中国稀土近年政策回顾及相关政策建议

郑传均 欧阳化雪

摘 要：中国稀土长期过度开采，出口价格十分低廉，为了改变这种局面，中国政府出台了一系列治理政策和措施：国内生产方面，提高企业准入门栏，推动企业间并购重组，提高产业集中度，大幅提升资源税税率；出口方面，实行越来越紧的出口配额制，提高出口关税税率，促使稀土行业走上整合振兴之路。在分析中国稀土行业现状、中国近年稀土政策及其效果的基础上，提出了相应的政策建议。

关键词：稀土；稀土政策；治理

中图分类号：F4文献标识码：A文章编号：1672-3198（2012）01-0007-02

1 中国稀土行业现状

稀土，是指一组化学性质相似并被认为十分稀有的金属的氧化物或这些氧化物的混合物。这些氧化物如最早发现的氧化钇和氧化铈经常共存在一起，大概地说，这一名词也适用于从它们的氧化物中得到的所有17种稀土金属元素。稀土元素及其化合物具有独特的光、电、磁、热等物理和化学特性，稀土新材料可广泛运用到电子、信息、通讯、汽车、能源、航天航空等高科技領域。

中国是世界上最大的稀土生产国和供应国。从1996年以来，中国稀土产量随经济增长急剧增加。由于价格低廉，中国稀土占世界市场的份额迅速攀升，资料显示，到2009年，中国稀土产量占世界产量的97％，出现了今天中国以占世界1/3左右的稀土储量，供应90％以上稀土需求的格局。根据2009年中国稀土信息网公布的数据，同样拥有丰富稀土资源的美国、俄罗斯和澳大利亚等国家的产量却为零，而如此巨大的供给能力是由众多的中国中小稀土生产企业担负着。据不完全统计，中国目前有稀土精矿生产企业20家左右，稀土冶炼企业130家左右，稀土金属生产企业80家左右，中国稀土生产厂家的数量是任何有稀土资源的国家所不能及的，并且这些小企业还有逐年增长的趋势，其生产能力超出了实际产量的30％。在中国稀土企业产量过剩、相互竞争压价的形势下，美国、日本等国以极低廉的价格获得珍贵的稀土，有的国家如日本常年来甚至进口超出其消费量2倍的稀土用于战略储备。

中国长期向世界出口廉价的稀土，不仅导致中国贸易利益大量流失，而且使中国付出了沉重的环境代价。稀土生产过程特别是分离过程污染大、治理成本高，这也是一些国家不愿意大规模生产的重要原因。事实上，目前国内90多家稀土分离厂的排放，绝大多数都超过国家“三废”排放标准，因稀土生产造成的水源污染、人身健康受损农田弃耕等生态灾难并不鲜见。稀土资源贱卖还严重制约了中国稀土企业自身发展的能力，使企业缺乏自有资金，难以展开高起点、全面的技术研发和产品创新，在稀土的应用技术尤其是深加工技术上与国外有较大差距。此外，中国稀土行业集中度偏低，一些毫无资质的经营主体混迹其中，私采滥挖，引发恶性竞争和走私问题。据估测，2009年中国稀土走私出境超过2万吨，约占实际出口量的1/3左右。

因此，从避免资源廉价流失以及环境保护角度来说，中国稀土行业亟待通过行业治理，加强国家对这一不可再生战略资源的管制。

2 中国近年来的稀土政策及效果

针对稀土产业发展失序、出口量过高而出口价格过低以及环境破坏严重等一系列现象，中国逐步强化了对稀土矿开采、分离加工、出口配额的管控，不断提高稀土采集、加工准入门槛，加速企业间的兼并重组。

为了严格控制稀土出口数量，2004年中国决定大幅消减稀土的出口配额，将2004年稀土出口配额定为6.56万吨REO（稀土氧化物），中国稀土正式进入配额时代。2008年中国进一步削减了稀土出口配额总量，将稀土出口配额从2007年的5.96万吨REO下调到2008年的4.70万吨REO，下调幅度超过21％。2009年工信部制定的《稀土工业发展的专项规划》更是明确提出，2009-2015年每年出口稀土不超过3.5万吨。

出口关税方面，中国逐步从对稀土的出口退税制度转变为出口征税。2005年中国取消了稀土出口退税制度，2007年开始，中国对稀土的实施出口征税政策，2008年中国调高了对中、重稀土的出口关税税率，2011年，中国大幅提高了稀土产品（主要是中、重稀土）的出口关税。

生产方面，从2007年起中国开始对稀土生产实行指令性规划，至此稀土开采和生产进入限额时代。2010年，中国对稀土采矿业的无证勘查开采、超量开采以及越界开采等不法行为进行集中打击，同时中央收回了稀土探矿权、采矿权审批权限。

为了加快稀土产业整合，2010年以来由工信部、环保部等起草的《稀土行业准入条件》、《稀土工业产业发展政策》相继公布。2010年9月6日国务院发布的《关于促进企业兼并重组的意见》特别提到。以汽车、钢铁、水泥、机械制造、电解铝、稀土等行业为重点，推动优势企业实施强强联合、跨地区兼并重组、境外并购和投资合作．提高产业集中度，其中稀土行业首次上升为国家战略。在政府对稀土行业进行政策指导的同时，国内各大稀土企业也在进行着企业问的整合：以包钢稀土、五矿有色、江西铜业三家为主的大型稀土企业。利用自己的资源优势。通过合资、合作等形式。进行企业之间的资产重组。包钢稀土是中国稀土第一家上市公司，拥有从矿山到选矿、冶炼分离，从功能材料到应用产品的完整产业链。2008年底包钢稀土国贸公司成立后。包钢稀土实现了对稀土从资源到销售的全程控制以及北方稀土行业的统一。不过，中国南北方稀土资源不同，竞争格局存在着明显差异。尽管国外有许多稀土资源，但绝大部分都是轻稀土，所以中重稀土才是中国最具竞争力的稀土资源。轻稀土主要分布在中国北方的白云鄂博地区，只涉及包钢稀土一家企业，而南方中重稀土分布却较为分散，并非一家企业所能控制。经过大型稀土企业对分离及下游企业的跨区并购重组，中国稀土行业已形成以上述三家大型龙头企业为主的战略格局，行业集中度大大提高，改变了之前行业无序竞争，稀土资源被廉价出口的状况。

2009年以来，中国稀土价格一改以往长期在低谷徘徊的颓势持续攀升，而产品价格的飙升增厚了稀土企业及行业利润，为其未来发展提供了坚实的资金保障。

3 政策与建议

3.1 开源节流，加大对稀土资源的勘查力度，整顿规范稀土开发秩序

自20世纪80年代以来，中国稀土资源的勘查与研究工作基本处于停滞状态，且中国稀土可采储量消耗过快；而近年来国外有关稀土地质探矿找矿工作一直在进行，稀土矿藏储量还处于动态发展之中，中国资源优势受到挑战。针对这种现状，中国必须加强稀土勘查研究工作，保障中国稀土储量安全。

虽然中国稀土资源储量相对丰富，但无序开采现象久禁不止，“证”出多门、一证多用、无证勘查和开采、越界开采、乱采滥挖、采富弃贫等现象长期存在，使稀土资源浪费严重。矿产资源是国民经济和社会发展的重要物质基础，稀土作为战略资源其意义更加重大。党中央、国务院为保护和合理开发利用矿产资源，制定了一系列方针、政策，也多次部署了全国矿业秩序治理整顿工作。但是，由于多方面的原因，矿产资源开发中存在的深层次矛盾和问题尚未得到解决，为解决当前矿产资源开发中存在的突出问题，必须全面整顿和规范矿产资源开发秩序，以期实现矿产资源合理开发、永续利用，确保安全的重要措施，这对全面落实科学发展观、提高矿产资源对经济社会可持续发展的保障能力和全面建设小康社会，具有十分重要的意义。

3.2 大力扶持科技创新

先进的技术对保护稀土资源、发展稀土产业至关重要。中国虽然是稀土大国，但还不是稀土强国，无论在装备水平、产品质量和品种方面，还是在专利拥有量、高附加值产品及其在高新技术领域应用等方面与国外尚有差距。中国稀土资源浪费严重，稀土行业整体经济效益低，其重要原因是技术水平相对薄弱，技术创新意识不够，创新力度不大。随着全球性经济增长模式的转变和高科技产业的迅速发展，稀土行业应加大科技投入，增强中国稀土产业技术创新能力。稀土行业科技创新，既包括对原有工艺技术的改进创新，还包括对稀土在新材料应用上的开发研究。中国稀土消费过度依赖出口，造成的直接后果是恶性竞争更加激烈，稀土市场更加混乱，出口价格持续下跌。中国稀土企业应立足于国内市场，扩大稀土应用领域，发展有中国特色的稀土高新技术产业群体，并大力发挥稀土在改造传统产业中的作用，既扩大了国内的消费量，又促进了国民经济发展。鉴于稀土在高科技领域应用带来的巨大价值，稀土行业要继续加大对稀土功能材料的开发应用研究。随着全球性经济增长模式的转变和高科技产业的迅速发展，稀土在高科技领域的应用正在迅速增长。已经产业化的稀土新材料有荧光、永磁、抛光、储氢、汽车尾气净化催化剂等。中国处在现代化建设高速发展的阶段，全球席卷的科技创新的浪潮，稀土作为一种用途广泛、且战略意义重大的资源，研究并推广其在高科技领域中的应用，对中国经济建设、科技发展都有着举足轻重的意义。

3.3 继续加强稀土出口管制力度

中国稀土的资源量与生产量具有比较优势，中国已成为世界上最大的稀土供应基地，目前中国稀土产品出口量占世界出口总量的90％以上，是世界第一的稀土出口国。但是，中国稀土产品虽然主导了世界消费市场，却不能形成垄断，不掌握稀土产品的定价权，影响了稀土资源优势向经济优势的转化，使企业和国家利益遭受损失；而稀土在国防建设中的应用决定了其重要战略意义。因此，为了保障稀土出口安全，需加强稀土出口控制。稀土应用广泛，航空航天、武器制造、电子信息通信等均有稀土发挥作用得空间。因此，对于稀土的出口，不能单纯从经济角度考虑，需要关注其对国家安全的影响，那么稀土出口走向也应引起关注。总之，通过加强稀土出口控制，促使稀土企业生产转到质量和效益的轨道上来，促进稀土企业发展，同時也更好地保障稀土出口安全，进而维护国家安全。

3.4 组建独立的中国稀土行业协会

中国加入世界贸易组织之后，行业协会在中国社会发展中的地位越来越突出，在推动国际贸易、解决贸易摩擦的过程中也发挥了越来越大的作用。在全球经济一体化的大形势下，面对全球对资源安全的重视态势及中国稀土行业的现状，为了更好的保护、利用稀土资源，也使中国稀土企业能逐步发展壮大并走向成熟，有必要成立独立的中国稀土行业协会（原稀土协会是有色金属工业协会下设组织）。通过发挥行业协会的职能，配合国家发改委稀土办公室、国土资源部等部门治散治乱，避免重复建设，使稀土资源优化配置和合理利用，更好地转变资源优势为经济优势，解决稀土行业长期存在地深层次的问题和矛盾；同时服务稀土企业，切实维护行业、企业的合法权益和共同经济利益，解决稀土贸易争端，积极应对国际国内贸易纠纷，维护稀土企业在贸易争端中的合法权益。稀土行业协会应本着服务于稀土企业，维护企业、行业、国家合法权益的宗旨，充分发挥其职能作用，配合国家资源管理部门的工作，做好对稀土行业的整顿、协调、监管工作。对于破坏、浪费稀土资源的行为，要予以规劝，并上报政府相关职能部门，以保证稀土企业切实执行国家相关政策法规，并发挥政策法规应有的效果；制定行业标准，规范行业纪律，对行业内存在的问题要通报，予以警示；协调对企业与企业之间、企业与政府之间矛盾，及时反馈企业信息给国家相关部门，既解决行业问题，也为国家政策制定提供参考。

3.5 建立稀土战略储备

中国建立稀土战略储备，既有出于国防安全的目的，也有出于经济安全的目的。具体实施有以下两点建议：（1）稀土战略储备应法制化；（2）以政府储备为主。国家虽鼓励商业储备，但基于企业以赢利为宗旨的特性，国家动用行政力量和资金进行的国家战略储备在力度上必然更大；而且，稀土在高科技和军事领域的重要战略意义，也决定以政府储备为主更为合适。

参考文献

［1］陈占恒.中国稀土产业动态和相关政策概览［J］.四川稀土，2010.

［2］刘衍，马明.我国稀土定价权夺回的措施及其影响分析［J］.中国市场，2011.