料型、燃料型产业占比过高，原油加工以汽、柴、煤油为主，“油头”大，“化尾”小。化工产业则以农用化学品和基本化工原料为主，产品品种主要是尿素、硝铵、二铵、碳酸氢铵、普钙、硫酸、盐酸、硝酸、烧碱、纯碱、电石、聚氯乙烯、甲醇等。沿产业链向前沿、高端和附加值高的新一代合成树脂、合成纤维、合成橡胶、树脂基復合材料产品少，有机化工、精细化工产品少。精细化工在石化行业所占比例仅10%左右（江苏、浙江省精细化工产品占石化行业总产值比例已达到45%左右）。

同时很多实证研究发现，陕西石油天然气产业的上游已显现出较强的集聚性，但是，下游并没有体现出相应的集聚性，而且上下游产业间的一体化程度还很低。陕西虽然是一个产油大省，但是本地加工率却不高，造成了资源的流失，也导致了陕西主要依靠出口油气资源初级产品的生产来获得收入。但是，资源初级产品受市场供求关系影响大，进而价格波动也大，这会造成地区收入的不稳定性。同时陕西石油天然气产业的产业链条不完整，导致陕西的资源利用只是处在加工的初级阶段，资源的附加值低、利用率不足，使得油气资源生产开发对陕西经济的带动作用并没有充分发挥出来。同时陕西石油天然气产业的产业链过短，没有实现油气资源生产的当地转化。陕西石油天然气上游开采业与下游炼制化工业之间严重不匹配，导致石油天然气资源对区域经济的的拉动作用不明显。陕西石油天然气产业上下游的集聚度还不够高，产业布局仍然有继续优化的空间。

3.一元矿权与二元地权的矛盾损害石油产业健康发展。我国1996年修改的《中华人民共和国矿产资源法》总则第三条规定：矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。1999年实施的《中华人民共和国土地法》总则第二条规定：中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。由法律规定可见，我国资资源开发中存在一元矿权与二元地权的矛盾，导致油气资源开发效率低下，不利于油气产业的健康发展。

西方资源经济学研究矿产资源开发利用时，是以矿权从属于地权为制度假设的，即便是矿权与地权分离的德国、法国等大陆法系国家，由于规定了油气等重要矿产实行矿权对地权的使用权优先，均不存在两种财产权之间的冲突问题。而在我国，不仅矿权与地权是分离的，而且对二者之间关系的法律规定是很不完善的，在油气资源实行一级所有一级开采管理体制下，一元矿权与二元地权之间的冲突就更为明显。尤其在油气资源丰富的陕北地区，上述问题尤为突出。中石油的长庆分公司和陕西省政府所属的延长石油集团形成国家和地方两级开发主体并存的现象，两者在原油开采中冲突不断。发生在陕北地区的乱开乱采石油现象和发生在长庆油田身上的暴力事件在很大程度上反映了资源利益分配上不可忽视的矛盾，这种矛盾表面上只是不同经济实体的利益之争，实际上暴露的是中央利益与地方利益之间的矛盾，而矛盾的根源则在于我国特殊的油气资源矿权制度和土地产权制度，在于一元矿权与二元地权的冲突。

三、对策建议

1.优化油气产业结构，推进油气产业可持续发展。油气工业具有投资量大、技术含量高、资源依赖性强等特点，必须建立科学的决策机制和风险规避机制，统筹规划，合理布局，积极推广节能、节水、节材和资源综合利用、再生资源回收利用等技术，实施清洁生产，提高油气产业集中度，促进油气产业健康发展。要按照产业政策，综合考虑土地资源、环境容量和水电条件等因素，合理布局重大项目，统筹协调项目建设，推进规划项目实施；严格控制规划布局以外的项目建设，下决心采取措施关小上大，淘汰落后工艺、装置及生产能力，能源资源、矿产资源及水资源同样条件下应优先配置给省内大型企业集团，为油气产业发展腾出环境和资源空间，提高准入门槛，避免盲目投资和重复建设。

2.优化油气产业布局，延长产业链，提高上下游产业间的一体化水平。目前市场机制并没有在陕西石油天然气产业布局中发挥重要作用，其产业布局“大而全”、“小而全”的特点仍然非常明显。这就需要调整陕西油气资源的产业布局，尤其是要着重发展一批大型的油气资源炼制和加工企业，形成基于油气资源优势的上下游产业集聚，真正实现油气资源优势向产业优势的转变，从而突破资源诅咒困境，实现陕西经济的健康发展。同时要引导、鼓励能矿企业与石化企业、国有企业与民营企业和位于产品链上下游的关联企业联合重组，提高油气产业上下游产业间的一体化水平，实现能矿企业原料优势和石化企业技术人才优势的结合、国有企业技术装备优势和民营企业机制优势的结合以及产品关联企业的优势互补，培育和壮大核心企业，形成产业聚集优势，增强市场竞争力，紧紧抓住国家西部大开发和建设关中-天水经济区的历史机遇，推动陕西油气产业跨越式发展。

3.建立合理的石油天然气资源矿权制度，优化资源配置效率。科斯定理指出，在交易费用存在的前提下，产权初始配置的合理化是實现经济帕累托最优的必要条件。那么优化陕西石油天然气资源配置也必然遵循这一规律。在我国计划经济时期，石油天然气资源初始矿权属于国家所有制，有利于形成合理的产业布局和经济发展格局。但随着市场经济体制的逐步建立，地方政府与中央政府的利益冲突越来越明显。在陕西石油产业的发展过程中，由于矿权和地权在归属上的不一致，直接导致了开发收益分配的利益冲突。所以，建立合理的石油天然气资源矿权制度是解决中央和地方利益冲突的关键。

我国现行法律下，矿业权的行使和土地使用权存在效力冲突。考虑到我国油气资源矿权制度和土地产权制度的特殊性，在处理矿业权和土地使用权关系时：第一，应对油气等重要矿产的探矿用地和采矿用地赋予优先权，即一旦取得探矿权和采矿权，经批准并按通常的标准对土地所有者或使用者进行了合理补偿，矿业权就可以对抗原土地使用权；第二，应通过创新矿业用地取得方式来解决单一供地方式下某种程度上对土地可持续利用的限制，如临时用地制度、年租制度、土地股权制度、土地等量置换制度等；第三，应将矿业用地作为单独的一类进行管理，制定规范的矿业用地取得、补偿、退出等管理制度，使矿权人有一个明确的办理用地程序和用地成本，这无疑是妥善处理矿权与地权的关系的一项重要措施。［基金项目：陕西教育厅项目“产业关联、产业结构协调与陕西石油产业发展研究”，编号：07JK098］

（作者单位：西安石油大学经济管理学院）