行政管理制度与我国城市发展

侯杰

摘 要：文章分析了行政管理制度对城市发展的影响，提出了相应的建议。

关键词：行政管理制度 城市发展 建议

中图分类号：D590.2

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2012）09-063-02

一、对我国城市体系的认识

我国目前的行政管理制度是从中央到地方的逐级纵向的管理控制机制。

1.我国目前的行政管理制度分为中央、省、市、县四级管理，再划分有特殊的特区、直辖市的管理形式。这样的管理制度的优势是擅长于自上而下的控制与调节，使得整个城市乃至整个国家都有着一个比较稳定的结构。在遇到重大问题，如汶川大地震、南方雪灾或是非典蔓延的时候，中央可以比较快速地实行宏观调控，在最短的时间内有效地调度物质资源、人力资源和财政资源，这是西方国家政治体制下所达不到的管理效果。又比如在三峡水库修建的问题上，由于重庆在其中担任着举足轻重的作用，中央就把重庆划为直辖市，便于中央的统筹管理。

但是这样的管理机制也存在着弊端。同样是三峡水库建设问题，坐落于湖北的宜昌对三峡水库建设的重要性也很大，重庆想将其纳入自己的管辖范围，但是湖北省最终没有同意，这件事就又体现了各个层级管理机构的博弈。一些中小城市由于各层级税收等的压力而发展不起来，发挥的空间受到了限制，在宏观层面，甚至会出现为保证一些城市的利益或是实现国家的战略部署而牺牲掉另一些城市的发展利益；许多小县城本身的发展很有起色，但是由于它隶属的县级市或地级市上收的财政税收很多，致使这些小县城的发展受到了局限，导致许多发展较好的县城都愿意争取省管县的管理机制。另外，在横向的管理调节组织的力量相对薄弱，省与省之间的协调调度就会很有难度。

2.城市的发展会围绕各自地区的核心来建设。最先发展起来的地方总会是省会城市、各级市、县的中心，各种基础设施、服务设施的布局都会围绕着这些中心来展开。但是这样的发展模式会使得城市建设的密度过大，过度地以中心区为中心，会导致城市的交通问题、就业问题、居住平衡的问题，而解决这些问题如果不重新对城市的空间布局进行规划，那么城市就会向外围扩展蔓延，形成一种摊大饼式的发展形式。而城市更好的发展模式是多中心式的，每个街区或是社区都可以配备完善的基础服务设施、商业区以及良好的就业居住的平衡，使得城市协调有序地发展。

3.自上而下的管理体制使得城市的发展会依赖于中央制定的政策的影响。首先，每个城市的发展都要在国家制定的相应的法规条文之下；其次，国家的政策会引导某些城市的发展。比如说在改革开放的初期，国家鼓励沿海城市率先实现经济的对外开放，以达到先富裕而带动其他城市发展的效果。再比如武汉市现在被定位为“中部地区的中心城市”，这样一个城市性质的确定会更加确立武汉在中部地区的龙头地位，同时在国家政策的调配上，武汉也势必会受到一定程度上的照顾，这样无论是财政上，还是产业的发展上，或者是经济结构的调整上，都会在这一地区占有领先地位，这无疑就是政策对城市发展的影响。

还有就是在一个大政策的背景之下，城市做出适度的调整也会促进城市本身的发展。在倡导低碳生活、解决交通问题的TOD模式的大环境下，太原市就做出了适合政策的改良：在市区内的主要街道上实行公交车专用道的设置，对机动车的尾气处理能力的检测，不达标的不能允许在市区内行驶；积极举办大型的全国类的或是国际类的项目，招商引资；积极地为市民建设良好的公共活动空间，例如建设滨水的汾河公园，改善了整个沿河一带的环境，建设城市的博物馆、图书馆等地标性建筑等等。在适应政策环境的情况下，政府这样的举措肯定是利大于弊的。

当然，在这样逐级的行政制度下，上一级对于下一级的考核就会有一个标准，一个量化的标准，这样就难免会出现“政绩工程”。城市政府的当届领导为了使得自己在位的时候有一个“漂亮”的政绩，大肆搞建设，而建设项目的实施又依赖于当地政府的指导与指向性的，在这样的制度环境下，就会导致城市的发展陷入一种不合理的模式中，城市化的进程会高于经济的发展。

4.郡县制下的管理阶层大体上是下级服从上级的管理，这样的制度有利于一个政策法规的推行，最终加强的是国家对地方的控制。在这样的制度构架下官员对下管理地方事务，对上服从或者等待调遣，很多建设环节仅限于政府强大的纵向行政运作体系中，民众很少参与其中。虽然现在的城市总体规划有明文规定要公示半个月，但是一方面公众的热情不高，另一方面市民的意见一般都不会被采纳，最终还是会以当地政府的意见为主导；同时，这样的制度在监督方面存在问题，权力缺乏互相制约。逐级地实施政策法则也会降低政府的办事效率。

5.郡县制对中国城市区域发展的影响。行政管理自上而下的特点使得中国城市的区域整合更多的是在宏观引导上的，例如长三角、珠三角、京津冀经济发展连绵带不仅仅是地域上的联系，还有宏观上对于这片区域的整合会促进城市的相互协调与发展。但是有时候这样的区域联系就会受到制约。例如笔者参与调研的襄阳市谷城县，县政府很想实现丹江口、老河口与谷城县的区域整合，但是由于丹江口隶属于十堰市，而老河口与谷城县隶属于襄阳市，因此，在实施的过程中必然会遇到许多的问题。这就是由于行政区划、层级的不同而带来的问题。

二、对当今城市体系建设的建议

1.对待行政区划要精心设计。我国的行政区划目前实行的是四级行政区划，但是总体上来看呈现了结构冗余的特点。从改革开放以来行政管理的实践看，四级行政区级划存在着很多弊端，因此,由目前的四级制向“省—县—乡”三级制的转变则是今后行政体区划体制改革的根本方向。

2.摒弃人治，依法管理不同的城市。现行的行政管理制度是上级政府通过掌握人事任免权以及财权物权等，有力地控制了地方官员的权力。从总的来看有助于维护政治稳定，也有助于集中力量办大事。但是，过于集中的权力，扼杀了地方城镇发展的积极性，影响到当今中国的城镇模式，地方让位于中央，资源过于集中导致了中国城镇等级不合理。国内基本上除了北京与上海发展成了具有国际影响力的大都市，其余城市缺少竞争力。而且城市的发展缺少市民的参与，并不是市民通过自身的主观能动性创造的，过于依赖国家的政策。所以政府应该更多地回归权力于地方，释放一些本不应该承担的权力，这样我国的城镇才能全面发展、快速发展。

3.加强司法的监督力度。由于纵向管理特点，使得各级领导对于自己下辖的管理权力较大，而本身缺少横向的权力体系与其相制约，导致每一级别领导者的话语权具有不可动摇的权力。所以建议建立相互监管、相互创新的权力体系，从而完善我国城市的管理体系。

参考文献:

1.顾朝林.中国城镇体系——历史、现状、展望[M].商务印书馆,1996.

2.张京祥.论中国城市规划的制度环境及其创新[J].城市规划，2001（9）

3.赵炙才.中国传统地方行政制度的主要特征分析[J].上海行政学院学报，2009(2)

4.陈晋肃.世纪中国行政区划体制改革的问题与出路——刘君德教授访谈录[J].探索与争鸣，2002（4）

（作者单位：华中科技大学建筑与城市规划学院 湖北武汉 430000）

（责编：李雪）