刍议国家治理下的经济责任审计

冯霞

国家治理是作为政治统治机器的国家，从一定的社会意识形态和政治理念出发，通过配置和运作公共权力，管理公共事务，支配、影响和调控社会，并因而形成不同的国家和社会关系状态。通过配置和运行国家权力实现良好的国家治理，以确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展，是我国党和政府面临的一个重大课题。领导干部经济责任审计，是结合我国制度背景产生的审计模式，是基于受托经济责任而产生的国家审计在我国国家治理中发挥独特作用的有效途径和方式。本文围绕经济责任审计在国家治理中发挥的作用，在分析目前我国经济责任审计现状的同时，也指出了存在的问题及对策。

一、公共受托责任、国家治理与国家审计

1。公共受托责任与国家审计。审计产生的基本前提是受托经济责任关系的存在。著名审计学家汤姆·李教授认为：“要求人们的行为对他人负责是人类活动的一个共同特征，正是这一特征构成从古到今审计功能之基础。在此意义上，审计正是作为强化受托经济责任过程这一手段而被运用的。”

受托經济责任关系是一种委托代理关系，是委托人与受托人之间的一种权力义务关系，它是生产力发展到一定阶段的必然产物。委托人将资财的经营管理权授予受托人，受托人接受委托后，委托人和受托人之间就形成了一种受托经济责任关系。受托经济责任关系在社会公众与政府之间形成的委托—代理关系中，政府作为代理人拥有信息优势，而社会公众作为委托人则明显处于信息劣势。由于利益冲突和信息不对称的存在，作为代理人的政府及其下级机关或人员可能试图谋取自身利益的最大化，从而损害委托人利益。因此，有必要专门设置一个独立的机构，来对各级政府机关或人员受托经济责任的履行情况进行审查监督，这一独立机构，就是国家审计机关。国家审计的产生以受托经济责任为基本前提，受托经济责任是国家审计工作的出发点和归宿点。

2。国家治理与国家审计。国家治理的基本含义是：作为政治统治机器的国家，从一定的社会意识形态和政治理念出发，通过配置和运作公共权力，管理公共事务，支配、影响和调控社会，并因而形成不同的国家和社会关系状态。通过配置和运行国家权力实现良好的国家治理，以确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展，是我国党和政府面临的一个重大课题。

国家审计是国家审计机关及其工作人员，依法对受托管理公共资源的各级政府机关和公有企事业单位公共受托经济责任的履行情况进行检查、评价并提出报告的一项具有独立性、综合性和专业性的经济监督活动。通过建立起有效的权力配置和监督制约机制，防止国家权力被滥用或被异化为少数人谋利的工具。刘家义审计长指出：“对于这些权力行使得如何、责任履行得如何，国家又通过法律授权由专门的机关对其进行监督，这个专门机关进行的监督就是国家审计。所以，在国家治理中，审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组织部分。”

二、经济责任审计在我国国家治理中的功能

经济责任审计诞生于我国转型期独特的制度背景，人们对于它寄予厚望，希望它能够强化对于领导干部的监督、约束行政权力的滥用并遏制腐败行为。经济责任审计已成为具有中国特色的领导干部监督制度的重要组成部分。

1。客观评价领导干部经济责任的履行情况。在我国社会主义市场经济体制下，所有者与经营者应形成权、责、利对等的经济责任关系。作为资产经营方的企业、事业单位，通过国有资产的经营，在获得一定经济利益的同时，必须切实履行对政府承担的经济责任。为了监督、评价该经济责任的履行情况，需要由代表国家利益的国家审计机关对经营者进行经济责任审计。通过领导干部任期经济责任审计，可以增强领导干部遵纪守法的自觉性，做到慎用财权，用好财权，理性决策，从而更好地履行公共受托经济责任。

2。从源头上预防和治理腐败。国家治理导向下的经济责任审计立足于财政财务收支审计，其审计目标在于查明党政机关领导干部受托公共经济责任的履行情况，其间涉及党政领导干部整个任期，因而它往往能够及时发现与处理传统的财政财务收支审计不易发现的问题，有利于揭露和惩治腐败分子。更重要的是，国家治理导向下的经济责任审计的报告一般直接呈送国家有关主管部门，对于党政干部的违法违纪行为，甚至可以直接移交司法部门。由此可见，经济责任审计具有较强的威慑力，其全面推行对于加强领导干部的监督，严肃查处那些无视财经纪律、违法乱纪的干部，推动党风廉政建设和反腐败斗争的深入发展，促进国家经济的健康运行，具有不可估量的功效。

3。完善干部激励与约束机制。正确评价和选聘干部建立领导干部经济责任审计机制，可以为党政机关组织部门考察干部业绩提供依据。国家审计部门可以严格以法律法规为准绳、以事实为根据，采取定性与定量考核指标相结合的原则，在广泛收集充分、适当证据的基础上对在职者与离任者所在部门或单位财政财务收支的合理性、合法性和效益性，遵守国家财经法纪等情况进行独立、客观和公正的审查，结合领导干部的任期目标，科学地评价领导干部应承担的受托公共经济责任。因此，党政领导干部经济责任审计机制，有利于完善干部激励与约束机制，正确评价和选聘干部，为党政机关组织部门提供了可靠的选人用人的依据，进而为合理选聘与使用优秀干部提供一套全新的标准体系。

4。推进依法行政，促进依法治国。领导干部是否严格遵守国家的法律法规，是否执行党和国家政策，是否依法办事、依法决策、依法处理问题，直接反映出领导干部依法行政的能力和水平，关系到依法治国方略能否实现的问题。依法治国的关键是依法行政，严格执法、依法办事是依法行政的具体体现，是社会主义法制建设的关键环节。

三、我国现阶段经济责任审计存在的问题及措施建议

1。经济责任审计的制约因素分析。目前，我国经济责任审计存在着一些制约其发展的因素，这些因素主要表现在：

（1）立法滞后。现阶段，经济责任审计法律法规依据尚不健全。2010 年中办、国办关于经济责任审计的两个规定虽然在一定程度上填补了法规的空白，但其内容尚不具体，而且审计法作为国家审计的权威法律却对此也没有明确规定，造成审计实践与其法律地位极不相称，因此从国家立法的高度提高经济责任审计的法律地位成了当务之急。

（2）审计评价指标尚未建立，审计评价难。目前我国在经济领域确实存在众多严重问题，经济秩序极为混乱。新会计法虽然明确单位法人对此要承担责任。但事实上由于单位法人对财务核算不了解，或是其他相关人员故意对其隐瞒事实真相等客观情况，经济责任审计时如何界定直接责任与间接责任就成为问题，而且对被审计单位和责任人来说，出现问题往往是多种因素共同作用的结果，如何划分主观原因与客观原因目前靠的是审计人员的主观判断，随意性不可避免，尤其是当涉及到确定工作失误与以权谋私这类重要问题时，由于人际关系的复杂原因使得审计评价避重就轻的现象时有发生。所以，建立科学的经济责任审计评价指标体系以硬化审计人员的评价行为，是确保审计质量的重要手段。

（3）党政责任难以划分。我国法律规定由单位行政负责人对经营行为负责，而现实生活中的大量决策是由被审计单位的负责人最后确定（尤其是在政府机关和国有企事业单位），国家审计机关作为政府部门如何划分经营决策过程中的党政两方面领导干部的责任是当前经济责任审计的一个难点。

2。经济责任审计的完善措施。

（1）明确经济责任内容。这是经济责任审计的出发点，在明确被审计单位领导任职期间经济责任的前提下，才能给予客观、公正的界定与评价。经济责任即包括职务上的职责和义务，也包括基于特定的职务身份而应当承担的义务，如企业领导人员应当遵守《公司法》的有关规定等。在进行经济责任审计时，要明确具体的责任内容。

（2）规范审计评价标准。虽然建立一套科学、合理、便于操作的审计评价指标体系，是一个可行的方法，但是还要考虑到审计机关的工作量，并围绕审计目标、被审计人的经济责任和不同单位或部门财政财务收支活动的情况来设计、实施。审计评价必须结合经济责任审计在国家治理中的功能定位，突出重点，结论要恰当、准确，不能引起误解。

（3）正确运用审计结果。经济责任审计能否有效地开展下去并不断取得预期效果，确保落在实处，关键在于对审计结果的正确处理和应用。正确对待审计结果，最主要的是要把审计结果与反腐败斗争和推进党风廉政建设更加紧密地结合起来，与干部选拔任用工作挂起钩来，切实运用到干部选任工作中去，作为识别、了解干部的重要依据。要坚持审用结合，先审后用，不审不用的原则，使经济责任审计在国家治理中发挥作用。

（4）注重部门之间协调配合。经济责任审计是新时期党风廉政建设、组织建设的一项重要工作，纪检、监察、财政和审计部门要在工作中加强协调配合、形成合力，经常性指导经营管理部门对经济责任的审计，确保经济责任审计工作的顺利开展。可以成立经济责任审计领导小组，领导小组经常听取经营管理部门对经济责任审计的情况汇报，及时解决经济责任审计工作中遇到的困难。对审计暴露出来的问题进行重点整治，对群众反映突出的问题进行整改纠正。同时，将审计结果向群众公布，接受审查和监督。

经济责任审计正逐渐成为各级审计机关的重要工作之一，为此应密切把握国家治理需要，突出审计重点，明确审计内容，提高审计效率，加强主动监督，以适应日益发展的經济责任审计的要求。

（作者单位：延长油田股份有限公司）