美国高校突发公共卫生事件应急管理的特点和启示

赵丽梅 杨秀华

(1.黑龙江工程学院 思政部，哈尔滨 150050；2.哈尔滨工程大学出版社，哈尔滨 150001)

级标准以及自身的具体情况，采取了不同的分级标准和管理模式。

1.2 美国高校突发公共事件管理的特点

美国有4 000多所高校，约1 500万美国本土的学生和几百万教师、员工、留学生、访问学者。其他机构相比，高校的突发公共卫生事件应急管理面临着特殊的挑战。笔者考察了美国19所高校和科研院所流感的应急管理措施，发现美国高校突发公共卫生事件应急管理具有全方位、立体化、多层次和综合性的特点。

1.2.1 全方位

全方位主要体现在各高校突发公共卫生事件应急管理的横向合作上。这种合作既包括与世界卫生组织、国家教育部、国家卫生和公共服务部、国土安全部、所在州、地方当局和社区相关部门的合作，又包括校际合作、与供应商等合作伙伴的合作及国际合作。由于高校在应对突发公共卫生事件的过程中对国家安全负有特殊的责任，其应急管理体系是包括公共卫生、突发事件管理、执法、医疗服务和第一现场应对人员在内的多维度、多领域的综合、联动、协作的庞大系统，因此在制定本校的应急预案各校都特别重视与上述机构的横向合作。

但这“不仅仅是联邦政府的责任，整个国家的应对预案应该是将各级政府和政府以外的机构、组织和社团的应对计划全部整合在内而形成一个(有机的)应对体系”[1]6，遍布全美的各公立和私立大学及其合作单位都有义务制定应对大流感计划。为此，卫生和公共服务部出台了《卫生和公共服务部应对大流感计划》和《学院和大学大流感计划指南》。教育部2010年出台《高等教育危机管理行动指南》，并指出：“在制定和实施全面的突发公共卫生事件管理计划时，确保各高校与公共(政府)机构、民间非营利性组织以及私人团体横向的协作，以期在法律的实施、防火安全、国土安全、突发公共卫生事件的医疗服务得到卫生及心理卫生机构、媒体和志愿者组织的支持。”[2]

另外，各高校在制定本校具体的应对预案时，不仅会参照世界卫生组织、卫生与公共服务部及所在州卫生部门的标准、数据和政策，还要根据布什总统2003年2月28日发布的第5号总统国家安全指令的强制要求，依照《全国突发事件管理系统》中的应急管理和保障高校正常运转的相关规定来制定和实施本校的应对预案，而且一定要将本校的应急管理整合到所在地、所在州和全国的突发事件管理系统中。

1.2.2 立体化

立体化主要体现在各高校突发公共卫生事件应急管理的纵向合作方面。这种纵向合作体现在学校整体预案、部门预案和个体预案三者之间的关系上。如，在康奈尔大学2011年的应急预案中，既有康奈尔大学总体应急计划，又包括各学院和相关部门的应急计划。学校总体的应对计划的预定目标是“保护生命和知识产权、设备等财产的安全、预防或将应对措施的效用发挥至最大而将突发公共卫生事件的消极影响降到最低；保障教学、科研各项工作正常进行。因此，其主要任务是建立领导机制，明确职责，协调各教学、科研和行政管理部门的应对行动”[4]。要保障总体应对计划的有效性，不但需要制定全面的全校性的整体计划做保障，而且也需要每个学院、每个系、每个研究机构和行政管理部门的自己单独的详细计划做支撑。因此，康奈尔大学要求17个教学科研部门和7个行政管理部门都能制定详细的应对预案。这种政策明确了学校各级管理人员的权利与义务，需要各相关部门设立应对紧急事务联系人，来及时调整应急事物的步骤和准备、应对及恢复工作所需要的资源分配。

1.2.3 多层次

各高校应急管理的多层次性主要体现在应对预案的制定、启动程序及实施等内容的次序上。但高质量的应急管理不是对其他高校的特殊的应急管理模式的简单模仿，而是根据自己学校的专业设置、办学规模、地理位置、不同类型建筑物的数量和用途、本校和所在社区可动员的资源数量及学生的数量和构成等特征来制定符合本校校情的应对计划，摸索出具有本校特点的应急管理模式。如，美国大学位于美国的华盛顿哥伦比亚特区，占地面积84英亩，拥有华盛顿法律学院、文理学院等7个学院，在校学生近万名，其中包括来自139个国家的1 200名国际留学生，专职教师798名。因校区距离白宫仅4英里，就地利之便，经常有许多政坛上的风云人物应邀到学校演讲，也有许多退休的政治人物在此执教。除去众多政治人物的给学校带来的政治影响力外，留学生的来源地较多、学生构成较复杂，使该校的突发公共卫生事件的应对管理面临特殊的挑战。结合本校的实际，美国大学的应对预案包括介绍、预案的激活及应对、恢复和附件四个部分，尤其是附件部分将指挥中心激活的原则、正常运转的风险分析、校级委员会的行政工作指南、应急团队领导工作指南以及包括大流感的医学常识、撤离的程序、撤离的地点、可利用的工具、设施和设备等11个部分的实用应急知识囊括在内，使其多层次的应对体系具有很强的实战性。

1.2.4 综合性

出于对恐怖分子利用新出现的病毒进行潜在的生物恐怖主义袭击的担忧，在制定流感的应急预案时，各高校的领导者都将突发公共卫生事件的应对与反恐及其他可能引发突发公共卫生事件的自然和人为灾害的应急管理联系起来并整合在一起，进行“全危害”的应急管理。在考察的19所大学和科研所中有10个制定了专门应对流感的应急计划，9个单位制定了全危害或综合性应急预案，即使是专门制定流感应急计划的高校和研究所，也像康奈尔大学、明尼苏达大学双城主校和华盛顿大学一样制定了综合性的应急计划，实行“全危害”的应急管理。

“全危害”的危机管理是应对突发公共卫生事件更加快速、高效的方法，它不是仅仅针对多种威胁状况的应急管理，而是要培养或形成应对所有类型和程度的危害的应急能力。全危害应急预案“就是鼓励突发事件的管理者将威胁其管辖范围安全的所有危害都统筹整合在一个应急预案里，而不是依靠一个一个单个的应急计划(完成突发事件管理的预定目标)”[6]。如，明尼苏达大学双城主校在2004年6月就制定了“全危害”型的《危机应对行动预案——基础计划》，将影响明尼苏达大学的自然灾害“龙卷风、洪水、暴风雪、交通事故、爆炸、有害物质的泄露、内乱、大规模停电、飞机失事和恐怖主义及其他危及国家安全的突发事件”[7]这些威胁大学公共卫生和公共安全的因素全纳入危机管理的范围，真正实现了“全危害”的应急管理。

2 美国高校突发公共卫生事件应急管理体系的启示

美国高校突发公共卫生事件应急管理体系为完善我国高校突发公共卫生应急管理体系提供了有益的启示。

2.1 建立国家、所在地和学校三个层次的权威应急管理体系

在我国，高校“突发公共卫生事件是一种难以预料的对公共健康、社会安全以至政治、经济等都会产生巨大影响的灾难，不是学校和当地医疗机构能够独立解决的”[7]。在实际的应急管理中按《突发公共卫生事件应急条例》的规定设立的临时指挥机构，负责协调、处理突发的公共卫生事件，虽克服了以往纵向管理的弊端，但临时成立的指挥机构具有3个明显的缺陷：工作不具延续性；协调工作实效性较差；中央、地方、军队等各方面条块分割，各自为战，资源缺乏统一、有效的管理。

因此，国务院应制定国家应对预案并设立“常设”的全国高校突发公共卫生事件应急管理指挥部，由卫生部、交通部、海关总署等国务院有关部门组成，国务院主管领导担任总指挥，负责对全国高校的突发公共卫生事件的应急处理进行统一领导、统一指挥。“地方各级人民政府也要制定应急计划并设立相应的指挥协调机构，在应对本地高校突发公共卫生事件中，按照属地原则，由事件发生地党委、政府集中统一领导。”[8]各高校也要结合本校的实际，建立突发公共卫生事件应急管理的长效机制。

2.2 建立敏感、高效的预警体系

“预警是良好应对的前提”[9]，我国高校应构建敏感、高效的预警系统，利用突发公共卫生事件“有事件先兆的可监测性特点，及早识别突发公共卫生事件的发生、迅速采取有效反应以降低事件造成的损失是突发公共卫生事件应对的主要目标之一”[10]。在借鉴美国高校经验的基础上，利用本校可动用的预警手段保持信息渠道的畅通，让相关人员随时掌握灾害的进展情况，做好预先的准备工作并随时准备接收政府、应急管理负责人的行动指令，从而有效地构建符合本校校情的预警系统。

2.3 建立迅捷的应急救治体系

除了组建反应快速的专业医疗救治队伍、配备先进的医疗救护设备、特种交通工具、优化分配医疗资源以外，美国高校突发公共卫生事件成功的应急管理得益于它的实战演练和模拟演习。仅仅制定应急预案是远远不够的，预案需要演练和演习的检验。各高校的突发公共卫生事件应急管理务必要转变整体应急管理能力较低，应急演练和模拟演习流于形式的局面，切实做到“来之能战，战之必胜”。

2.4 建立完善的法制体系

美国各高校的突发公共卫生事件应急预案从预案的制定、预案的激活、预案的实施，每个环节都有相应的法律依据。如，明尼苏达大学双城主校区的《突发事件应对行动预案——基础计划》，涉及了3个维度的法律：联邦层面的有1950年的《联邦民防法》、1974年的《灾难救济法》、1986年的《突发事件规划与公众知情权法》、1988年的《斯塔福法》、2000年的《灾难减除法》和2002年《公共卫生安全与预防和应对生物恐怖主义法》；美国法典第4242条，公共卫生和福利项；明尼苏达州层面的有第12章突发事件管理、第88章火灾的发生和预防、第220章明尼苏达有害物质应对法等7部法律。这些法律对在突发公共卫生事件的防范和应急主管部门的构成及其职责、具体措施、资金使用等都做出了详细的规定，具有很强的针对性和可操作性，同时也用法律支撑了明尼苏达大学《突发事件应对行动计划》中突发公共卫生事件应急管理的合法性和有效性。

进一步完善《中华人民共和国传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》，在《宪法》中规定紧急状态或制定《紧急状态法》，以法律法规的形式明确规定突发事件的专门管理机构及其职责，不同级别的政府在紧急状态时可以采取的紧急措施，强化国家对突发事件应急处置的管控力度，适当扩大地方政府的权限，变非程序化决策为依法行政；进一步对具体的规定进行细化，如高校突发公共卫生事件或突发传染病事件的认定标准、制定和实施应急预案的法律依据等，增强各高校应急管理的合法性、针对性和可操作性。

2.5 加强国际合作

在全球化的今天，面对全球性的突发性公共卫生事件，无论是查找病因、诊断治疗，还是预防控制，一所高校的作用都是极其有限的。美国圣约瑟夫大学的《大流感准备计划和指导方针》就借鉴了“包括美国、加拿大、英国、澳大利亚、新西兰和新加坡大学和管理机构的成功经验，使该计划能根据流感发展形势的最新变化，得到科学合理地调整、修改、完善”[11]，将大流感的危害降到最低。因此，我国的高校应加强与国际社会的信息交流，与世界各国的大学以及有关机构建立长期的合作关系，参与国际化的信息共享体系，提高突发公共卫生事件应急管理的时效性和实效性。

参考文献：

[1]National Strategy for pandemic influenza, Homeland Security Council, November 2005, available at http://www.dhs.gov/xlibrary/assets/NRP_Brochure.pdf,p6.

[2]Action Guide for Emergency Management At Institutions of Higher Education, U.S. Department of Education Office of Safe and Drug-Free Schools, 2010, available at http://rems.ed.gov/docs/REMS_ActionGuide.pdf,p14.

[3]Pandemic Influenza Response-Emergency Operations Plan(Version 2b), University of Minnesota Twin Cities Campus, 2007, available at http:// www1.umn.edu/prepared/pdf/AnnexR.pdf,p3.

[4]Cornell University Emergency Plan-Central Emergency Plan, Cornell University, February 2010, available at http://www.epr.cornell.edu, p3.

[5]Personal Emergency Planning-A Guide for University Employees and Students, The University of Chicago, 2007, available at http://emergency.uchicago.edu,p1.

[6]FEMA’s State and Local Guide SLG;101: Guide for All-Hazards Emergency Operations Planning, FEMA, September 1996, p2.

[7]Emergency Operation Plan- Basic Plan(Revision 4.0), University of Minnesota Twin Cities, June 2004, available at http://www1.umn.edu/prepared/pdf/EOP_0604.pdf, p5.

[8]李海燕，等.中美突发传染病事件应急系统对比分析[J].中华医院管理杂志，2005，(5)：355～356.

[9]赵冰.应对突发公共卫生事件体系的构建[J].中国行政管理，2004，(1)：18.

[10]夏保成.美国公共安全管理导论[M].北京：当代中国出版社，2006：211.

[11]黄建始，等.突发公共卫生事件预警系统建设框架思路[J].中华医学杂志，2005，(85)：2547～2549.