预算法修正案草案应规范地方债的表述

贾康

预算体现国家政权、政府主体展开活动的方向、范围与重点，其重要性不言而喻，所以预算法被人们称为“准宪法”。7月上旬，全国人大网站公布了我国预算法修正案草案（二次审议稿），向社会公开征求意见。其中关于地方政府债务问题，是本次修法过程中各方面关注度很高、争议较大的问题。在肯定此次“二次审议稿”的一系列进步和亮点的同时，我认为对其中有关地方债相关内容的处理上的明显问题，亦不可不查，值得充分重视和深入探讨。

直率地说，我认为，二审稿在地方债问题上，改变一审稿的文字表述，完全退回到与要修改的现行预算法一字不差的状态（相关内容，二审稿第三十一条与现行法第二十八条完全一模一样：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”），没有体现应有的立法进步和此次修改预算法这一重要工作的实质性要求。

首先需要澄清，一审稿和二审稿关于地方自行发债问题上的文字表述的区别，其实并不是某些媒体所称的“许发、不许发”和“开闸、关闸”之选择的不同。两稿都是在特定前提（“法律和国务院另有规定”）之下，允许地方发债。所以，就两稿的法条本意和核心内容而言，这样一个规则是完全一致的，同时就国际比较而言，这属于对地方债实行最严格控制的模式。但二审稿表述到此便戛然而止，删除了一审稿的以下五个方面十分重要的“正面规范”内容：

1．除法律和国务院另有规定外，地方政府不得为他人债务提供担保。这是明确规定了对于地方负债、特别是隐性负债的非规范担保机制的不许可。

2．对地方政府债务实行限额管理。这是明确规定了地方债数量规模的控制机制。

3．地方政府如发债，主体是省级政府。这是明确规定了现阶段我国省级政府对于地方债“牵头负责”的特别职责。

4．地方政府发债的审批程序为：国务院确定地方债务的限额，报经全国人民代表大会批准后下达，省级政府按国务院下达的限额举债，作为赤字列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准。这里是鲜明地规定了“预算管债”的基本制度规则和地方债与地方预算赤字的技术处理规范、还特别明确了人代会作为“最高权力机关”对此的审批监管职能。

5．地方政府举债应当有稳定的债务偿还资金来源。这是对于要与地方债风险防控相配套的“偿债基金”式防范机制作出了具体规定。

在我看来，上述五条都有十分清晰、重要的制度规范内容和风险防范指向，都很实在和合理，真是不该被删除。

我们知道，立法的精神实质就是在于为现实生活提供法律的规范、指导和服务。一部良法，必须最大限度地反映现实生活的客观需要，来发挥法律的权威性规范功能作用。在中国改革开放以来经济社会的转轨过程中，法条的动态优化势必要反复进行，而针对现实生活的发展创新，把可肯定的改革方向与管理框架相对稳定地体现在预算法等修改而成的文字表述上，正是立法、修法工作的实质意义之所在。

应当强调指出，现行预算法关于地方债的表述，当然并不存在任何原则性的错误，其问题恰恰在于太原则、太简单、太笼统，因而需要修改和补充。在现实生活中，如继续维持这一不能适应现实发展的简要表述，而不相应于近年制度创新实践增加对于地方债作正面规范、指导与约束的内容，将是此轮立法修法的无所作为和重大缺陷，是对修法初衷的严重背离。其实际效应，决不会是某些分析人士所说的更有利于审慎地防范和控制我国地方债风险，而只会更加凸显预算法在地方债相关风险防范上的苍白无力。所以，我认为应在原一审稿的基础上，坚持“正面规划”的修法路线，体现其已包含的至少前述五点内容。