文化体制改革背景下公益性文化事业单位的改革与发展问题探析

习文彦

摘 要:党的十六大以来，我国的文化体制改革取得了重大进展，党的十七届六中全会提出了大力发展公益性文化事业，保障人民基本文化权益的战略目标。但是公益性文化事业的发展也面临着许多急需解决的问题，如果这些问题不能很好地解决，将直接影响文化体制改革目标的实现。文章分析了当前公益性文化事业单位改革与发展存在的问题，并提出了相应的解决办法。

关键词：文化体制改革 公益性文化事业单位 改革与发展

中图分类号：G123

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2012）09-040-02

我国文化体制改革从2003年6月起开始试点，2006年起由试点转向全面推开，目前正处于攻坚阶段。当前，我国的文化体制改革取得了重大进展，但是公益性文化事业的发展也面临着许多急需解决的问题，如果这些问题不能很好地解决，将直接影响文化体制改革目标的实现。

一、我国文化体制改革历程

党的十六大对深化文化体制改革作出一系列重大决策，明确划分文化事业和文化产业，确立了社会主义文化的发展方向；党的十七大提出推动社会主义文化大发展大繁荣的战略任务；党的十七届六中全会提出了下一步深化文化体制机制改革的具体目标和内容，我国文化的文化体制改革在创新中稳步推进。

近年来，我国文化体制改革之所以取得明显成效，关键在于明确划分了文化事业和文化产业，坚持群众基本文化需求由公益性文化事业解决，群众多样化、多层次、多方面的文化需求由经营性文化产业解决。长期以来，制约我国文化发展的体制弊端就是公益性文化事业和经营性文化产业的性质相混淆，事业的职能和企业的功能相混淆。深化文化体制改革就是要着力解决这个体制弊端，一方面通过政府主导、增加投入、转换机制、增强活力、改善服务，发展公益性文化事业；一方面通过创新体制、转换机制、面向市场、壮大实力，发展经营性文化产业。

二、公益性文化事业的改革与发展

近年来，在“政府主导、增加投入、转换机制、增强活力、改善服务”的指导思想下，财政对公益性文化事业单位投入逐年加大，公益性文化事业单位内部也在深化劳动人事、收入分配和社会保障制度的方面改革，我国公益性文化事业取得了长足的发展。根据2011年3月出台的《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》，承担公共文化基本公益服务的文化事业单位，不能或不宜由市场配置资源，划为公益一类事业单位；可部分由市场配置资源的文化事业单位，划为公益二类事业单位。对公益一类，根据正常业务需要，财政给予经费保障；对公益二类，根据财务收支状况，财政给予经费补助，并通过政府购买服务等方式予以支持。

本文所要讨论的公益性文化事业单位，主要是指公益一类文化事业单位。公益性文化事业的根本任务，是构建覆盖全社会的公共文化服务体系，为人民群众提供基本的公共文化服务，保障人民收听收看广播电视、读书看报、进行公共文化鉴赏、参与大众文化活动等基本文化权益。公益性文化事业应该坚持公益性、基本性、均等性、便利性的原则，以政府为主导，以公共财政为支撑，以公益性文化事业单位为骨干，以全民为服务对象，以基层特别是农村为重点，构建覆盖城乡的公共文化服务体系。以政府为主导，就是政府要切实履行在文化领域的公共服务职能。以公共财政为支撑，就是主要依靠政府财政投入建设公共文化服务体系，扶持公益性文化单位，建设基本文化设施，购买文化产品用于公共文化服务。以公益性文化事业单位为骨干，就是要积极推动公共博物馆、纪念馆、陈列馆、美术馆、文化馆、图书馆以及基层文化活动中心向全社会免费开放，提高公益性文化单位服务群众的能力和水平，最大限度地发挥社会效益。以基层为重点，就是优先安排涉及群众切身利益的文化建设项目，切实提高基层文化服务能力，满足基层群众的基本文化需求。

三、当前公益性文化事业单位改革与发展存在的问题

1.财政投入不足。按照当前文化体制改革的思路，公益性文化事业单位资金全部或主要由财政负担。但目前财政投入远远不能满足文化事业的发展需要，财政的投入只能保证机构的运行，而用于事业发展的资金投入严重不足，一些经济欠发达地区更是连基本的人员经费都不能保证，公共文化服务功能弱化，人民群众的基本文化权益难以得到保障。多年来全国财政投入的文化事业费占国家财政支出的比重不足0.5%。“十一五”以来，尽管文化事业费总量呈现不断攀升的趋势，但文化事业费占国家财政总支出的比重却基本维持在0.36%和0.4%之间。2010年，全国文化事业费323.06亿元，占财政支出的0.36%，比上年降低了0.02个百分点。

2.占有国有资源规模不同导致收入不同。在财政投入不足的情况下，文化事业单位“各显神通”，多渠道筹措资金。但由于各单位占有国有资源的规模和种类不同，导致取得的国有资源收入苦乐不均，职工收入差距过大等现象。公益性文化事业单位在具有公益性的同时具有一定的垄断性。例如国家兴办的图书馆、博物馆、文化馆、群众艺术馆、美术馆等为群众提供公共文化服务的单位；体现民族特色和国家水准的艺术院团等。由于垄断性使然，如果让这些单位参与到市场经营的话，便会产生背离公益性的后果。公益性、垄断性与经营性纠缠在一起，导致一些公共博物馆、美术馆、文化馆、图书馆等公益性事业单位为取得更多的收入而出租场馆或者利用国有资源搞经营创收，有的更是采用了一些引起争议甚至不合法的方式。如承德避暑山庄内建私人会所、故宫建福宫被质疑开设私人会所、国家博物馆路易威登箱包展引质疑等一系列事件在社会上产生不良影响，也有悖于单位的公益性属性。

3.内部机制改革有待进一步深化。随着文化体制改革的逐步深入，各公益性文化事业单位在推进体制改革、机制创新方面，取得了显著成效，但是改革工作进展情况不均衡，内部机制改革工作还不深化、不全面，还没有完全到位，继续深化改革的任务还很繁重。如普遍存在组织管理上比较松散，分配上还没有完全摆脱平均主义，激励机制不足；与社会保障体系的衔接还没有到位。实践证明，体制机制障碍已经成为文化事业单位繁荣进步的最大障碍。

四、当前文化事业单位改革与发展存在问题的对策

1.增加财政投入。对于定位为公益一类的文化事业单位，财政应加大对其资金支持力度，要根据其发展目标、规模和标准，核定此类文化单位正常运转和实施项目的支出，并予以必要的经费保障，重点支持公益性文化设施的内容建设、功能建设和公共服务平台建设。同时要按照“政府主导、增加投入、转换机制、增强活力、改善服务”的方针，把加大投入力度与改进投入方式有机结合起来，以规模定岗位、定人员，以向公众提供服务的质量和数量确定财政补助数额，建立和完善奖励机制，逐步提高具有激励性质的经费投入比例。针对财政投入的文化事业费占国家财政支出的比重偏低的现状，要采取多种措施，力争“十二五”期间文化事业费有较大幅度增长，力争到“十二五”末，文化事业费占国家财政总支出翻一番，达到1%左右。在加大财政投入的同时，还应对公益性文化事业单位的财政资金使用情况进行绩效考评，严格资金管理，提高资金使用效益。

2.规范公益性文化事业单位收入管理。公益性文化事业单位的根本目标是为群众提供基本的公共文化服务，财政足额保证经费，除国家鼓励社会力量捐赠公益性文化事业外，不鼓励单位自己搞创收。所以，对于公益性事业单位的房屋场馆等资产出租收入、捐赠收入等收入应严格执行“收支两条线”管理，收入全部上缴同级财政部门，财政在核拨经费时可以将收入全额返还，但相应减少等额财政拨款，从根本上抑制公益性文化事业单位的创收冲动。使公益性文化事业单位将全部精力投入到为群众提供基本公共文化服务上。

3.深化内部机制改革，提升公共服务水平。发展公益性文化事业，就是要追求社会效益的最大化，不搞产业化，但也要转换内部机制，结合行政管理体制改革和政企分开、政事分开、管办分离，探索建立公益性文化事业单位法人治理结构，转换运行机制、强化服务职能、增强发展活力，深化劳动人事制度、收入分配制度改革，不断增强活力，切实提高服务群众的能力和水平，不断提高服务质量，最大限度地发挥公益性文化事业单位的社会效益。

参考文献：

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4.龚政文.大力发展公益性文化事业.新湘评论，2009（2）

（作者单位：审计署文化体育审计局 北京 100020）（责编：若佳）