双辽市农村土地流转问题及对策探析

马友司

摘 要：分析了当前农村土地及农村劳动力市场的现状及双辽市农村土地流转中存在的问题，探讨如何解决土地流转中出现问题的对策。

关键词：农村；土地流转；对策

中图分类号：C91文献标识码：A文章编号：1672-3198（2012）01-0086-02

我国作为一个以农业为主的农业生产大国，土地是最重要的生产资料，土地所有制的变化及土地经营方式的改变必将对农业生产产生深远的影响。解放后地制度经历了两次重要的创新：第一次是1950年以后的土地改革，其主要贡献是废除了封建土地所有制，土地归为公有；第二次是党的十一届三中全会以后，规定在不改变土地集体所有的前提下实行土地家庭承包经营。多年的实践证明，这种土地承包经营符合我国农村生产力发展的需要，符合广大农民的心愿，使我国的农业摆脱了长期停滞、农产品长期严重短缺的困难局面。然而面对新的形势变化这种经营模式必将被一种更加先进的模式所代替，因此土地流转与规模生产必将成为广大农村与农民所面临的新问题与新的挑战。

1 当前农村土地及农村劳动力市场的现状

1.1 农村劳动力转移是土地流转的前提

土地经营权流转是农村劳动力转移之后所必然出现的现象。自2007年以来农村劳动力每年呈现出递增趋势，说明农村劳动力转移与土地流转是呈正比的。从另一个方面讲，我市工业和城市产业规模小，就业环境不宽松，吸纳农村劳动力的能力有限，农民进城还存在许多困难与问题；许多农民文化素质低，转移就业能力较差，要想在城里打工取得比经营土地更好的效益存在很大困难。多数农民仍然一边务农，一边打零工维持生计。农民转移就业能力差仍是制约我市土地流转的重要因素。

1.2 农产品价格变动及收入结构的变化是影响土地流转的重要因素

继2003年农村税费改革大量农民回村种地后，我市土地流转速度趋缓，主要原因是农产品价格上涨，国家对种粮农民的各项补贴政策逐年加大，农业生产的比较效益提高，农民回乡种地的积极性高涨。个别地区土地流转下降，农村劳动力出现了回流现象。

从调查情况看，农民通过流转土地，一般每亩每年可以获得300-500元不等的租金收入，土地流转收入甚至高于自己传统作物耕种收入。此外，外出打工农民通过土地流转，实现了土地承包权与经营权的分离，解决了后顾之忧，可以放心地从事二、三产业，从而增加收入。

农用土地不断的升温，土地流转面积逐年增加，转包、出租土地费用由受让双方自行商定，土地流转使双方获得了更多收益，实现了双赢，从而增强了农牧民的稳定感，开辟了新的收入来源，改善了家庭经济状况，有利于使农民尽快富裕起来。

1.3 农业生产机械化和规模生产是土地流转的根本原因

生产力的变化决定生产关系的变化，生产关系必须适应生产力的发展。因此在当今机械化生产广泛应用于农业生产的情况下，势必将农村剩余劳动力从繁重的体力劳动中解放出来，从事其他劳动，从而促进生产力的快速发展。因此，土地流转将是不可逆转的，这将成为农村土地的第三次革命。

2 我市农村土地流转中存在的问题

2.1 认识上的误区制约着农村牧区土地经营权流转

目前仍有部分群众对土地承包经营权流转在认识上存在误区，主要表现为“三怕”：农牧民怕土地转包出去后，自己丧失了土地经营权，没有了生活的最低“保障”，因此外出打工后，宁愿把土地私自交给亲属种也不愿办正规手续转包出去；部分企业怕政策不稳，丧失土地承包租赁权，不敢大胆投入承租；部分私人业主和承包企业怕市场前景不佳，承包无效益，不敢大规模租赁。

2.2 社会保障不到位阻碍农村牧区土地经营权的流转

在广大的农村，农民看病、上学、住房等仍维系在土地上，土地仍然是农民生活保障的最后一道防线。广大农村社会化养老保险的惠及面尚显薄弱，我市面对农村的养老保险制度刚刚开展。广大农民还没有认识到参加社会养老保险的必要性，在农村社会保障体系很不完善的情况下，土地承包的福利性势必会弱化流转的积极性。

2.3 组织引导缺失限制着农村牧区土地经营权流转

当前，我市的土地流转仍处于较低层次，流转范围较窄，规模较小。由于受到种种因素的制约，土地流转市场还不完善，流转形式以转包和出租为主，2010年转包面积达到总流转面积的30％租面积达到总流转面积的11.85％。流转的形式比较单一，流转的范围比较狭窄，主要在邻里和亲戚之间进行。从总体上看，土地的流转大多还处于自发流转阶段。

2.4 流转管理挫伤了农民土地经营权流转的积极性

目前我市和乡镇没有建立完善的土地流转管理机构，缺乏对流转土地的有效管理和引导，土地流转双方未能按照一定的程序履行必要的手续，也没有通过流转合同或契约来规范流转双方的权利义务关系。就我市而言，采取“口头协议”的方式进行私下流转，而导致的纠纷越来越多。即使有书面协议，条款也不够规范，内容过于简单，对双方权利义务及违约责任、承租土地上附作物的处置、有关赔偿条款等缺乏明确具体的规定。

3 解决土地流转中出现问题的对策

3.1 转变农民思想观念、提高农民流转土地的积极性

让农民意识到土地流转的重要性，是加快土地流转的前提。因此，要充分利用种种行之有效的形式广泛宣传土地流转的意义，引导农民增强流转土地的自觉性。要大力宣传《土地承包法》、《合同法》以及《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》精神和相关的政策法规，教育广大农民和基层干部知法、懂法、用法。用身边的事教育身边人，使农牧民看到实实在在的效果，从而转变思想观念，投身非农产业，加快土地流转。

3.2 加强治理作为根本、规范农村牧区土地流转行为

一方面，要加强土地转出方的治理。对农户自发的土地流转行为，要教育引导农户签订书面流转协议、合同，并报所属村集体经济组织备案。要规范乡村集体经济组织参与土地流转的行为，不得以任何名义强迫农户流转土地，也不得阻挠农户自愿合理地流转土地。另一方面，要加强土地转入方的治理。为防止改变土地性质用途，在已流转的农村土地上，若出现改变土地性质用途的行为，受让方将不得再进行流转。同时，加大对生态环境的建设力度，引导企业及开发商在搞经济建设的同时，进行植树造林，保护生态环境。

3.3 加快劳务经济发展作为重中之重，拓宽农村土地流转的空间

要拓宽劳务输出渠道，为农民外出就业创造条件。要加强对农村劳动力的技术培训，搞好信息服务，政策服务，法律服务和组织管理，为农村劳动力永久性、实质性向二、三产业转移提供条件，让大量的农村劳动力能夠出得去，挣到钱，留得住，使大量的农村人口离开土地，离开农村，向城市转移，为农村土地流转创造必然条件和有效空间。

3.4 为农村土地流转营造良好的环境

（1）建立健全组织体系。把土地流转工作纳入市、乡镇两级政府的重要议事日程，成立由主要领导负责的组织机构，综合、协调、统一领导当地土地流转工作。

（2）积极发展市场中介组织。要注重发展农村土地流转的中介组织，使土地流转进入市场，依靠市场调节完善流转机制，推动土地草牧场流转的健康运行。

（3）认真解决土地纠纷。土地纠纷是农民土地流转后的遗留问题，假如解决不到位，势必影响农民的积极性，从而影响整个土地流转工作。针对农村土地纠纷的实际，市、乡镇两级应建立强有力的专门仲裁机构，着力解决土地纠纷工作，化解矛盾，理顺情绪，排除隐患。

（4）健全农村社会保障机制。要加强以养老保险为主的农村社会保障体系建设，把长期以来农民主要依靠土地作为唯一社会保障的现象转向依靠基金式的社会保险和保障上来，解决农民的后顾之忧，使农民放心走出去，进而为土地流转创造良好条件。