关于我国环境公益诉讼的立法思考——兼评《民事诉讼法修正案》第九条

李爱年， 龙海燕

（湖南师范大学法学院，长沙410081）

面对目前国内社会公共环境屡遭破坏的严峻现实，加大环境保护力度，进行环境公益诉讼立法已然迫在眉睫。现实生活中，针对环境公害案件提起的环境公益诉讼也并不鲜见，其中不乏一些被法院成功受理并获得胜诉的案例，但也仍有不少案件被法院以“缺乏法律依据”等理由驳回，这正显露了目前我国环境公益诉讼立法的缺失。2012 年8 月31 日，十一届全国人大常委会第二十八次会议通过的《民事诉讼法修正案》第九条，第一次在国家立法的层面上规定了环境公益诉讼，这不仅打破了我国诉讼法理论和立法上的严格“直接利害关系”原则，促进了我国诉讼法理论的完善，而且使公民的公众环境权得到切实保障，使公众参与保护环境这一原则的内涵更加丰富，为司法机关受理案件提供法律依据，有效弥补行政机关环保力度不足的漏洞，实现最大程度上的环境保护。

一、《民事诉讼法修正案》第九条的意义

《民事诉讼法修正案》第九条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”该条直接规定了环境公益诉讼的受案范围和提起环境公益诉讼的原告资格。实践中，当环境污染直接受害人起诉时，目的是维护其自身的利益，而并不是为了维护社会公共利益。《民事诉讼法修正案》第九条的规定弥补了法律在保护环境公共利益的空白，即在出现了污染环境这种损害社会公共利益的行为时，某些机关、有关组织将有权以维护公益的名义提起诉讼，使污染者为其破坏行为付出代价接受法律的制裁。《民事诉讼法修正案》第九条首次在国家立法层面对环境公益诉讼作出规定，具有深远的意义。

首先，该条明确赋予“法律规定的机关和有关组织”为维护社会公共利益而对污染环境等行为提起诉讼的权利，为司法机关受理案件提供法律依据。此前，在我国法律体系中从未有过“以诉讼实现环境公益救济”的规定，但有关公共环境保护的条文却比比皆是。如我国《宪法》第9 条规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”；第26 条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。当然，这里需要指出的是，《宪法》中的规定过多地强调了国家在保护公共环境方面的权力，而忽视了其他组织和个人的权利。1989 年《环境保护法》颁布以后，情况有了较大的好转，该法第6 条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”这一条规定了单位和个人均有保护公共环境的权利，这无疑是一个巨大的进步。然而，将这种权利局限在检举和控告两个方面，仍然是法律不完善的体现。总而言之，这些规定都过于简单、抽象，并没有很好地得到落实。“无救济即无权利”，如果某种权利不能得到法律救济作为保障，就不能算是真正的权利。《民事诉讼法修正案》第九条正是通过赋予法定机关和有关组织起诉权来实现对公共环境的保护，这就为司法机关提供了充分有效的受案依据。

其次，该条规定了直接受害人以外的法定机关、有关组织对其他主体的破坏环境的行为可以起诉，这样可以尽可能地消除破坏环境的违法行为，从而更好实现对环境的保护。以前在我国，一旦出现环境污染问题，那些直接受害者往往会因为经济困难、程序复杂、违法者施加压力等种种原因而无法提起诉讼，这样一来，那些环境破坏者不仅得不到应有的惩罚，某种意义上还会放纵污染环境的违法行为，对环境的破坏程度只会愈来愈严重。即便那些直接受害者提起诉讼，也只是为其自身的利益，而不是为了公共环境利益。《民事诉讼法修正案》第九条正好能够弥补这一不足，规定法律规定的机关和有关组织有权代表社会公益而对环境破坏者提起诉讼，让环境污染者最终难逃法律的制裁，公共环境能得到及时有效的保护，这与我国环境保护法的目的和宗旨也是相符的。

最后，切实保障公众环境权的实现，彰显以人为本的精神，体现了我国社会主义民主与法制的进步。在新中国成立以来的很长一段时间里，由于受计划经济体制及前苏联的影响颇深，“国家本位”和“权力本位”曾一度成为我国立法的基本指导思想，占据主导地位。如1982 年制定的《民事诉讼法（试行）》和1991 年制定的《民事诉讼法》就或多或少地被刻上了时代的烙印。这些法律中往往规定法官拥有宽泛、强大的职权，而当事人则只是处于被动接受法院管理、规制的地位。有关当事人权利的规定很不全面，并且缺乏相应的救济保障措施。在“国家本位”和“权力本位”观念的背后，我们看到的是对人权的漠视。今天我们则欣喜地看到有关组织可以单纯为了维护社会公益而起诉，公众环境权得到最根本的落实，这彰显出“以人为本”和“权利本位”的理念，是符合社会发展规律和时代潮流的历史进步的表现。

二、《民事诉讼法修正案》第九条存在的问题

尽管《民事诉讼法修正案》第九条的规定实现了我国环境公益诉讼全国性立法从无到有的突破，但站在我国环境公益诉讼立法构建的高度，再仔细推敲这条仅有51 字的规定，仍然可以看到其中存在的诸多问题及不足之处。

第一，对原告主体资格的规定有缺陷。尽管最终通过的修正案将原告主体从初审稿中的“有关机关、社会团体”修改成了“法律规定的机关和有关组织”，但仍然存在两个方面的缺陷：一是原告范围过窄，不全面。条文只规定了法律规定的机关和有关组织提起环境公益诉讼的资格，而将公民个人排除在外，这是不可取的。我国环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法等都明确规定公民对于污染和破坏环境的单位和个人有检举和控告的权利。事实上，公民作为自然人，其在民法上的地位和法人是平等的。所以，对于侵害环境公益的行为，公民理应有提起诉讼的权利，也理应有维护公共利益的责任。因而，为保证民事主体之间的诉权平等，应该赋予公民个人提起环境公益诉讼的权利。这样既可以有效遏制破坏环境的行为，又有利于伸张社会正义，促进社会和谐。二是限定条件过于模糊，容易引人误解和混淆。不仅“法律规定的机关”有待进一步明确，而且“有关组织”的概念也难以界定，可能会造成诉讼主体竞合，并使法院在审查起诉资格时陷入难以判断的困境。因此，这样的规定不仅在实践中操作起来会比较困难，而且在一定程度上模糊了原告资格的范围，不利于充分的环境保护。此外，“法律规定的机关”难保不会借此条款为自己破坏环境、牟取暴利的行为打开方便之门。因而关于原告主体资格的界定是有失偏颇的。

第二，对“社会公共利益”的界定不清晰、不到位。这给司法机关运用此条规定审判案件造成一定困难。条文中描述为“污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”，采用“列举+概括”的方式，使得环境公益诉讼的受案范围仍有一定的不确定性。按字面意思来说，环境公益诉讼的受案范围应该是除了污染环境这种行为以外，还包括了其它“损害社会公共利益的行为”。但是这条规定并没有提到社会公共利益如何界定的内容，这就给司法实践中受理环境公益诉讼案件造成了一定困扰。所以“社会公共利益”的内涵有待进一步明确，要和国家利益区分开来。

第三，该条规定本身的可操作性不强。到目前为止，关于环境公益诉讼的规定仅此一条，却不见其它配套的具体实施细则，这给司法实践带来了不少难题。国内大多数学者都不赞同另起炉灶制定专门的环境公益诉讼法，而是在现有的诉讼制度框架内进行改良[1]。但是我们不难看出，出于环境公益诉讼的特殊性，我们需要对其具体实施作出一些特别的补充规定。例如，被告应该向谁承担民事责任，司法机关应该适用哪种审判程序，举证责任应如何分配，诉讼费用如何分担，环境公益诉讼与普通环境民事侵权案件竞合时如何衔接等问题都需要更加明确具体的实施细则。如果没有这些具体规定，环境公益诉讼就只是没有具体内容的空架子而已，未免会落入华而不实的俗套，且难以执行。

第四，条文缺乏必要的限制性条件。我们可以这样理解第九条：只要是出现了污染环境等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织就可以起诉。这样一来，就有可能会助长滥诉之风。换句话说，对于环境公益诉讼的提起或受理缺乏一定的限制性规定，难保一些具备原告主体资格的人不会出于恶意而提起诉讼，法院也难保不会出于各种原因而予以立案受理。这样不仅造成了司法资源的浪费，也直接侵害了被告的合法权益，破坏了原有的社会公正秩序。因此，为防止滥诉问题的出现，应当考虑在起诉和立案时设定一定的条件予以规制。

三、我国环境公益诉讼立法模式的选择

环境公益诉讼立法模式是环境公益诉讼由理论形态上升为规范形态并作用于实践的关键，就其性质而言，属于立法形式的范畴，在一般情况下，事物的内容决定其形式，事物的形式是为其内容服务。在立法过程中，立法模式在相当程度上决定着立法内容的取舍、立法的价值导向和立法技术的适用等一系列问题。从这个意义上讲,立法模式对整个立法有着决定性的意义[2]。由于环境公益诉讼的立法模式受一个国家政治经济条件、历史文化背景、法律传统、价值观念等诸多因素的影响。因此，不同国家的环境公益诉讼立法模式不完全相同。

美国联邦法律体系并没有一个统一的环境公益诉讼单行法，而是在单个联邦环境实体法中规定具体的公民诉讼条款[3]。1943 年，美国联邦最高法院通过美国纽约州工业联合会诉伊克斯这一案件确立了“私人检察官理论”——即私人借检察长之名提起行政公益诉讼。在1970 年的《清洁空气法》中又首创了“公民诉讼条款”，第304 条a 款规定：任何人都可以自己的名义对任何人（包括美国政府、政府机关、公司和个人等）就该法规定的事项提起诉讼，只要他能说明他有权使用或享受某些自然资源或者他本人的生计依赖于这些资源，尽管资源的所有权不属于他，他不是某一污染行为的直接受害人，但可以“保护公共利益”为由向污染者起诉。后来的1972 年《海洋倾废法》、1973 年《濒危物种法》、1976 年《安全饮用水法》等14 部联邦环境保护法律都对公民诉讼作出了规定。另外，在配套的制度细则方面，美国通过立法设定了公民诉讼前置程序，即公民起诉前应告知即将成为被告的污染者或主管机关，经过六十日才能正式起诉；在起诉依据上，美国实行与之相关的排放监测报告制度和“重要违法行为”标准；为鼓励公民诉讼，在诉讼费用的负担上采用了有利于原告的做法……目前，其环境法中关于公民诉讼已形成了一套完备而严密的制度，公民提起诉讼，不仅有法可依，而且有证据可举、有标准可查，从而使公民诉讼有现实可操作性[4]。

德国现行的环境公益诉讼立法多是针对行政主体的，因而与之相关的案件一般也都由行政法院受理。虽然目前德国环境保护团体诉讼的制度框架尚未完成，但已进入正式的立法程序。其通过一种“先地方、后国家”、“先局部、后整体”的方式，不断实现环境公益诉讼立法上的突破。目前德国还没有规定私人主体可以依据民事诉讼法提起公益诉讼，因为根据德国法上的理论，私法与环境公益诉讼的目的是不相符的[5]。对于这种将民事诉讼法与公益诉讼分开的做法，笔者认为在理论上有一定的合理性和进步性，但在公益诉讼司法实践中却完全可以借鉴民事诉讼法的某些程序。因而将两者界限撇得过清，未免过于绝对，有失偏颇。不过，德国的环境公益诉讼并不以民事诉讼法为依据，而是根据“诉讼信托”理论，个人将起诉权“信托”给依法登记的拥有起诉权的具有公共性质的社会团体，以此来实现维护社会公共利益的目的，所以它是一种典型的团体诉讼。团体诉讼制度是指有权利能力的公益团体，基于团体法人自己的实体权利，依照法律规定，得就他人违反特定禁止性规定的行为或无效行为，请求法院命令他人终止或撤回其行为的特别诉讼制度[6]。在德国，目前有些州的环境与资源保护法中已经有了社会团体可提出团体诉讼的规定，这些规定之间虽互不相同，但基本上都是以请求撤销违反联邦或州的《自然环境保护法》的行政行为，履行适当行政处分行为的法定义务为主。

日本的环境公益诉讼立法主要是通过诉讼成文法与司法判例并举这一方法来体现。在日本，由于一开始主要是通过国家或公共团体的行政行为来解决环境问题，因而日本的环境公益诉讼所指的主要是环境行政公益诉讼，这一点与德国颇为相似。日本立法规定，当行政机关疏于执行污染防治时，任何公民和团体都可起诉，原告可以是任何公民和团体，被告可以是机场、基地以及道路的建造者，或是生活妨害制造者、公害制造者等。当然，日本的环境民事公益诉讼在法律中也有体现。日本民事诉讼法借鉴法国、德国的经验，明文规定检察院作为国家和社会利益的代表，既可以主当事人身份提起公益诉讼，也可作为从当事人参加公益诉讼[7]。另外，作为环境公益诉讼的权利基础，日照权、眺望权、景观权等具体环境权近年来也都在相关判例中得到了承认。

美国、德国、日本的环境公益诉讼立法实践，对我国立法模式的选择存在借鉴意义。笔者认为，关键在于联系我国的具体国情作通盘考虑。在我国,环境公益诉讼并非独立的诉讼，而只是在原告资格认定时牵涉到环境公共利益的诉讼方式和手段。因此只需在已有的法律框架基础上进行改良，适当增加有关环境公益诉讼的规定即可。所以应当将实体法和程序法更好地衔接起来，同时作出适当的修改。首先，应该在宪法上对公民的环境权进行明确的规定。然后，对环境保护基本法和其他单行法进行修改，增加有关环境公益诉讼的条款。最后，还要在配套的诉讼法中作出适合环境公益诉讼的特殊规定，以保证环境公益诉讼的切实可行[8]。总之，既要使其存在的法理基础在法律中有所体现，也要有具体的实施规范，这样才能使环境公益诉讼法律制度形成一个统一的整体。

四、我国环境公益诉讼立法内容的完善

借鉴上述各个国家有关环境公益诉讼的立法经验，结合我国的具体国情，我国环境公益诉讼的立法内容还需要在以下几个特殊方面加以完善：

第一，扩大原告资格范围。从实践中来看，2005年北大法学院师生针对松花江污染事件、2011 年公益律师贾方义针对渤海漏油事件都曾提起过环境公益诉讼，但均因不具备起诉资格而未被法院受理，这就暴露出了目前立法中存在的问题。事实上，正如前文所提到的，公民与法人一样处于平等的法律地位，因而都应拥有提起环境公益诉讼的权利。所以将提起环境公益诉讼的原告界定为任何公民、机关和社会团体是比较妥当的。但同时，我们也要注意两个方面的问题：一方面，笼统、宽泛地规定这种起诉权必然存在造成滥诉的风险。因此就需要有一定的规定对原告资格予以限制。例如，可以在法律中具体规定各种类型的环境公益诉讼分别由哪些原告提起，或者通过建立损害评估机制、实施“公共利益确实受损”标准等方式给原告起诉设立一些限制性条件等等。另一方面，这种规定很有可能会造成原告主体竞合。这时，我们不妨分情况处理：对于同类主体之间（即公民之间、机关之间、社会团体之间）的竞合，可以合并作为一案处理；对于不同类主体之间（即公民、机关、社会团体相互之间）的竞合，则可以采取“机关团体优先”的原则处理。总之，在谈及环境公益诉讼的具体立法时，我们要妥善处理好各种矛盾，协调好各种关系，在完善现有法律规范的同时，也要防止潜在的相关负面问题的出现。

第二，适当扩大受案范围。在科学技术飞速发展的21 世纪，各种新型的环境问题层出不穷，如果还将环境公益诉讼的受案范围局限在环境污染领域，这显然是不合时宜的。因此我们应秉承与时俱进的创新理念，紧跟现实的发展潮流，对环境公益诉讼的受案范围予以适当扩大，确定一个合理的受案范围。“合理的受案范围”指的是法院受理环境公益诉讼案件时的尺度与标准，即什么样的案件可以受理，什么样的案件不能受理。正确界定环境公益诉讼的被诉事由和受案范围，是建立环境公益诉讼法律制度的前提。由于我国的环境公益诉讼还刚刚起步，因此这个受案范围不宜过窄，否则达不到维护环境公益的目的，同时也不能过宽，以免造成司法资源的浪费[9]。我国不妨可以采用列举的方法将受案范围一一列明，这样能够为司法机关审理案件提供具体指导，操作性也更强。

第三，合理分配举证责任。举证责任的分配关系到诉讼判决的公正性，因此，在谈到我国环境公益诉讼立法时断然不能忽视这一问题。发达国家大多采用“被告负主要举证责任”的做法，即举证责任倒置的方式。笔者认为，环境公益诉讼中的被告一般在信息、技术、财力方面都拥有很大的优势，因此将这一理论作为指导原则有利于实现公平正义，也比较符合我国的现实国情。但是，实践中的案例往往千差万别，我们也要根据具体情况作出区别对待：对有关民事和程序事实仍遵循“谁主张，谁举证”的原则；关于违反环境公益的事实则采取举证责任倒置或严格责任的方式，即原告只需证明存在损害环境公益的事实即可，其余的均由被告负责证明，除非被告能提出免责事由的证明[10]。

第四，完善诉讼费用承担的规定。公众提起环境公益诉讼是为了维护社会公共利益，胜诉后，受益人不仅仅限于本人，而是不特定的多数人甚至可能是整个社会。所以如果全部诉讼费用都让原告承担，显然有违社会公平原则[11]。况且，公益诉讼具有很强的专业性，涉及范围又广，因而诉讼费用也比普通诉讼更加高昂，有时会令原告无法承受。所以，为鼓励一般公民提起环境公益诉讼的积极性，应当在诉讼费用的负担上采用有利于原告的原则。即当原告胜诉时，诉讼费用全部由被告承担；而当原告败诉时，则由法院视情况对诉讼费用予以适当减免。另外，还可考虑将被告所缴纳的赔偿金用来建立和维护相关的环保公益基金，对原告给予一定的支持与奖励，以起到更好的示范作用。

第五，实行行政程序前置。环境公益诉讼可以有效弥补行政机关环保执法力度不足的漏洞。但是司法程序毕竟需要耗费大量的时间、人力、物力，所以如果能不经过诉讼程序就解决好环境问题，这样往往更符合诉讼经济的原则。因此，笔者认为，我国可以借鉴美国环境公民诉讼制度的“60 天告知义务”制度，建立类似的行政程序前置制度。即原告须在起诉前的一段时间内通知相关行政机关或污染破坏环境的行为人，只有当时限届满、行政机关或污染破坏环境的行为人仍未采取任何救济措施时，原告才能向法院提起环境公益诉讼。

为了保护我们共同的环境资源，切实保障公民环境权益的实现，使侵害环境公益之人受到应有的制裁，解决现实生活中屡见不鲜的“状告无门”问题，更为了顺应时代潮流，实现与国际接轨，加强对我国环境公益诉讼的立法研究以促进我国环境公益诉讼立法的完善实属势在必行。笔者经过本文的分析后认为，《民事诉讼法修正案》第九条可以进一步修改为：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害国家利益、社会公共利益的行为，任何公民、机关和社会团体可以向人民法院提起诉讼。至于前文提到的可操作性不强、缺乏限制性条件等问题，则可以在民事诉讼法修改的同时，再出台相应的配套实施细则以作出统一、全面的规定。对于大部分的程序事项，则完全可以援引民事诉讼法或行政诉讼法中的已有规定，从而避免使细则过于冗长、繁琐。

[1]李爱年.我国环境公益诉讼的立法选择[J].法学杂志,2010(8):4-7.

[2]江国华.立法：理想与变革[M].济南:山东人民出版社,2007:243.

[3]苏翠芸.我国环境公益诉讼立法问题研究[D].桂林:广西师范大学,2010.

[4]陈秋华.我国环境公益诉讼制度构建初探[D].济南:山东大学,2006.

[5]黄 娜.域外环境民事公益诉讼制度的启示[J].全国商情,2011(4):95-97.

[6]马晓媛.环境公益诉讼制度研究[D].兰州:西北民族大学,2009.

[7]黄娜.域外环境民事公益诉讼制度的启示[J].全国商情,2011(4):95-97.

[8]李爱年.我国环境公益诉讼的立法选择[J].法学杂志,2010(8):4-7.

[9]刘 欣.环境公益诉讼立法问题研究[D].哈尔滨:东北林业大学,2006.

[10]李 放.试论我国环境公益诉讼制度的确立[J].中国社会科学院研究生院学报,2004(3):52-55.

[11]史玉成.环境公益诉讼制度构建若干问题探析[J].现代法学,2004,26(3):156-160.