东亚福利体制研究述评

楼苏萍

(山东大学政治学与公共管理学院，山东济南 250100)

东亚福利体制研究述评

楼苏萍

(山东大学政治学与公共管理学院，山东济南 250100)

伴随着东亚经济奇迹与社会政策领域亚裔学者的增多，以东亚福利体制、发展主义福利体制及生产主义福利体制等概念为核心的东亚社会政策研究从上个世纪末开始迎来了一个高潮。学术界关于东亚福利体制研究的缘起、东亚福利体制的核心特征及其产生的原因解释方面取得了丰富的成果。目前的研究当中存在着判断标准缺乏、东亚福利体制与福利国家之间的关系不明确及有关东亚福利体制的动力学研究不充分等三个方面的不足。

东亚福利体制;发展主义;生产主义;社会政策

当前，我国正处于社会建设的关键时期，社会政策与福利制度建构开始进入一个快速发展阶段。在目前我国社会政策发展的方向与政策方案选择的讨论中，过于注重西方福利国家的理论与经验，而对同样有借鉴与启示意义的东亚福利体制的实践与研究成果关注不够。东亚地区文化的同源性以及东亚主要经济体所采取的或曾经采取的外向型经济发展战略对今天中国社会福利政策的制定具有极大的启示意义。本文将对近年来在国际社会政策研究中较为热门的东亚福利体制研究进行综述，总结已有的研究成果、存在争论的问题及不足之处，以期对我国当下的社会福利制度建设提供借鉴。

一、东亚社会政策研究的缘起及其关键议题

所谓“东亚福利”中的“东亚”，大多数研究者指的是日本以及被称为“四小龙”的韩国、新加坡、香港、台湾五大经济体。对东亚社会政策的最初研究主要由有西方学术背景的研究者发起。东亚福利体制最早的研究者之一凯瑟琳·琼斯从文化出发，认为在东亚，占主流地位的儒家文化代表了一种独特的社会发展与福利体制的意识形态，并从一开始就决定了这些国家福利制度的走向。①Jones－ Finer．Catherine，Hong Kong，Singapore，South Korea and Taiwan:Oikonomic Welfare States，Government and opposition，Volume 25 Issue 4，1990，Page 446 －462．这一被琼斯称之为“儒家福利国家”的东亚福利体制有以下特征:“没有工人参与的保守合作主义，没有教会的社会救助，没有公平的社会团结，没有自由的放任主义:所有的都可以归纳为一种‘家庭经济’福利国家——在一个自许的，儒家传统的，扩展的家庭模式下运作。”②Jones－ Finer．Catherine．The Pacific Challenge:Confucian Welfare States，pp．198 －217，in Jones－ Finer，Catherine(ed．)，New Perspectives on the Welfare State in Europe，London:Routledge，1993．此后学者们从OECD成员国之一的日本及后来的韩国难以归纳到艾斯平－安德森所提出的自由主义、保守——合作主义与社会民主主义福利国家中的任一种类型开始，注意到日本及亚洲“四小龙”经济体资本主义发展的不同路径。这些国家并没有沿着西方资本主义的道路在经济发展到一定水平后进入“福利国家”，相反，他们对社会福利的支出相当“吝啬”，其财政福利支出占GDP的比重远远低于西方福利国家，梅志理称之为“不情愿的福利主义”，并指出国家在组织与管理经济中存在“发展主义”的倾向。③Midgley，James．Industrialization and welfare:The case of the four Little Tigers．Social Policy and Administration ．1986．20(3)．:225 –238．东亚福利模式在国际层面的声名鹊起就是因为在上个世纪90年代福利国家普遍面临赤字的背景下，这一福利模式却在较低的财政福利支出的情况下获得了相对较好的社会效果，如人类发展指数中的较高的人均期望寿命，识字率和低贫困率等，这在客观上推动了东亚福利研究的深入。随着研究的推进，三个紧密联系的议题成了东亚福利体制研究首先需要回答的问题:是否真的存在一个内部一致的东亚模式?如果有，那么东亚福利模式有何种特征?第三，是什么原因使东亚国家走上了一条看似不同的福利发展道路?对于第一个问题，尽管存在不同观点，①如 Ramesh，M．Globalisation and social security expansion in East Asia，Cambridge Studies in International Relations．Cambridge University Press，2003．但大多数东亚社会政策研究学者都认为，与西方发达资本主义福利国家模式相比较，东亚主要国家的福利体制具有某些共同特征。②K won，Huck － ju．Transforming the Development Welfare State in East Asia，Development and Change．2005．36(3):477 －497;Tang，Kwong － leung．Social Welfare Development in East Asia，Palgrave．2000;White G．and Goodman R．1998，Welfare Orientalism and the Search for an East Asian welfare mode，in Goodman R．White G．and Kwon H．－J Edited The East Asian Welfare Model Welfare Orientalism and the state，Routledge等．在一些学者看来，这些共同特征表明这是一种不同于西方福利国家模式的、辨识度较高的福利类型。③Holliday，Ian．Productivist Welfare Capitalism:Social Policy in East Asia，Political Studies，Vol 48(2000):706 －723．

二、东亚福利体制的核心特征

发展主义与生产主义是目前相关研究文献在概括东亚福利模式主要特征时使用的两个主要概念。在大多数东亚福利研究的文章中，发展型福利与生产型福利的所指基本一致，也被提出者用来互相解释。但在更大范围的社会政策研究中，发展型福利体制与发展型社会政策的概念几经流变，为不同的研究者、机构所采纳、加工，发展出了相关联但又不完全一致的两大用法。梅志理最早在《工业化与福利:四小龙的案例》一文中指出了东亚“四小龙”的福利制度中存在的“发展主义”即追求经济目标的倾向。后来一部分研究者也都用“发展主义”来界定东亚福利体制的主要特征。按照Kwon的分析，这一源流的发展型福利可以追溯到俾斯麦时期的社会保险体制，在那里，社会政策并未触及人类福祉、社会公正、再分配等价值目标，而是作为达成经济政治化目标的工具。④Kwon，Huck － ju(ed．)．Transforming the Developmental Welfare State in East Asia．Palgrave Macmillan．2005．东亚福利体制就接近于这个意义上的发展主义福利体制，而且与“发展型国家”相呼应，并从中汲取资源。东亚福利体制中的“发展主义”囊括了东亚追赶型快速工业化的发展战略下占主导地位的意识形态、国家动员口号乃至政治合法性来源。

不过，在更大范围的社会政策研究中，发展型福利或发展型社会政策还被用来描述另外一些国家的优秀经验并为国际组织所推广。先是一些学者用“发展型”来描述上世纪30年代斯堪的那维亚国家以积极的劳动力市场政策、就业培训为核心的社会政策。1966年，联合国经济与社会委员会通过一项决议，强调经济与社会的互动，并将社会发展与经济发展结合起来。这一决议后来为部分社会政策专家细化，他们主张发展中国家应追求一个统一的社会经济发展计划，批评经济学中存在的在社会现象与经济现象之间划分界限、把社会发展从经济发展中分离出来的做法。他们认为，社会因素如过分集中的收入与财富、教育机会的不公平、社会与政策结构的不匹配等都会极大地影响经济绩效，而对这些社会因素的调整都必须通过社会政策来进行，也就是说经济发展离不开社会政策。然而，由于70年代全球经济开始衰退，联合国相关部门的倡议并没有对各国的政策制定产生重要影响，而80年代新自由主义的泛滥又阻碍了这种思想观点的传播。目前，仍有一批学者和联合国社会发展部门致力于振兴福利发展主义，寻求经济发展与社会发展携手并进的方法。国内近年来热议的发展型社会政策与此路径在理论资源方面就有密切关系。

上述两种发展型福利体制有一些共性，比如，它们都把经济发展纳入社会政策的考虑范围，而且都注重教育、职业培训等在社会政策中的优先性。但两者之间的区别也非常显著，首先，同样是经济发展，东亚实践中的福利发展主义关注的是国家层面经济战略目标的实现，更多地体现出国家主义倾向，而后者关注的是维持经济发展对增进个人福利的重要性，经济发展体现为工具性价值。其次，联合国相关部门提出的超越“社会安全网”而把社会政策看成人力资本培育的重要手段的观点在东亚福利体制中并不明显。最后，联合国相关部门提出的福利发展主义中的普遍性、社会公正与公众参与等原则并不是前一个东亚发展型社会福利所遵从或追求的重要价值。更重要的是，在东亚发展型福利体制中的某些做法甚至成为社会不平等加剧的来源之一。

生产主义福利体制概念的主要提出者是Holliday。借鉴韦伯在官僚制分析中提出的“理想类型”分析法，Holliday有关东亚社会政策的分析继承了艾斯平·安德森体制分析的基本框架，通过增加一个新的维度——社会政策与经济政策的关系，获得了涵盖东亚特征的福利资本主义的第四个世界——以经济增长为首要目标的生产主义福利体制。①Holliday，Ian．Productivist Welfare Capitalism:Social Policy in East Asia，Political Studies，Vol 48(2000):706 －723．此外，他并不满足于发展型国家对该体制形成的解释，而是认为生产主义福利体制下有三种亚类型，分别为:促进型、发展——普遍型、发展——特殊型。促进型遵循市场优先、最低限度的社会权利、福利安排的分层效应有限等，以香港为代表;发展——普遍型坚持在支持市场提供和家庭供给的基础上提供一些具有普遍性的福利计划，承诺有限的社会权利，以亚洲金融危机之后的韩国与台湾地区为代表;发展——特殊型遵循引导家庭的社会福利活动、最低限度的社会权利、其分层效应倾向于强化生产性要素等，以新加坡为代表。

三、东亚福利体制产生的政治经济学解释

东亚主要经济体为何没有遵循工业化发展逻辑，而是发展出了这样一种新的福利体制类型呢?文化解释与政治经济解释是目前研究文献中出现的两个主要的分析路径。文化解释认为东亚福利体制的特殊性乃是根植于传统的儒家文化，特别是儒家文化下的家庭秩序与伦理的巨大影响。但正如批评者所说，文化传统解释虽然指出了该地区长期以来儒家伦理主宰下家庭提供了大量福利，但这并不能证明这些社会对家庭提供福利的特殊偏好，而且文化解释在政治家口中已演变成了一套话语，并在一定程度上为政策合法化服务，在理论构建方面并无发展出强大的解释力。后来的研究者主要在政治经济体制中寻找原因。例如，Goodman和Peng提出了国家建构的解释。②G oodman Roger and Peng Ito，1996，The East Asian Welfare States:Peripatetic Learning，Adaptive Change，and Nation Building in Gosta Esping －Andersen(ed)，Welfare States in Transition，Sage．他们认为，国家建构不仅解释了战后日本、韩国、台湾地区经济政策中政府扮演的强有力的角色，而且也解释了为何社会福利会成为经济发展的附属。而且，同样由于国家建构的战略目标，政府得以在追求经济目标、挫败福利需求压力两方面获得全民支持。White也强调要注意东亚福利体制中政府的角色，指出“东亚经济体政府部门通过直接参与分配或制定发展目标在整个经济发展中扮演着重要角色”。③W hite G，Social security reforms in China:towards an East Asian model，in Goodman R．White G．and Kwon H．－J Edited The East Asian Welfare Model Welfare Orientalism and the state，Routledge．在东亚国家发展主义的模式下，福利安排要符合快速工业化这一首要战略目标，也就是说财政资金与其投入不具有生产性的福利中，不如投入经济发展中。另一方面，该福利体制体现了该地区威权体制下保守精英占主导地位的政治力量结构与政治制度模式。福利制度主要由精英设计而不是应民众的需求制定，因此，在西方福利体系发展过程中起着显著作用的工会组织并没有在这些国家的社会政策制定中产生实质性的影响。Aspalter则特别强调了东亚政治体制的性质和保守政党的长期主导是造就东亚福利模式的主要决定因素。

与对政治因素的特别关注不同，Holliday认为东亚福利模式的形成受一系列因素的交互影响，对此我们不能寻求单一解释。在他看来，至少应包括个体层面(单个国家内部)的人口、政治上层建筑、官僚政治因素和系统层面的国际市场与国际贸易，主导性的国际组织与国际力量、地区政治压力等。他认为，以世界银行为代表的国际组织对该地区社会政策发展影响重大，其原因在于东亚经济体普遍采取外向型的经济发展模式，与世界市场联系紧密。在韩国与台湾地区，廉价劳动力为其国际竞争力的主要来源是导致他们采取生产主义福利体制的关键所在。

东亚福利体制产生的政治经济原因同时也是这一体制得以发挥正面作用的主要理由。东亚福利体制得以维持是以经济快速增长、充分就业或接近充分就业为前提条件的。一旦失去这两个条件，原有的福利安排将面临巨大压力。高夫就认为，一旦家庭的福利能力受到老龄化、女性就业等因素的影响而无法满足社会需求，在非政府组织活动空间有限的情况下，东亚福利体制将很难继续维持。④Gough，Ian．East Asia:the Limits of Productivist Regimes ，in Gough，I．Wood，G．．Insecurity and Welfare Regime in Asia，Africa and Latin A-merica:Social policy in Development Context．Cambridge．2004．

综上所述，我们可以得出以下结论:威权政治体制、国家发展主义的意识形态，以及在经济全球化时代东亚普遍采取的外向型经济发展模式，是生产主义福利体制生成的重要政治经济背景。由于东亚福利体制采取的有限公民社会权利、以社会保险为主等一系列具体政策，往往能够在经济快速增长、充分或接近充分就业、家庭在福利供给中的重要作用尚未受到严重挑战的情况下发挥较好的作用。换句话说，经济快速增长、充分就业与家庭的保证作用是东亚福利体制的实现条件。正因为东亚福利体制有以上诸多的制度背景与条件，其可持续性遭到普遍怀疑。从实践层面看，东亚福利体制尽管比较好地适应了东亚国家整体经济发展战略，尤其它对教育等社会投资的重视为这些国家的经济发展提供了持续的动力，但是对社会公平、公民基本社会权利等价值的漠视，对非正式制度安排——家庭福利的倚重，以及可能产生的经济社会发展不协调等都构成该体制不稳定的隐患。2008年金融危机以来，社会经济变迁及公民福利期望的变化，都预示着“东亚生产主义福利体制”迫切需要调整。

四、东亚福利体制研究存在的不足

针对台湾地区、韩国近十年来的福利改革所作的研究似乎给了我们一些暗示。对于这些改革，学界比较一致地注意到了其公民社会权利扩张的一面，不过解读不尽相同。Peng＆Wang倾向于把这些改革解读为东亚国家以福利国家为指向的改革，是福利国家在东亚的兴起，①Peng，Ito ＆ Wong，Joseph．Growing out of the developmental state:East Asian Welfare Reform in the 1990s，http://www．er．uqam．ca/nobel/ceim/IMG/pdf/Ombres_Wong － Peng．pdf．Kim也暗含了这样的判断，而且他以韩国全民医保政策发展为例，质疑生产主义福利体制概念对于改革后韩国的适用性。和他们的福利国家指向的解读不同，生产主义福利体制概念的支持者则普遍把这些改革解读为体制内部的变化，②Kim，Yeon－Myung．Beyond East Asian Welfare Productivism:The Experience of South Korea，2006年东亚社会政策国际会议会议论文集，北京师范大学，2006．如Kwon认为韩国和台湾地区正从选择型发展主义福利向融合性发展主义福利变迁;Holliday则在其概念框架下将此解读为从发展特殊型到发展普遍型的演进。③Holliday，Ian．East Asian Social Policy in the Wake of the Financial Crisis:Farewell to Productivism?Policy and Politics，2005，pp．145 － 162(18)．他们一致认为，目前的改革并没有对生产主义福利体制的根本原则——社会政策服从于经济目标作出根本性调整。在这些并不一致的解读中，我们可以发现目前东亚福利体制研究范式存在以下突出问题。首先，对福利国家体制与生产主义福利体制的判断缺乏必要的标准，导致讨论基础不一致，研究缺乏沟通性。一国的社会政策呈现哪些特征才可以称其为福利国家?在东亚福利体制研究中，生产主义的核心特征即所谓社会政策服务于经济目标该如何衡量?不明确这些问题，我们就没有办法对上面的争议作出评论。只有清楚地界定了福利国家各体制类型以及生产主义福利体制的内涵并在此基础上发展出核心指标，我们才有可能知道何种解读更贴近现实。其次，在清晰界定上述问题的基础上，东亚福利体制研究有必要与福利国家体制研究相勾连。生产主义福利体制研究即便不能马上给出生产主义福利体制是否孕育着福利国家体制的可能抑或是它本身就是对福利国家的可能替代的结论，但至少应该对此有所关照。因为，这恰恰是东亚福利体制研究对福利理论研究的贡献所在。最后，目前生产主义福利体制变化的研究只是停留在对变化的描述上，有关生产主义福利体制变迁的动力学规律性分析仍嫌不足。我们能够从生产主义福利体制的政治经济学研究中了解到政治、经济、人口的变化都将推动着该福利体制的变化，但是这样的变化究竟是如何发生的，促进变化的各要素会如何作用，生产主义福利体制在各种不同的情境下又会有怎样不同的演进路径?这些问题都有待以后的研究来解答。

C913．7

A

1003－4145［2012］03－0136－04

2011－12－26

楼苏萍，山东大学政治学与公共管理学院讲师、管理学博士，研究方向为社会政策。

本文是中国博士后科学基金项目(项目编号:20100481251)、山东省博士后创新项目(项目编号:200903094)、山东大学自主创新基金项目(项目编号:2009GN018)的阶段性成果。

(责任编辑:周文升wszhou66@126．com)