论国际刑事法院检察官自行调查权

刘庆明

（中国海洋大学 法学院，山东 青岛266100）

论国际刑事法院检察官自行调查权

刘庆明

（中国海洋大学 法学院，山东 青岛266100）

《罗马规约》赋予国际刑事法院检察官自行调查的权力，引起了包括我国在内的一些国家的质疑与担忧，并一度成为拒绝加入《罗马规约》的重要诱因。从检察官自行调查权合理性的角度出发，提出相关完善建议，以期为我国加入《罗马规约》做一点理论上的准备。

自行调查权；安理会；国际刑事法院

《国际刑事法院罗马规约》（以下简称《罗马规约》）第15条赋予了国际刑事法院检察官对犯罪事实自行调查的权力，使其在国际刑事法院的运行过程中处于核心地位。由于检察官自行调查的权力过大，其触角可能会延伸到他国内政，因此在国际社会中引起了诸多争议。正如建立国际刑事法院罗马外交会议的中国代表团团长王光亚所言：“检察官的自行调查权不仅会使法院面临来自个人或非政府组织过多的指控，无法使其集中人力物力来对付国际上最严重的犯罪，同时也会使检察官面对大量的指控而需不断作出是否调查起诉的政治决策，不得不置身于政治的漩涡，从而根本无法做到真正的独立与公正。”[1]作为融合了国际社会不同法律文化的《罗马规约》，其本身便是各国相互妥协的产物，因此难免会存在不尽如人意的地方。但作为国际社会的一大进步，国际刑事法院的建立具有重要的意义。正如前联合国秘书长安南在庆祝仪式上所说：“国际刑事法院弥补了当今国际司法体系中所欠缺的一个环节，它的成立实现了人们长期的梦想，那些企图逃脱法律制裁的犯罪行为将受到应有的审判和惩罚。”[2]

一、检察官自行调查权的由来

检察官自行调查权是启动国际刑事法院管辖权的三种途径之一，其内容为安理会及缔约国在没有提交情势的情况下，国际刑事法院的检察官可以对缔约国国民实施的或者在缔约国境内已经发生的某项犯罪进行调查。相比根据安理会或缔约国提供情势而展开的调查，检察官自行调查权是一种主动调查的权力。在这种框架模式下，检察官可以通过任何渠道得到资料，掌握情况展开调查，而无需相关国家的同意。有学者认为这一规定在一定程度上使检察官凌驾于缔约国之上，最终会构成对一国主权的侵害。也正是基于这一考虑，包括我国在内的许多国家拒绝了《罗马规约》的邀请，这成为《罗马规约》发挥其重要作用的一大障碍。

二、质疑检察官自行调查权的理由

由于检察官自行调查权一定程度上会干涉到他国主权的行使，在奉行“国家主权至上”的国际社会里必然会引起质疑和担忧。质疑者的理由主要有以下几点：

第一，检察官自行调查权一定程度上会给国家司法主权带来冲击进而干涉到他国内政。检察官自行调查权赋予检察官可以不经有关国家的同意，根据自己从各种渠道获得的有关情况就自行展开调查起诉程序的权力，这种绕开他国司法系统追诉犯罪的行为无疑损害了他国的司法管辖权，并在一定程度上构成对他国主权的侵害。

第二，检察官自行调查权赋予了检察官过大过宽的权力，如果不能有效地进行制约，很容易导致独断专权的情况发生。国际刑事法院在检察官权力分配上采用“检警一体化”的配置模式，集调查起诉权于一身，检察机关拥有侦查权能最大限度地消除侦查与起诉之间的摩擦，增强控诉的合力，这样能够有效地追诉犯罪，实现社会稳定。因此，检警一体化模式在刑事追诉活动中主要侧重于对诉讼效率的追求，以便更有力地打击国际犯罪。但检察官也是普通的自然人，具有人性共有的弱点。同时，由于检察官自己所属国家及政治立场的原因，易受到不同程度的干扰，将导致权力滥用及独断专行，甚至成为某些国家或政党组织实现其政治意图的工具。因此，赋予检察官自行调查权虽然可以提高国际刑事法院的中立性，但却很难保证检察官个人的中立性。

第三，检察官自行调查时如果不能得到相关国家司法机构的合作与协助，其工作便很难展开，自行调查制度也会流于形式。虽然《罗马规约》规定检察官在不用得到相关缔约国同意的情况下，根据任何渠道得到或掌握的情势和资料便可自行调查，但在实际操作中，国际刑事法院的权力还没有强大到与一个主权国家抗衡的程度。作为一种外来力量，如果没有国内相关机构的配合，调查工作将举步维艰。

第四，检察官的自行调查权可能会使国际刑事法院面临来自个人或者非政府组织过多的指控，无法使其集中力量来对付国际上最严重的犯罪。由于检察官自行调查权具有独立性、自主性、无限性、普遍性等特点，因此，其案件来源之广，范围之大便不言而喻。如果没有一个很好的筛选机制，那么检察官将会疲于众多案件的纷扰，无法集中力量应对国际上最为严重的犯罪。

三、检察官自行调查权的合理性分析

通过上述分析我们不难发现，质疑者的担心主要集中在对国家主权的冲击及检察官个人权力的滥用上，当然这种担心并非空穴来风。但笔者认为，首先，质疑者的反对依据有过分夸大之嫌，检察官自行调查权存在的缺陷并非不可调和。从价值选择上看，检察官自行调查权也是国际社会权衡各方面价值后做出的选择。其次，一种好的制度不在于它有没有任何缺陷，而在于能否对其形成一个良好的制约机制。对于检察官个人权力滥用的问题，我们也可以通过预审法庭和安理会对其进行强有力的制约，让其按照我们所预设的轨道发挥作用。具体措施有以下几点：

第一，检察官的自行调查权可以有效制约国内当权者的独断专权，形成一种良性的外部制约机制。众所周知，国际刑事法院所管辖的案件都是国际上最为严重的犯罪，其犯罪主体往往握有巨大权力，甚至还可能是其政府首脑。在犯罪行为发生后，他们往往通过借助手中权力及特殊的身份地位所设置的赦免制度屡屡逃脱惩罚，以至于造成似乎罪行越大，逃避惩罚的可能性就越大的现象，这一情况在专制国家表现得尤为突出。赋予检察官自行调查权便可从根本上打破这一格局，使违法者能够受到国际社会的制约，摧毁其建造的封闭性安全港，最终在外来力量的作用下受到应有的制裁。

第二，从社会契约论的角度出发，《罗马规约》赋予国际刑事法院检察官自行调查的权力，并没有违反国家主权至上原则。从理论上看，国家主权原则是国际法最古老的原则之一，是伴随着民族国家的建立而产生的。但随着社会的发展，出现了相对主权学。二战后，一些相对主权观点提出，国家主权必须受国际法的约束，而且只有通过国际法，国家主权的行使才能实现维护国家独立和国际社会秩序的目的。从实际来看，主权自其诞生之日起就不是绝对的，这是因为国际社会是由多个国家组成的多元化群体。在一国与他国或其他国际法主体交往的过程中，只有互相承认和尊重主权，国家才能各自保持独立。而承认和尊重他国的主权就意味着要对本国进行适当的自我限制，如缔结或加入一个条约、参加一个国际组织等就是对自我主权的制约。同样，《罗马规约》作为一种契约，意味着主权国家在自愿平等的基础上同意让渡一部分权利以维护国际社会秩序，这同人们自愿让渡一部分权利组成国家一样，并非是对让渡者权利的侵犯，相反是为了更好地保护让渡者自身的利益。因此，即便是检察官在自行调查过程中可能会触及国家主权，但这也是为了更好地保护国际社会公共秩序，是一种价值选择的结果，从长远看更能够保护一国的主权不受侵犯。

第三，通过设置预审法庭对检察权进行司法控制，这种控制也就是我们所说的内部制约。其表现形式为检察官在审查情势后如果认为有合理根据需进行调查，那么就要请求预审法庭授权调查。预审法庭在进行审查后如果认为有合理根据进行调查，并认为案件属于本法院所管辖，那么就应该授权调查，反之则拒绝调查。由于检察官自行调查权具有“检警一体化”的配置模式，集调查起诉权于一身，因此，控制其调查起诉权是防止权力滥用的必然要求。因为采取国家强制力量进行的侦查行为，如搜查、扣押、窃听等对物的强制措施，以及逮捕与临时逮捕等对人的强制措施都涉及基本人权，如果任由侦查机关自行决定与实施，易侵犯公民的相关权利和自由，因此需要进行司法审查并以司法令状作为执行依据。[3]预审法庭的这种制约模式实际上在国内司法制度中早有体现，比如检察院对公安侦查机关的监督就充分说明了这一点，而且从实际运行效果上看，也是比较理想的。因此，预审法庭的这种内部制约一定程度上防止了检察官权力的滥用，保证了整个司法机构的顺利运行。

第四，通过安理会对检察官自行调查权进行制约，这种制约又称为外部制约。其表现形式为：如果安理会根据《联合国宪章》第七章作出决议向本法院提出要求，在其后的十二个月内，本法院不得根据本规约开始调查，安理会可以根据同样条件延长该项请求。根据这一规定，安理会无疑扮演着制约检察院自行调查权的另一重要角色。安理会作为联合国最具权威的组成部分，在国际事务中发挥着重要作用。国际刑事法院虽是一独立的国际机构，但离开了联合国的支持，其工作也很难展开。因此，从这一层面来看，安理会完全有能力对国际刑事法院进行有效的监督。正如《罗马规约》所规定：“国际刑事法院一方面主张建立独立、公正、普遍和具有广泛代表性的国际刑事司法机构，同时又采取务实和谨慎的态度来处理与联合国的关系，通过与联合国系统建立关系来实现自身的目的和追求。”①《罗马规约》第2条规定：“本法院应当以本规约缔约国大会批准后，由院长代表本法院缔结的协定与联合国建立关系。

四、检察官自行调查权的完善方案

作为普遍性的国际公约，《罗马规约》本身就是具有不同法律文化、不同历史背景的国家之间相互妥协达成的协议，其制度的设计难免存在缺陷。因此，为了更好地发挥检察官自行调查权的作用，以维护国际社会的和平与发展，笔者建议从以下几个方面对其作进一步完善：

第一，充分利用管辖权补充性原则，消除国际刑事法院与国内司法机构在案件管辖方面的冲突。补充性原则是《罗马规约》确立的一个重要原则，对国际刑事法院所起的作用是补充性的，它不能取代国内法的作用，即在国内司法体系瘫痪，无效或不愿意对一些严重的国际罪行进行惩处的情况下才发挥作用。[4]《罗马规约》这一规定实际上为两者之间各自的管辖划定了范围，有助于消除彼此之间的矛盾，促进共同合作。在具体操作层面，笔者认为国际刑事法院检察官在开展工作时要与相关的国内司法机构进行商讨，事先取得其合作与支持，这样检察官在进行工作时才能事半功倍。

第二，要充分保持调查工作的透明性，以利于国内与国际社会的监督。具体来说：第一，借鉴国内司法系统的回避制度，负责调查案件的检察官，其资料应该公开，接受国际社会和被调查国的监督。第二，在案件的调查过程中，除涉及保密资料外，检察官要不断公布调查进展，以利于人们及时了解情况。第三，对于案件的调查结果，要及时公布并给予详细说明，同时附有得出调查结果的依据，使人们相信案件确实公正无误。

第三，在国际刑事法院检察官的选拨和任免上，不妨借鉴美国法官选拔机制，在任期与待遇上给予充分的保障，使其免于受到外来压力的影响。同时，在选拔条件上要从严进行，着重从人品、背景等各方面进行考察，切实保障检察官的中立性。

对于《罗马规约》来说，在这样一个复杂的机构里，面对这么多重要的问题，所有的参与者都会在规约的细节上找到自己不满意的地方，这一点是无法避免的。但作为国际社会里程碑式的进步，《罗马规约》对于国际社会的和平与稳定具有重要意义。因此，我们要用一种宽容的眼光去审视《罗马规约》的不足，并积极改进，通过不断的努力，《罗马规约》最终将会以最大的包容性为国际社会的和平与发展做出贡献。

[1]王光亚在新闻发布会上解释中国拒绝参加《罗马规约》的讲话

[2]http://www.iccnow.org/resourcestools/statements/unbodies.html.

[3]龙宗智.国际刑事法院检察官的地位与功能研究[J].北京：现代法学，2003(3).

[4]徐杰.国际刑事法院规约与条约相对效力原则[J].北京：法学评论，1999(2).

D997.9

A

1673―2391(2012)03―0152―03

2011—01—10

刘庆明，中国海洋大学法学院。

【责任编校：江 流】