城镇化进程中藏区教育救助问题研究

建红英

（西南民族大学 政治学院，四川 成都 610041）

一、城镇化进程对城乡教育的冲击

教育救助是调节教育公平的杠杆，是解决区域贫困差异的重要途径，也是城镇化进程中不可忽视的社会力量。随着城镇化进程的加快，城乡二元结构被打破，人口流动加速，教育资源分配不公加剧，区域性贫富差距加大，少数民族相对贫困化程度加强，这些地区的人群、家庭、子女受教育的现状堪忧。在藏区一些贫困地区，正常教学的基本设施和条件欠缺，贫困家庭无力支付子女接受教育所产生的支出。在人类社会由农业文明向工业文明过渡的过程中，城镇化对接受教育的主体也产生了不同程度的冲击，正如有学者所指出的:“人类的文明史先后经历了农业文明、工业文明、信息文明三个截然不同的历史时期，与之相对应的，教育主体也先后形成了‘奴化’、‘器化’和‘人化’三种形态。”[1]在城镇化进程中，教育模式也受到不同程度的冲击，逐渐由传统的教育模式向现代化教育模式转变，“人的自由全面发展”为根本追求的教育模式正日益受到关注，然而在贫困地区实现这种模式的主体显得心有余而力不足，因此，教育救助的作用更加突出。

“教育救助”的概念学界意见各异，笔者倾向于广义上的教育救助，即“国家、社会团体、个人为保障特定社会群体获得接受教育的机会，从政策、物质和资金上对其所提供的帮助和支持”[2]。其特点是通过立法由政府或相关单位对生活陷入困境无法进行教育再投入的地区、群体、家庭、个人进行帮扶，以提高其文化技能，最终解决他们的可持续生计问题。

二、藏区贫困人群教育现状

城镇化进程带来的藏区接受教育的贫困人群情况各异，归纳起来主要有残障学生、贫困家庭学生、留守儿童与流动人口子女等。这部分人群的受教育现状堪忧。

（1）残障学生 截至2006年，西藏自治区共有残疾人特殊教育学校2所，分别是拉萨市特殊教育学校和盲人无国界组织的盲校。在特教班就读的学生为145人，其中男生89人，女生56人。西藏自治区共有残疾人19.4万，在特殊学校接受教育的学生145人，其所占比例为0.074%，这同藏区6～14岁学龄残疾儿童占全部残疾人数量的2.96%比较，入学特殊学校比率偏低；除去在特殊教育学校就读的残障学生外，在普通班跟班就读的残障学生有337人，男生214人，女生123人；儿童教育中，学龄残障儿童1 513人，男生899人，女生614人，未入学残疾儿童总数2 697人①。从以上数据看，学龄残疾儿童入学率为36%，这同“全国学龄残疾儿童，入学率为63.19%”②相比，差距依然很大。以2009年为例，西藏自治区到该年年底，普通高等院校录取肢残学生2人。在西藏自治区，残疾人职业培训机构有1个，全年接受了职业技术培训的人数为47人，同全区19.4万残疾人的基数相比较，接受培训的人数比例仅为0.02‰，这种受教育现状堪忧。

（2）贫困家庭学生 城镇化道路上，城乡收入差距进一步加大，导致以农业收入为主的乡村地区贫困化程度加剧，以西藏日喀则地区谢通门县贫困中小学学生家庭访问实录为例，“2007年‘格桑花西部助学’计划组对该地区20个家庭展开调查，笔者统计发现，20个家庭中年收入超过2 000元的仅有两户，其余均在1 500元以下，人均年收入达到500元的仅有1家，其余在150～400元之间，这些家庭子女均在两个以上，若有一个接受初中或高中教育，其余子女便无钱上学。”③2006年《全国贫困生调查报告》显示，在全国范围内，平均每年每个家庭子女的教育支出包括生活费在内达到6 780元左右，若按此标准对比，以上家庭全年的经济收入仅供一个孩子亦远不能达到教育支出标准，在这种情况下，只能让孩子辍学，而辍学造成的持续贫困将会形成长时期的教育恶性循环。需要说明的是，全国贫困生调查报告中全年教育支出平均费用是综合城乡家庭收入之后得出的平均数，西藏日喀则地区调查的贫困家庭收入均集中在农村，家庭生产力依然维持在农耕文明时代，这种差距显然很大，在藏区城镇之中，这种差距相对小些，这种状况正是城镇化进程中的一大社会现象。

（3）留守儿童 在城镇化进程推动下，大量的农村人口进城，“据国家统计局有关资料显示，至2006年底，外出务工劳动力已接近1.32亿人，农村劳动力5.3亿人，外出务工人数占农村劳动力的24.9%”[3]，人口的城镇化流动形成了大量留守儿童，造成了较为严峻的留守儿童教育困境。“资料显示，全国有5 800万留守儿童，有4 000万儿童年龄低于14岁。目前，留守儿童占全部农村儿童总数的28.29%，平均每4个农村儿童中就有一个多留守儿童。四川、安徽、河南、湖南、江西、贵州、广东这7个省份的农村留守幼儿数量都超过100万，学龄前留守儿童总和接近全国学龄前留守儿童总数的2/3。”④

同全国相比，西藏自治区的留守儿童比例更大，该地区的留守儿童与内地比较，成因较为特殊。一方面，随着城镇化速度的加快，藏区农村剩余劳动力大量转移到城市从事第二、三产业，受城乡二元化机制的制约，农民虽进城，但却不能完全享受到城市教育、医疗等基本公共服务，他们不得不把孩子托付给父母看管；另一方面，一些在藏区工作的汉民族以及其他民族干部因为气候、教育条件等原因，不愿将孩子带在身边，而是托管给亲戚朋友，这样便造成双重的比其他地区更多的留守儿童。

（4）流动人口子女 20世纪90年代以来，西藏自治区内部移民和流动人口问题成为国内外引人注目的社会现象，城镇化的带动，青藏铁路的开通，促进了西藏同全国各地的经济文化交流，以发展型为主的人口流动在藏区日益活跃，随着农村劳动力向城市的大规模流动，第二代移民已经出现，大量的流动儿童或被带到城市或出生在城市，因户籍制度以及教育资源的限制，大量适龄流动人口子女很难接受到城市同等的受教育机会。

调查资料表明，在西藏贫困地区，义务教育年龄段中因没有本地户口或支付不起较高教育费用有近9.3%流动儿童处于失辍学状态，适龄儿童中近50%儿童不能及时入学。在西藏自治区，流动儿童就学的渠道主要有以下3种:一是高价进入公办学校借读；二是进入民办私立“贵族”学校；三是在简易的流动儿童学校学习。但进入公办及贵族学校的只是流动人口中的少数，大部分流动人口子女或进入简易学校或辍学在家。

三、藏区教育救助问题原因剖析

藏区4类教育困境人群中，残障学生处境最难，急需社会救助，然而这部分人群的教育救助存在系列问题。第一，从国家政策层面上讲，形成一套完善的残疾人教育救助法的起步较晚。第二，从管理机构设置上讲，西藏自治区特殊教育管理体系需进一步完善，特殊教育学校数量少，到目前为止仅有两所，吸纳学生人数145人，远不能满足残障学生入学需求；第三，从特殊教育经费投入上来讲，至今未将特殊教育和残疾学生职业培训的财政投入,纳入各级财政预算，常是团委、妇联、残联、慈善组织等团体根据自身职能自行展开帮扶助学活动，难以形成政策深入持续开展下去。

2004年湖南省首次出台了《资助贫困残疾大学生暂行办法》，在全国率先明确了资助贫困残疾大学生的具体标准。但遗憾的是，这一地方性法规只是对当年升入普通高等院校特殊教育学院的贫困残疾学生进行资助。对于在小学与中学教育过程中已处于濒临辍学境况的残障学生来讲，这既是好消息，同时客观上讲又是远远不够的。直至2007年国务院才颁布《残疾人教育条例》，较为系统地对残疾人受教育的权力、教育机构、保障部门等方面提出要求，为残障学生接受教育提供了法律保障。但在西藏贫困地区，实施进程依然较为缓慢。

对贫困家庭学生、留守儿童、流动人口子女实施教育救助存在的问题具有共性。主要有以下几个方面:第一，教育救助机构管理滞后、救助措施临时性、救助资金来源不稳定、救助程序监管缺失，远不能满足该群体接受教育的需求。第二，需要救助的人口基数较大，财政对救助拨款未从救助对象社会实际需求出发，覆盖面狭窄，慈善事业的救助未形成全民共识，甚至会出现负面效应，对社会救助事业带来不利。第三，救助部门职责不明，造成救助单位各自为政，不能统一协作，一方面不能有效整合利用社会救助资源，另一方面会造成既有的救助资源浪费。

在2003年《西藏自治区教育厅、西藏自治区财政厅、西藏自治区民政厅关于对西藏农牧民特困家庭子女和享受城镇最低生活保障待遇居民家庭子女就学减免学杂费及实行资助政策的通知》中可以看出，《通知》中对资助对象做出明确界定，即城镇低保家庭子女才可享受该权益，一方面城镇低保家庭的覆盖面本身亦很狭窄，另一方面该政策仅针对城镇低保家庭，而广大农村贫困地区家庭便无此机会。另外，《通知》中指出要“严格控制享受减免、资助政策的学生人数，建立健全严格的审批制度”。这一救助政策可以惠民，但对救助人数的严格控制，以及现实操作中的各种原因，远不能满足贫困群体的教育救助需求。另外，《通知》中规定:“凡属于享受减免、资助政策的学生，由学生向学校提出申请，由学校签署意见后送学生原籍所在的县级以上民政部门审核后上报自治区民政厅审批。自治区教育厅根据自治区民政厅的审批意见，给学生发放‘扶困助学卡’。考入区内外高校的特困学生可凭卡领取一次性资助金及享受学校的减免政策。”上述条件可以看出，一个贫困学生若要获得助学金，需要过4道程序，首先必须拿到城镇低保家庭资格，然后要经过学校、县民政部、自治区民政厅3级主管部门，在执行过程中还会因宣传不到位，家长不知政策而错过机会，因此该项教育救助的惠及面可想而知。

教育救助之所以不能满足近些年来藏区贫困人群的教育需求，究其原因，是深层次多方面的。第一，这是社会发展、城镇化进程加速带来的必然结果。城镇化速度的加剧，农业收入与工业、经商收入差距明显，乡村相对贫困化程度加深，贫困致使这部分群体教育机会不均等、接受高等教育机会少、职业前景较低、群体自卑心理普遍，较早承担起家庭生计重担，形成持续贫困。第二，伴随着城镇化进程，人口流动加速，藏区大量乡村父母外出务工，随着经商人数的增长和经商时间的延长，多数父母无法将孩子带在身边看管，常将孩子留在乡下；因父母经常不在身边，留守儿童与家庭亲人团聚频率低，这些儿童存在不同程度的亲子教育缺位现象，家长与孩子分离的时间越长，留守儿童亲子教育缺位现象将越严重。在这种情况下，留守儿童出现了众多问题，如性格孤僻，心理自卑，学习兴趣欠佳，成绩差等，形成一些“问题儿童”、“问题少年”，这一现象近10年来在藏区迅速蔓延。第三，从受教育者本身来讲，这部分群体社会心理认同感差。由于经济条件、家庭背景、生活习惯、价值取向等方面存在差异，这部分群体易受到歧视或自己心理产生落差，形成对周边事物乃至整个社会的对抗情绪，这种因外生而形成内生性的社会认同感偏差易造成更为深层的社会问题。因此，救助不是万能的，要解决贫困群体教育问题，需社会多方协作、共同努力。

四、合理构建藏区教育救助体制的几点思考

合理构建藏区教育救助体制是藏区城镇化进程中需要反思的一个重要问题，是解决民族地区城乡贫富差距、帮助贫困人群摆脱贫穷漩涡，实现经济自力的重要途径，也是经济发展后反哺于民的一项重要举措。根据以上分析，建议如下:

第一，针对藏区残障学生，在城乡建立特殊教育系统工程。一方面成立专门调研机构，将区、市、县、村各级需要救助的残障儿童统计备案；另一方面针对调查资料有的放矢地建立配套设施，成立各级学校，确保残障学生高入学率。这其中，政府的组织协调监管职能起关键作用。需要政府设专项救助资金，增加特殊教育资金投入力度；同时“针对我国现行地方政府教育财政投入监管制度存在的现实问题及其成因，创新监督体制、监督内容、监督方式与监督保障等，构建有中国特色的地方政府教育财政投入监督制度”[4]。开办特殊职业教育学校，开设适合残障学生学习的专业，如盲人按摩、手工制作、通讯技术、艺术表演等可以扬长避短的专业，培养残疾学生自谋职业技能，形成能培养出自力更生的残障人才的教育救助体系。

第二，针对藏区贫困家庭学生，加强藏区贫困群体的自救意识。一是帮助贫困家庭树立自救意识，提高自救能力，积极主动寻找致富门路，尽快实现脱贫致富。二是拓宽助学渠道，完善政府扶贫为主、社会资助为辅、学校自筹为助的长效机制，提高政府救助工作管理效率。与此同时，一方面要加大对贫困学生教育救助工作的宣传力度，另一方面组织志愿者有针对性地对贫困学生进行一对一咨询帮助。政府不是万能的，要改变贫困家庭学生受教育的困境，需要全社会提高认识，共同行动，才能真正将教育救助事业切实推动向前。

第三，针对藏区留守儿童，要标本兼治。从根本上讲，要加快该地区户籍制度改革，逐步取消城乡户籍管理差距，解决进城务工农民的后顾之忧；同时，针对不得不与父母分离的留守儿童，需加强基层教育指导，充分发挥学校教育的特长，尽可能实现留守儿童寄宿制，使学生在学校里、在老师身边感受到缺失的父母关怀，培养出心智健全的留守儿童。

第四，针对藏区流动人口子女，首先要打破政策壁垒，保障在城镇务工子女能享受到同城市相同的教育权利，这是问题的根本所在。其次，解决或减轻城镇流动人口在养老、医疗、失业等方面的生存压力，增加其收入稳定性，从而为其子女接受持续稳定的家庭、学校教育提供保障。最后，实现政府、学校、家庭三位一体的有效互动，互补教育，完善流动人口子女教育救助政策，加大救助宣传力度，增强自救与他救的主客体意识，形成以藏区为代表的良好的民族地区社会救助环境。

注释:

①以上数据参见西藏自治区残疾人联合会统计资料第11页.

②参见《第二次全国残疾人抽样调查数据公报》第32页.

③以上结论是以2007年8月7日西藏日喀则地区谢通门县贫困中小学学生家访录的总结，资料源自http://www.gesanghua.org/ArticleDetail/artid_927.

④ 全国妇联统计资料，由闫党恩整理，资料源自http://tibet.news.cn/gdbb/2011-02/09/content_22018131_1.htm.

[1]王俊恒.论社会发展中的教育主体观演变[J].湖南师范大学教育科学学报，2012，（3）:108-111.

[2]焦存朝.论权益保障视角下农民教育救助制度的构建[J].农村经济与科技，2010，（6）:42-44.

[3]张小芳.教育救助问题探究——基于对教育困境者的救助现状分析[J].现代教育论丛，2008，（11）:49-52.

[4]吴彩虹，全承相.地方政府教育财政投入监督机制及其完善[J].湖南师范大学教育科学学报，2012，（3）:86-89.