治安部门执法环境不良问题及对策

温晓东

（黑龙江公安警官职业学院，黑龙江 哈尔滨 150025）

治安部门执法环境不良问题及对策

温晓东

（黑龙江公安警官职业学院，黑龙江 哈尔滨 150025）

执法环境不良是近年来一直困扰一线执法民警的难题，主要表现为无理上访、投诉多，执法程序烦琐，治安处罚执行难，社会舆论压力大等。治安部门作为公安机关重要的执法部门，执法任务繁重，受到不良执法环境影响的情况更多。公安机关应当通过成立民警维权组织，简化执法程序，完善执法保障体系，营造客观公正的社会舆论氛围等措施，为广大民警执法提供一个良好的环境。

执法环境；不良表现；对策

一、执法环境问题的由来

所谓环境，是指某种事物周围的情况和外部条件，如客观环境、工作环境等。环境对人类活动的影响，既有积极的、推进性的，也有消极的、阻碍性的。“执法环境”一词，是公安机关和广大执法民警为描述对执法活动有影响的各种因素，而借用环境学的术语创造出来的，主要指那些对公安执法工作有影响的各种外部条件和因素，如政策、法规、舆论、管理、人员等。

执法环境问题是近年来公安一线执法部门在执法实践中面临的一个突出问题，作为公安机关主要执法部门之一的治安部门，对执法环境不良问题给执法工作带来的消极影响有着深刻的体会。有调查数据显示，多数基层治安部门，如派出所、治安科、交警队、巡警队等的民警，都认为当前的执法环境状况不理想，执法工作的阻力大、困难多，执法的效率和效果都受到不同程度的影响。

执法是一个国家管理国家事务的基本方式，好的执法环境会促进执法工作的开展，而不良的执法环境则会阻碍执法工作的进行。公安执法工作是国家执法工作的重要组成部分，不但肩负着打击违法犯罪、维护社会稳定的重要职责，还承担着大量的社会管理职能。公安执法工作所涉及的各项管理制度和管理措施能否贯彻落实，各种案件、事件、事故能否得到及时有效的查处，都关系到社会秩序的稳定和人民群众生命财产的安全，而所有这一切，都与执法环境的好坏密切相关。因此，有必要对执法环境不良问题做深入细致的研究，寻找一条有效消除不良执法环境影响的路径，切实保障国家的法律制度和法治体制的实施，维护公安机关的执法权威和执法形象，保护公民的合法权益和正当利益。

二、执法环境不良的主要表现

（一）无理上访、投诉多，民警心理压力大

所谓无理上访、投诉，是指某些人出于个人私利，以非理性的方式提出各种无法律依据或正当理由要求的行为。这是当前令基层治安民警倍感困扰的问题。有一些人，公安机关并没有侵犯其合法权益，只是由于他们的不法行为受到了公安机关的处理，或者一些无理要求没有得到满足，便无休止地“缠访、闹访”。而公安机关的个别领导由于害怕上访、投诉会影响自己的政绩，便不分青红皂白地把引发上访的责任归咎于当事民警，以牺牲民警利益为代价去平息事端，从而极大伤害了民警的感情，严重影响民警的工作热情，不敢放手工作，生怕干得越多，犯错越多。如此一来，导致工作托沓推委，办事缺乏效率，以致引发更多的上访、投诉，形成了恶性循环，不但影响正常的执法工作，也损害了公安机关和人民警察的形象，破坏了警民关系。

（二）执法程序烦琐，耗费时间、精力

当前，一线治安民警普遍反映执法活动程序过于烦琐。以查处治安案件为例，即使案件事实并不复杂，认定、处理也不困难，但是由于办案的程序很多，耗费民警大量的时间、精力，工作强度极大。执法程序烦琐问题的提出，不排除是个别民警业务素质差、办案程序不熟、工作效率低而产生的抱怨，也不排除是某些民警法律意识淡漠、依法办案观念不强而不愿走正当程序。但是，在经过多年的执法规范化教育，广大民警都懂得程序公正的重要性的情况下，一线民警仍普遍认为执法程序烦琐，则说明现行的程序规范肯定存在某些缺陷，如不加以改进，势必难以使民警在遵守执法程序和保持执法效率、保证执法质量之间找到一个平衡点，进而影响执法工作。

（三）执法体制不完善，执法难度大

首先，现有法律、法规跟不上社会形势的发展、变化，在新情况、新问题面前，法律调整出现了空白。一个突出的问题是，“有伤社会风化行为”得不到处罚。“有伤社会风化行为”是指在公共场所实施败坏、损害社会风俗和教化的行为，是对有违社会公序良俗和道德规范行为的统称。虽然该行为的具体范围在各个国家有不同的界定，但是多数国家都有法律对此类行为予以处罚，我国原《治安管理处罚条例》中关于“流氓行为”的内容，可以看作是对此类行为的规定，但随着《治安管理处罚条例》被《治安管理处罚法》取代，“流氓行为”也随之被取消，类似的行为便无从处罚。像色情陪侍行为，在公共场所“裸奔”、“裸泳”的行为，情侣在公园草坪或在路边、公共停车场内的私家车里毫无遮掩地发生性关系的行为等，都是典型的“有伤社会风化行为”，社会影响恶劣、群众反映强烈。然而，由于没有具体的法律规定可以适用，公安机关只能劝阻，无法处罚，执法力度很弱。

其次，治安处罚执行难，尤其是罚款执行难，已经成为治安案件处理中的一个难题。很多被处以罚款的案件，要么行为人无钱可罚，要么有钱也拒不交纳，公安机关对此却无可奈何。虽然根据有关法律规定，公安机关可以申请法院强制执行，但现实情况是，法院本身也被“执行难”所困扰，根本没有人力和精力去为公安机关执行小额的罚款，公安机关经常是等得没了耐心也没了指望，最后只能不了了之。这种情况的存在使违法者变得肆无忌惮，继而实施更多的违法行为，对公安机关的威信和法律的严肃性则造成极大损害。

再次，涉及少数民族人员违法的案件、事件，人为干扰大，依法查处难。以比较典型和普遍的少数民族少年在城市中行窃和少数民族人员在非民族自治地区贩卖管制刀具这两种不法行为为例，尽管办案民警想依法处理，但是在报批时往往遭遇很大阻力。个别公安机关领导在处理少数民族人员违法的问题上，“政治敏感性”过高，片面认为一旦处理少数民族违法者必然会引起少数民族民众闹事，因此责令不得处理，直接放人。“法律面前人人平等”的基本原则在少数民族违法者面前就这样失效了，法律的尊严被践踏，公安机关的声誉也丧失殆尽，执法工作难以为继。

（四）舆论导向有失公允，正当执法活动受质疑

一直以来，总有个别媒体和专家以增强公民法律意识为由，大肆宣扬所谓“人权至上”的“法的精神”，尤其热衷鼓吹“公权力”不得随意干涉“私权力”的理论，将公安机关和人民警察的正常执法活动歪曲成“公权力”对“私权力”的践踏，对民众进行错误的舆论引导。一个典型的例子是，广州某医院副教授在使用假冒军车号牌被巡警盘查时，不但拒绝盘查，还抢走巡警证件，并强行开车将巡警拖行数米。巡警在劝阻无效的情况下，开枪制止，致其死亡。在这一过程中，巡警完全是根据现场情况依法使用枪支，是正当的执法行为，但却被媒体炒作成“警察滥用枪支致人死亡”，而支持其观点的理由竟然是：“即使该人逃避盘查也 ‘罪不当死’”，“即便公民有罪，也不能不判而决”。媒体在指责警察践踏人权、以公权力侵犯私权力的同时，却完全不问事件的背景和开枪的原因，片面强调开枪的后果，尤其混淆了抗拒警方盘查所要承担的法律责任与违法犯罪所要承担的法律责任两者之间的界限，误导了民众，形成了错误的舆论氛围，给当事民警和公安机关带来巨大压力。试想，如果连依法履行职务都要承担巨大的职业风险和舆论压力，还有谁敢执法？而如果连执法者都不敢正常执法，那么社会秩序由谁来维护？民众利益由谁来保护？违法犯罪由谁来打击？可见，如果没有一个公正的执法舆论氛围，最终受害的还将是社会和民众。

三、改善治安执法环境的基本思路

（一）成立民警维权组织，保障民警合法权益

为了保障民警能够正常执行职务，减少和避免因执法而受到的无理上访、投诉问题的困扰，公安机关应在利用好现有的保护民警合法权益的机构、法规和制度的基础上，成立专门的民警维权组织，将民警维权工作制度化、经常化。要慎重对待针对执法民警的各种上访、投诉，在反映的问题没有彻底查清之前，不能先入为主地把责任推给民警，或贸然采取约束措施。公安机关的主要领导要勇于担当，为民警执法撑腰、打气，尤其要信任民警。只有全力保障民警的合法权益不因执法活动受到侵害，不因无理上访、投诉而承担职业、前途、人身、荣誉和家庭上的风险，才能使民警全身心地投入到执法工作当中，切实履行职务。这不仅是在维护民警的权益，更是在维护国家的利益以及社会、民众的利益。

（二）简化执法程序，提高执法效率

针对当前部分执法程序比较烦琐、费时、费力的情况，基层执法部门应提请上级公安机关对现行程序规定进行适当修改，一切从执法工作的实际出发，以保证执法质量、提高执法效率为目标，制定出符合基层执法工作需要的，简单、实用、高效的执法程序，减轻执法工作的负担。要特别重视深入基层广泛调研，认真听取一线执法民警的意见，决不能由几个领导或者专家、学者一商量就拍板，因为方案修订后，最终应用的是民警，不是领导和专家。应大胆吸收、借鉴其他行政执法机关的有关程序规定，力争制订一套简便、实用的程序方案，同时，对审批环节和审批程序也应尽量精简。

（三）完善执法保障体系，提高执法工作力度

首先，对于现行法律规定出现调整空白的问题，基层执法部门应及时提请上级公安机关对相关法律条文进行补充和修改，尽量缩小现行法律规定与实际情况之间的差距。由于对国家法律条文的修改是一件非常复杂、烦琐的工作，因此可以走另外一条捷径，即通过出台地方性法规对本地区执法工作中涉及的突出、紧迫问题进行规定，以解决本地执法工作的燃眉之急。上级公安机关要本着对法律负责、对人民负责、对公安工作负责的态度，尽早促成修订方案的出台，以早日解决基层执法部门想要执法却没有法律依据的难题。

其次，对治安处罚中罚款执行难的问题，唯一彻底的解决方法就是赋予公安机关以足够的处罚执行权，这种执行权应当是公安机关一家就可以独立行使、不需要其他机关和部门协助的。《治安管理处罚法》之前的《治安管理处罚条例》曾规定：对拒绝交纳罚款的，可以处15日以下拘留，原罚款仍然执行。由于几乎没有人为了不交纳罚款而甘愿被拘留，所以很少出现罚款执行难的问题，而现行的《治安管理处罚法》由于删除了上述规定，才导致了罚款执行难问题的产生。可见，法律的修改并不一定意味着更加完善，一部在执行上有缺欠的法律绝不是完善的法律，因为法律最终是要执行的，不是只给人看的。在这个问题上，是实事求是地承认现有法律存在的缺陷，回归原来的规定，还是固守现状，拒不改变，任由执行难的问题长期存在，是对立法部门对待法律的态度以及能否以实践作为检验真理的唯一标准的一个考验。

再次，关于少数民族违法人员处理难的问题，要想解决并不困难，关键在于有关领导的态度。只要相关领导能够坚持“法律面前人人平等”的社会主义法制原则，敢于承担可能引发的一切后果和责任，基层执法部门和执法民警就能够对少数民族违法人员依法处理，所谓查处难的问题也就迎刃而解了。

（四）加强对媒体的管理，营造客观公正的舆论氛围

当前，无论传统媒体、现代媒体在种类和数量上都比以往多得多，相互间的竞争也十分激烈，而新闻报道的竞争，更成为竞争的焦点，因为在新闻的时效性面前，如果一个媒体发出的报道总比别人慢，就意味着自己的“死亡”。在这种压力下，媒体对探知到的新闻抢时间发布和表达态度是可以理解的，但这一切必须以尊重事实为基础。那种为了追求轰动效应、不顾事实真相、甚至先入为主的报道，无疑会误导公众，形成错误的舆论氛围。特别像“警察开枪杀人”这种可能对公众情绪产生很大刺激的事件，更不应轻易从媒体口中说出。因此，一旦发生媒体误导公众，或者凭借自己的舆论优势，滥用传播权力，通过制造舆论压力左右公安机关执法活动的情况，公安机关就应当立即请求地方政府加强对媒体的管理，禁止不符合事实的报道发布；对涉嫌散布谣言，或者捏造事实诽谤他人的媒体，公安机关应依法查处。

此外，公安机关应充分利用自己的新闻发言人制度，积极行使自己的话语权，主动向社会说明事实真相，防止因媒体单一主导舆论而形成“一边倒”的现象。公安机关只要能够打破媒体一家独大的舆论优势，给公众不同的声音，就能够让公众从比较中做出自己的判断。公众判断的多样性一旦形成，媒体造成的单一舆论氛围就会瓦解，公安机关的舆论压力就会减轻，就可以从容按照法定的程序和要求处理事件。公安机关还应当充分利用媒体对某起热点事件的报道，向公众传播正确的观点，影响公众对此类事件的看法，从而当类似事件再度出现时，无论媒体怎样炒作，也不会再现以往对警方不利的舆论氛围。如前文所述的广州某副教授因抗法被击毙的事件，只要警方在此问题上没有任何错误，就应当坚持自己的正确性，从而使国人从这起流血事件中得到教训，学会并养成尊重和配合警察执法的习惯。如果能做到这一点，既可避免此类事件重演，又强化了公安机关的威严，为今后的执法工作创造了有利条件。

D631.4

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1672-6405（2012）01-0013-03

温晓东（1967-），男，壮族，法学硕士，黑龙江公安警官职业学院治安系教授，主要从事治安学研究。

2012-01-27

张钦]