甘肃少数民族地区失地农民的困境及其出路探讨

杨夏林 陈步高

摘 要：妥善解决甘肃少数民族地区失地农民的生活和就业等方面存在的困境问题，是加快西部经济发展、维护社会稳定的重要环节。文章以甘肃天祝藏族自治县华藏寺村为例深入探讨了甘肃少数民族地区失地农民生活窘迫、就业困难、心理失衡的成因，指出只有建立统一的少数民族地区失地农民专项养老保障基金、健全土地征用补偿制度、积极扶持失地农民就业才是解决甘肃少数民族地区失地农民困境的根本出路。

关键词：甘肃省少数民族地区 失地农民 困境 出路

中图分类号:F207文献标识码:A

文章编号:1004-4914（2012）09-176-03

随着工业化和城市化进程的加快，大量的农村土地被征用，随之产生了失地农民这一特殊群体。失地农民既有别于农民，更有别于市民，因而遭遇了很多政策壁垒。而甘肃少数民族地区更为偏远，经济也更为落后，农民的受教育程度和其他技能水平更低，也就决定了甘肃少数民族地区的农民对土地的重视度与依赖度更高，因此，妥善安置好甘肃少数民族地区失地农民的生活和就业，是加快甘肃经济发展、维护社会稳定的极为重要的环节。

为了深入了解甘肃少数民族地区失地农民的基本情况，研究甘肃少数民族地区失地农民面临的困境，进而探求解决的途径与方法，笔者于2011年7月对甘肃天祝藏族自治县华藏寺村进行了实际调研，调研对象是从华藏寺村随机抽取的60户失地农民，此次调研以问卷和访谈为主，共发放问卷60份，其中有效问卷60份，问卷有效率为100%。

一、甘肃少数民族地区失地农民面临的困境

（一）生活来源不稳定

华藏寺村有11个村委小组，全村共有776户3256人，汉族和少数民族各占一半，少数民族中除了藏族外还包括回族、土族及少量的满族。依据调查问卷的统计分析，华藏寺村失地农民目前最担忧的问题是生活来源的不稳定。华藏寺村11个村委小组中阴洼山组和界牌组被征地比例分别为86%和90%，而下寺滩组、中寺滩组和朵家窝组被征地比例为100%，以上五组基本上属于完全失地。失地后，农民的主要收入来源多元化趋势明显，目前华藏寺村失地农民的主要收入来源集中在外出打工（52%）、自己做生意（28%）和种植经济作物（11%），改变了以往以种植粮食作物为主的收入来源结构。种地虽然收益不高，但至少收入稳定。土地被征用后，农民失去了稳定的经济来源，一部分农民失地就意味着失业。另外，农民失地前，粮食蔬菜都是自给自足，失地后米、面、油、蔬菜都需要购买，生活成本骤然加大。

（二）就业压力大

多年来农民只习惯于在土地上耕作，日出而作、日落而息。而农民土地被征用，意味着他们失去了维持家庭可持续生计的主要来源和生活保障，目前各地主要采取一次性的货币支付对农民进行补偿，补偿安置费随着经济的增长逐年有所提高，即便如此，补偿金额仍然没办法满足日后失地农民的生活需要，因此，再就业成为失地农民的唯一出路。然而，调查结果显示，24%的失地农民闲赋在家，76%的失地农民虽然目前有工作，但其中大部分都是临时工，从事技术含量比较低的工种。也有一部分的失地农民利用补偿安置款做生意，但由于市场信息不对称，找不到好的项目，也只能是摆些小摊来勉强度日。根据访谈结果，华藏寺村失地农民都普遍希望能获得更为稳定的就业机会。

（三）心理失衡严重

1.征地用途不同、补偿标准不统一，引发失地农民的不满情绪。从纵向比较来看，华藏寺村征地情况始于1981年，当年给予失地农民每亩1000元的补偿安置费，在2005年以前，最高的货币安置费是每亩10000元；而2005年之后的货币安置费最高可达每亩80000元，这就直接导致2005年前失地的农民现今的生活比较困难，情绪也极为不满。从横向比较分析，由于各级政府在制定土地补偿标准时把征地用途作为重要的参考依据，根据公路建设、水利保护、企业用地、商品房开发等不同用地途径，使农民获得的补偿费差异较大，导致了同一个乡的不同村之间，同一个村的不同户之间执行不同的补偿标准，甚至相差数倍，引起农民的强烈不满。对政策的疑虑，导致部分失地农民心理上严重失衡。

2.经济压力过大带来的焦虑与不安。农民失地后，吃、穿、住、行等基本生活消费按照城市标准来开支，无疑大大增加了其生活负担。日常生活开支的增加使失地农民不堪重负，对生活充满了担心和焦虑，对能否生存下去感到不安。另外，失地农民通常没有城市户籍，而根据我国义务教育的入学政策，是在户籍所在地就近入学，否则就要承担高额的择校费，因此，子女上学的高额费用成为失地农民家庭的沉重负担。

3.农民失地后就业结构发生了变化，绝大多数失地农民选择了外出打工，即又带来了老人的赡养和留守儿童的各种问题，使很多失地农民面对就业与照顾老人和孩子的选择时感到茫然和纠结。

二、甘肃少数民族地区失地农民面临困境的原因分析

（一）造成失地农民生活困境的原因

1.土地保障功能的丧失。土地的保障功能是其固有的自然与社会经济保障功能，土地的资源价值可以保障农民的养老及就业，农民的土地一旦被征用，农民也就失去了就业机会和基本社会保障，既享受不到城市下岗职工的各种优惠待遇，又享受不到种地农民的各种补贴，只能游走在各种优惠政策的真空地带。因此，土地功能的丧失使得失地农民面临极大的社会风险。

2.征地补偿标准偏低。以华藏寺村下寺滩组为例，该组共有482人，被征地692.41亩，属完全失地，人均失地1.4亩，按照货币补偿的平均水平，以每亩补偿6万元计算，人均补偿费为8.4万元，相当于普通公务员4年的工资。现行的补偿制度没有充分考虑农民的就业从农业转向了非农业、需要再就业、社会保障从农村传统的土地保障转向现代社会保障制度等实际变化，因此，补偿标准无论是从保证农民生活消费水平、土地的预期收益还是政府出让土地获得的巨额收益等方面进行比较，补偿水平都严重过低。

3.补偿方式单一。按照国土资源部的规定，对失地农民的安置方式包括：货币安置、就业安置、入股分红安置、住房安置、异地移民等多种安置方式。然而在具体的安置过程中，主要是以一次性的货币安置为主，这种方式忽略了农民的长远利益，没有充分考虑依附于土地上的多重附加功能，如财产权利，就业机会等。而限于农民的理财能力和经验，有可能导致坐吃山空。

4.失地农民承担风险的能力弱化。对于失地农民而言，子女上学、物价上涨等费用都需要土地补偿金的“保命钱”来支付，一旦用尽，生活就陷入困境。

5.失地农民社会保障意识薄弱。政府实行的新型农村养老保险和新型农村医疗保险制度有助于解决失地农民的后顾之忧，但通过调查得知，很多当地的失地农民没有参与社会保障的意识。在自愿参保的情况下，失地农民参保的积极性不高，或者也只是不情愿的选择最低档的缴费金额。很多村民只考虑当前利益，很少关注将来的保障。甚至有些村民还担心将来拿不到属于自己的保障。

（二）造成失地农民再就业困境的原因

1.失地农民自身的问题。从客观方面来分析，少数民族地区失地农民再就业受到文化水平和劳动技能的制约。华藏寺村87%的农民是初中及以下文化水平，并且长期以务农为主，缺乏其他劳动技能。另一个重要的制约因素是年龄，尤其是男50岁以上，女45岁以上，缺乏就业竞争优势，转业十分困难。另外，长期以来完全依靠土地生存的农民，失地后再就业情况远远不及失地前就拥有其他收入来源方式的农民乐观。少数民族地区的失地农民多在比较偏远的郊区，相对于生活在城乡结合部的其他失地农民，这部分人的就业意识和择业观念更为保守，因此就业机会和就业选择的余地就更小。

从主观方面来分析，由于少数民族地区失地农民自身素质和职业技能低下，大多只能应聘简单劳动力岗位，工资收入偏低，而“拆迁骤富”的不良心态使得失地农民的择业要求又过高。除此之外，主观思想上的“等”、“要”意识导致消极就业。“等”就是等政府主动找上门，“要”就是要政府安排工作，这直接导致了失地农民就业意愿不强烈。

2.政府职能的缺失。少数失地农民虽然手中有了少量的货币积累，但由于市场意识和经验的缺乏，使得自主创业和自主经营难度较大，而政府很少提供这方面的有用信息，失地农民也因市场信息不对称而难以走上致富之路。另外，大部分少数民族地区财政困难，政府还没有专门针对失地农民提供相应的培训机制和教育投入。在一定程度上加大了失地农民的就业难度。长此以往，既阻碍了失地农民素质的提高，又造成了劳动资源的浪费。

（三）造成失地农民心理困境的原因

1.征地补偿分配混乱。征地补偿标准偏低，没有体现土地对农民的生存资料、社会保障等多重功能。此外，有些地区土地补偿费管理不严，其补偿金不仅不能够及时足额的发放到位，甚至被截留或挪作他用，失地农民对此相当反感。如何在集体经济组织内的土地所有权人和使用权人分配土地补偿费，对此，法律没有一个统一的标准。正是这种农地产权关系模糊以及集体和农民分配关系不规范，为侵权行为留下了法律上的漏洞。

2.自我意识的转换问题。少数民族地区是一个多民族、多宗教的地区，由于民族生活方式和文化的特殊性，使少数民族地区农村的文化更具有传统社会的特点。人们习惯于慢节奏的生活状态，传统的生活方式已经根深蒂固，很难适应新的生活方式。

3.空巢老人及留守儿童问题频发直击失地农民要害。从调查结果来看，失地后农民外出打工，年平均收入要高于失地前纯粹的土地耕作收入，但却付出了额外的代价。因为春运车票的难买以及路费的昂贵，很多外出打工的失地农民连续好几个春节都不回家，长此以往，导致留守儿童自卑、封闭、敏感等不同程度的心理和生理问题，有些年岁小的，甚至对自己的父母都完全没有了印象。再者，近几年来，国内空巢老人尤其是留守儿童事件频发，例如上学交通问题等。根据访谈了解，12%的农户因为孩子的教育问题选择来年不再外出打工，36%左右的农户对此感到担忧和无奈。

三、解决甘肃少数民族地区失地农民困境的出路

（一）建立统一的甘肃少数民族地区失地农民专项养老保障基金

失地农民专项养老保障基金应实行社会统筹与个人账户相结合的运行模式。专项养老基金由政府、集体和失地农民三方共同负担。政府承担的部分从国有土地增值收益中列支；集体承担的部分由土地补偿费中提取；失地农民承担较少的部分，从安置补偿费中扣除。政府和集体承担的部分划入社会统筹账户，个人承担的部分划入个人账户，如不满60周岁死亡的失地农民，可以由家人继承其个人账户中缴纳的基金。失地农民养老保险基金实行收支两条线管理，专户存储、专款专用。经调查，所有的村民希望能享受到被征用土地增值所带来的收益，74%的失地农民愿意拿出部分安置补偿费由政府统一建立失地农民养老保障基金，能够承受的具体数目以安置补偿费的10%作为上限的居多。

（二）健全甘肃少数民族地区土地征用补偿制度

1.提高征地补偿安置标准。农民失去土地，就失去了最宝贵的家庭财富，失去了安身立命、生存发展的就业岗位，失去了上能养老、下能抚幼的长期生活保障资源。因此，各级政府在征地过程中，应以市场为基准，遵循价值规律。提高征地补偿标准，应参照失地农民安置的实际社会成本为准，确保征地后农民的生活水平不降低，尽可能体现公平的原则。

2.力求征地补偿形式多样化。近年来，各级政府的征地补偿费虽然在不断提高，但一次性的货币补偿方式使失地农民的生计无法得到长久的保障。因此，在征地过程中，政府应避免简单的一次性货币安置，实现安置方式的多样化。目前的非货币化补偿安置模式各有利弊，因此，各级政府应结合本地区的实际情况，将几种安置方式糅合在一起，扬长避短，实现失地农民利益最大化。

3.建立公平合理的征地补偿制度。要建立和完善农用土地价格评估体系，综合考虑自然条件、地理位置和周围环境等因素的基础上，对农用地进行合理分级，制定相对灵活的土地价格评估办法。另外，建议当地政府对1985年前被征地的农民给予适当的补贴。

（三）积极扶持甘肃少数民族地区失地农民就业

1.加大职业技能培训的力度。一方面，政府要针对重点项目和大型企业人才需要开展订单式培训，另一方面，各级政府应配套资金，积极引导和鼓励30岁以下的失地农民就读技校。

2.大力开发公益性的岗位。随着乡村变城区，将涌现出一批诸如治安、绿化保洁、交通劝导、物业管理和社区服务等大量的公益性岗位，很适合安置年龄偏大、文化水平低、工作技能差，很难获得就业机会的失地农民，基层政府可以开发公益性岗位，优先安置少数民族地区失地农民。以期解决失地农民长期外出打工所带来的留守儿童的诸多问题。

3.鼓励失地农民自主创业。可以尝试设立甘肃少数民族地区失地农民创业基金，利用小额低息贷款或政府财政贴息等方式扶持失地农民自主创业。建立和完善政策咨询、创业培训、专家指导、项目推介、创业孵化、融资服务、开业指导和后续服务八位一体的创业扶持体系。进一步加强创业项目库建设，提供一些适合失地农民创业的项目，以创业带动就业。

（四）人文关怀相关政策的确立

1.对于少数民族地区失地农民的子女教育问题应给与政策上和经济上的双重照顾。可以在征地补偿款中划拨一定数量的资金用于失地农民子女尤其是贫困失地农民家庭子女的教育救助，以防止某些失地农民坐吃山空的行为。另外，我国的高中阶段实行的是非义务教育，近年来，随着教育支出的增长，高昂的学费使得很多失地农民子女受教育的权力被剥夺，建议当地政府从土地的增值额中拿出一定比例的资金，作为对失地农民子女高中教育阶段的奖、助学金的资金来源。还应该大力发展甘肃少数民族地区失地农民子女的职业教育，一技之长是确保失地农民子女长远生计最现实、最实惠的的途径之一。

2.政府应从土地高价转让的增值额中拿出一部分返还给村集体经济组织，用于发展集体经济和解决失地农民的各项福利问题，以提高失地农民的福利水平和幸福感。

3.加大少数民族地区失地农民社区文化设施建设。可在安置社区建立电影院、体育运动场所、并配备必要的设备，尤其是少数民族失地农民社区，少数民族历来都能歌善舞，当地政府可以多组织开展丰富多彩的文化娱乐活动，以减轻失地农民的焦虑感，更有利于失地农民逐步融入到普通市民的精神生活中去。

[基金项目：甘肃少数民族地区失地农民社会保障问题研究（甘肃省高校研究生导师科研项目）]

参考文献：

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3.史春欣.构建西北地区失地农民社会保障体系的思考[J].吉林省经济管理干部学院学报，2011（2）

4.徐忠方.试论我国失地农民社保困境的破解[J].中国商界，2010（2）

5.陈文美.失地农民子女教育问题与对策研究—以贵州省百里杜鹃管理区为例[D].重庆：西南大学，2010

（作者简介：杨夏林，甘肃农业大学经济管理学院讲师，研究方向为农村金融、区域经济；陈步高，甘肃农业大学人文学院讲师，研究方向为农村金融、农村经济 甘肃兰州 730070）（责编:贾伟）