科学完善内河水运市场准入

王宏雷

内河水运市场准入门槛的外延内涵、合理设置及其可操作性，包括行政许可的程序规范与法律监督，是水运行业有待深入研讨的课题。

内河水路运输市场准入是一种行政许可行为，是指行政机关根据行政相对人的申请，经依法审查，认定其享有特定权利或自由所应具备的条件或标准的行政程序行为。国家对内河水路运输市场设立准入制度是政府对市场进行管制的一种方式，其目的是通过对内河水路运输市场的干涉，提高整个水路运输市场的效率，保护行业的整体利益。管制是政府利用“看得见的手”调控市场最常见的手段之一。

按政府对市场管制的强弱，内河水路运输市场准入管理模式大致分为“审批制” 和“登记制” 两种。

“审批制”是指进入航运市场经营需先报国家行政主管部门审批，许可后才能到有关部门登记注册，取得营业资格；不经国家行政主管部门许可，不得进入航运市场经营。“登记制”是指进入航运市场经营不需要事先在政府主管部门办理许可，只需到有关行政部门办理注册登记，便可取得营业资格。当前，我国航运市场准入管理采用的是“审批制”模式。

准入制度的有关规定

自2008年8月1日起施行的《国内水路运输经营资质管理规定》（以下简称《规定》）对内河水路运输企业经营资质作了明确的规定。该规定作为对从事内河水路运输主体的特定权利或自由进行调控的规则体系，包括内河水路运输行政许可设定、实施、监督检查等一整套的规范。其内容大致体现在二个方面：实体方面和程序方面。

1、实体方面

《规定》对内河水路运输经营者市场准入条件作出明确规定。该规定主要从资金、规模、企业形式、经营范围、从业人员资质和从业经验等诸多方面来设定经营国内水路运输主体的资质条件。

提高航运企业公司化水平。如张乃根教授所言：“只要是市场经济，其主体就必须走向现代企业制度之路。”，公司制是市场经济的最主要的组织形式，公司制也是市场效益最好的方式，《规定》对内河航运企业的要求，正符合经营主体的发展趋势。例如《规定》第6条规定：“除单船600总吨以下的内河普通货船运输外，经营国内水路运输应当取得企业法人资格”。这一强制性规定将引导内河个体船东向法人化、公司化方向发展，推进内河航运业公司化程度及经济效益，从而提高整个行业的发展水平。

专业、专职人员与经营船舶“一体化”。《规定》第9条将企业配备的海务、机务等专职管理人员的数量与企业所经营的船舶运力规模挂钩。并规定专职管理人员应当与企业签订一年以上全日制用工劳动合同，在合同期限内不得在船上或者其他企业兼职，这使专职管理人员在海务、机务的时间上、工作专注程度上得以保证。

从业人员专业化。《规定》第9条规定，经营普通货船运输企业的海务、机务专职管理人员应当具有与所经营船舶种类和航区相对应的不低于大副、大管轮任职的从业资历。经营客船、散装液体危险品船运输企业的最高管理层中至少有1人专职负责安全管理工作并具有与所经营船舶种类和航区相对应的船长或者轮机长任职的从业资历；其海务、机务专职管理人员应当具有与其所经营船舶种类和航区相对应的船长、轮机长任职的从业资历。

2、程序方面

《规定》从程序方面确保对内河水路运输市场进行有效的监管。具体包括：

入口的监督管理。市场准入是规范航运市场秩序的第一道关口，也是保障水上运输安全和保护环境的关键环节，同时也是最简便、最有效的监督方式。

过程持续监管。《规定》第27条规定了“经营资质实施动态管理制度”，“资质达标预警制度”，以解决经营者在取得经营资质后不能保持其经营资质的问题。对取得经营资质后不能保持，经整改仍然达不到要求的国内水路运输经营者，负责审批的交通主管部门撤销原批准。对于其他违反经营资质管理的行为也设定了相应的处罚措施。

法定监督方式。《规定》第27条规定经营资质监督的方式包括定期核查和不定期抽查，该规定使行政监督更具有可操作性。

行政许可的规范程序与法律监督

内河水路运输行政许可是政府调节市场、管理社会公共事务的一种行政手段。在法治社会，政府对经济的干预和对社会管理规范化的愿望必然会在程序上固定化，这种结果就是设立行政许可制度，因此，许可制度规范更多的是程序性规定。内河水路运输行政许可并不是行政机关对相对人的“施恩”行为，应当依法进行。有阳光的地方必有阴影，正如美国人米尔顿·弗里德曼所说：“每一项政府措施都背着一个大烟囱”。必须对内河水路运输的许可行为进行有效监督。

程序化是对行政行为监督最有效的方式之一。行政许可程序是规范行政许可行为、保证权力正确行使的重要环节。 “程序化”意味着行政许可机关及公务人员行使许可权的每一步骤和形式都有严格的法律约束，任何违反程序的行为都将受到制裁。应松年教授在其著作《行政程序立法研究》指出：“法治的实现离不开程序。没有程序，法治的理念和要求无法转化为法治规范；没有程序，法治的规范和限制无法转化为法治现实。”

内河水路运输许可是一种行政权力运用行为，因而应当受到监督。权力必须受到监督，而行政权又是一种“最易导致腐败”权力，因此有必要对内河水路运输许可进行监督。良好的法律程序是对行政权监督的最好的方式，《规定》对内河水路运输许可的运作程序作了非常详细、谨慎的规定。《规定》第13至第22条对内河水路运输企业准许的当事人申请制度、公开行政许可制度、受理制度、法定期限制度、危险品运输经营资质条件评估制度作了一般性规定。其它程序性制度，如陈述、申辩制度、说明理由制度、行政许可决定公开查阅制度、听证制度等，据《规定》第21条的规定按照《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国水路运输管理条例》及其实施细则、《交通行政许可实施程序规定》等规定进行。

内河水路运输许可是一种为实现行政目标，按法律程序进行的行为。法律程序表现为法律主体运用法律活动中的操作规程，它由步骤、时序、方式三个要素构成。内河水路运输许可的程序性规定排除了内河运输主管机关对内河水路运输管理的偶然性、任意性模式，有助于实现行政管理的目标。行政程序的实质是管理和决定的非人情化，限制恣意、专断和自由量裁。

内河水路运输许可制度有助于实现法律正义。正义要求行政机关严格地一视同仁地依法办事。英国有句法律格言：“正义不仅要实现，而且要以看得见的方式实现。”法律程序是法治建设的重要基石。著名法学教授季卫东先生认为：公正合理的程序是中国法律现代化的基石。罗尔斯在《正义论》里将正义分为实质正义、形式正义和程序正义。程序不但有助于实现社会实质正义，而且程序本身也具有正义价值，它要求规则在制定和适用中的程序具有正当性。

内河水路运输许可程序是一种良好的法律监督机制。《规定》将依程序行政的理念转化为实实在在的行动，以程序公正保障行政机关行政的合法与公正，从而达到制约行政许可权，保障当事人合法权益的目的。规范内河水路运输行政许可的实施，加强内河水路运输行政许可监管，这样才能提高行政许可的效率，建立公正透明、内容科学、程序规范、廉洁高效、权责一致、监督有力的内河行政管理体系。

（作者单位：山东交通学院）