多元主体参与群体性事件治理的必要性及制度建构

郭晓桢

(山东警察学院治安系,山东济南250014)

多元主体参与群体性事件治理的必要性及制度建构

郭晓桢

(山东警察学院治安系,山东济南250014)

群体性事件已经成为影响我国社会和谐稳定的重要因素.如何有效地应对和处置群体性事件是摆在各级政府面前的一个重大课题.群体性事件的实质是多元利益群体间利益矛盾和冲突的一种表达,要想从源头上阻断群体性事件的发生,必须实行政府主导下多元主体参与治理群体性事件.

多元主体参与;治理;群体性事件

随着改革开放的日益深入和社会转型的加速,我国正进入群体性事件多发的时期.伴随着社会主体利益迅速分化和社会结构的深刻变化,不断发生的群体性事件在宣泄和表达相关社会群体因各种原因引发的不满和怨愤情绪的同时,也冲击着正常的社会秩序,考验着各级政府的执政能力.如何有效应对和治理群体性事件,把群体性事件化解在萌芽状态,把冲突阻断在爆发之前,已经成为各级政府必须面对的一个重大现实问题.为此,就必须改变过去由党委政府单打独斗处置群体性事件的工作模式,吸收多元主体共同参与,在政府组织和主导下,非政府组织及公民参与治理和处置群体性事件.

一、多元主体参与治理群体性事件的必要性

(一)利益主体多元化,利益冲突增多.随着社会主义市场经济的发展和城市化的不断推进,社会整体结构、社会资源结构、社会组织结构及社会身份结构都在发生重大转变,我国社会阶层在迅速分化.随着市场经济的发展,个人利益进一步凸显,并迫使人们在复杂的社会利益关系中寻找个人利益的最佳位置.①林建华、周文升:《论市场经济下的观念冲突》,《山东社会科学》1994年第6期.过去那种简单划一的利益主体已不复存在,取而代之的是各种各样与特定的经济关系相联系的不同利益主体.在社会主义初级阶段,由于社会生产的发展尚不能充分满足人民日益增长的物质文化的需要,而现在的改革也从增益型的改革转变为利益调整型的改革.②吴忠民:《走向公正的中国社会》,山东人民出版社2008年版,第291页.一个群体利益的增进就意味着另外一个群体利益的损失.利益主体多元并存,导致利益矛盾冲突增多.

(二)群体性事件的发生涉及领域广泛,主体成分多元化.伴随着阶层、群体和组织的分化,不同社会群体和阶层的利益意识势必会不断地被唤醒和强化.③陈家喜、黄文龙:《阶层分化与执政党维稳能力建设》,《理论探讨》2012年第3期.在社会资源有限的前提下,多元化的利益群体不可避免地会发生冲突.从群体性事件的主体来看,过去参与群体性事件的多是农民、厂矿企业的下岗职工等所谓的社会弱势群体,而现在参与的人员越来越复杂,有各种职业、不同社会身份的人参加,有国有企业的下岗失业职工、私营企业和外资企业的权益受损职工、失地农民、农民工、拆迁居民、库区移民、军转干部、出租车司机、环境污染受害者、非法集资参与人员、无业游民、教师、学生、公务员甚至警察等各阶层人员等等.从涉及社会面看,近年发生的群体性事件已遍及全国各个省、自治区和直辖市,涉及城市、农村、厂矿企业、机关、学校等众多行业,涉及到经济、社会保障、生态环境、医疗卫生、工程建设、交通运输等诸多领域,在处置上涉及的部门和单位增多,早期预测难度加大,不易掌握,难以控制.

(三)政府职能转变尚不到位,社会管理创新亟需加强.伴随着现代社会利益多元化和信念的急剧分散化,关涉群众切身利益的公共事务日益庞杂和难以治理."在现代社会,任何一个行动者,不论是公共的还是私人的,都没有解决复杂多样、不断变动的问题的知识和信息;没有一个行动者有足够的能力有效地利用所需要的工具;没有一个行动者有充分的行动潜力去单独地主导(一种特定的管理活动)."当今社会是个多元化的、社会结构呈网络状的社会,它打破了单一线性结构,加之在公共服务中面临资源的缺乏,因而迫切要求多元社会力量参与共同治理.深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法"三项重点工作",是党中央准确把握我国经济发展阶段性特征,为有效解决影响社会稳定的源头性、根本性、基础性问题而作出的重大战略部署.加强和创新社会管理,事关巩固党的执政地位,事关国家长治久安,事关人民安居乐业.市场经济的发展使我国传统的单位体制已发生根本变化,户籍制度改革加速,城市化进程快速推进,流动人口规模日益庞大,新的社会事务大量产生,新的社会问题大量出现.与此同时,原来绝对一元化的管理模式解体,政府职能开始发生转变,但这种转变至今仍不彻底,该退出的领域至今仍未推出,应该由政府承担的职能却没有承担好.在市场经济条件下,传统的计划经济时期的全能政府已不适应社会发展的需要了,随着政府对社会控制的放松,各种非政府组织大量涌现,进而形成多元化的社会管理模式.要紧紧围绕全面建设小康社会的总目标,牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求,积极推进社会管理理念、体制、机制、制度、方法创新,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,建设中国特色社会主义社会管理体系.完善"社会协同、公众参与",让民间组织、社会团体、行业协会、企业和事业单位充分发挥化解矛盾、维护稳定的调节功能,要求各级党委和政府必须转变社会管理观念,积极吸收各种社会力量参与群体性事件的预防和处置,充分发挥他们的作用,这是社会管理创新的重要内容.①鲁鹏:《论政治现代化视阈中的社会管理创新》,《山东社会科学》2012年第3期.

二、多元主体参与治理群体性事件的积极作用

多元主体参与群体性事件治理的作用显著,能从源头上有效预防和阻断群体性事件的发生.

第一,有利于形成、完善和强化民主决策、民主管理和民主监督机制.当前我国社会正由单一性社会向多元化社会转型.在单一性社会里,国家权力高度集中,国家控制所有社会资源,社会成员之间的收入差距不大,整个社会效率不足,社会整合较为容易.而在多元社会里,社会分化日益严重,社会成员收入差距日趋明显,阶层贫富差距不断拉大,整个社会的运作效率提高但公平严重不足,社会矛盾加剧.②孙立平等:《改革开放以来中国社会结构的变迁》,《中国社会科学》1994年第2期.社会结构的本质是社会利益分配格局,改革的实质就是调整各利益主体之间利益关系、优化社会整体利益格局.一切利益冲突都与利益主体的分化和利益失衡有关.③王庆功:《关于社会弱势群体与群体性事件问题之思考》,《山东社会科学》2006年第10期.为了将利益冲突控制在一定范围和秩序结构之内,需要各级党委政府在制定政策、决策时吸收多元主体共同参与,形成、完善和强化民主决策、民主管理和民主监督机制,以及时了解民情、反映民意,从而及时解决群众最关心的最直接的最现实的利益问题,以实现社会的公平、公正和高效.

第二,有利于畅通利益表达机制,形成相对均衡的利益分配格局.实现公民理性地表达利益诉求,预防公民以过激方式表达利益诉求而引发的群体性事件.④昌业云、马晓黎:《协商民主在预防和处置群体性事件中的功能》,《山东社会科学》2011年第9期.利益表达是公民的法定权利,是公民实现自己利益的前提条件.任何缺乏畅通利益表达机制的社会都不可能成为和谐社会.大部分重大群体性事件发生都有其矛盾积累---心理共鸣---情绪宣泄的酝酿爆发的过程,⑤黄顺康:《重大群体性事件冲突阻断机制探析》,《贵州社会科学》2009年第1期.无论是直接利益冲突引发的还是非直接利益冲突引发的,都有一个共同的情绪基础,即一种强烈的怨气.这种怨气既有大量的直接利益冲突未能有效解决形成的积怨,也有"仇富、仇官、仇不公"的情绪,但最重要的还是由于缺乏有效的利益表达机制,使"民怨"得不到及时有效的化解和宣泄,合法权益得不到正常的维护.因此,建立正常的利益表达机制是化解矛盾解决冲突的第一步.要加强公民政治认同的培养,要积极推进政治体制改革,建立和完善体现民主和宪政精神的政治体制,要建立真正公平、公正的社会体制,让多元利益主体真正参与到民主决策中来,让社会各阶层共享经济社会发展的成果.社会公平最重要的是经济、政治和其他利益在社会成员中的公平合理的分配,而利益均衡就是要协调处理好不同社会群体之间的利益关系,特别是必须保持强势群体与弱势群体之间的利益相对均衡.只有做到机会均等、分配合理,使社会全体人民心情舒畅,充分发挥其积极性和主动性,才能促进社会的和谐稳定和又好又快发展.为此就应建立开放式的有利于社会不同群体利益表达的机制,使社会各个利益群体都能有自己的利益表达组织,如各种行业协会、商会、工会等等,只有在多元化、社会各阶层的参与下,才能形成相对均衡的利益分配格局.这样才能从根本上化解矛盾,进而有效地从源头上阻断群体性事件的发生.

第三,有利于形成通过协商、对话方式有效缓解不同利益群体之间矛盾的矛盾化解机制.把协商民主纳入公共决策体制,可以化解不同利益群体在体制外以过激方式表达利益诉求的社会风险,从而起到预防群体性事件的作用.①昌业云、马晓黎:《协商民主在预防和处置群体性事件中的功能》,《山东社会科学》2011年第9期.当前,中国日益复杂的社会环境和多元利益格局对政府公共治理能力提出了更高的要求,在此背景下,如何平衡多元利益群体的利益诉求、有效整合不同利益群体的共识、为改革发展提供稳定的环境和深厚动力,都在考验着政府的执政智慧和能力.只有为多元的社会力量参与群体性事件治理提供制度性沟通渠道,使得公共责任与个人责任、公共利益与私人利益的共同实现,才能克服以往政府单一治理模式存在的不足,建立起多元主体积极参与基础上的相互沟通、消除误解、有效互动的新型群体性事件预防和处置的新机制.②王美文:《和谐社会视阈下公共治理主体多样化互动模式探析》,《中国行政管理》2009年第3期.

总之,多元主体协同参与治理,可以充分发挥各自的优势和创造性,充分利用彼此的智慧,通过各种利益群体之间的协商、对话、协调、合作,最大限度地动员和利用各种资源化解矛盾,从源头上阻断重大群体性事件的发生,进而实现社会稳定和可持续发展.

三、多元主体参与治理群体性事件的制度建构

(一)政府要与非政府组织和公民建立合作关系,加强彼此之间的对话协商和信息共享.一方面要建立互信,构建政府与非政府组织、公民个人之间以信任为纽带的新型社会关系.信任是政府与非政府组织和公民展开对话协商的基础.在群体性事件治理中,政府要以开放的胸襟增强自身的包容性,给予非政府组织充分的发挥其参与公共事务治理的机会和空间,这有助于政府在预防和处置群体性中取得他们的支持和配合.另一方面,搭建协商民主的制度平台.协商民主的理论核心是公共协商,是指"政治共同体成员参与公共讨论和批判性地审视具有集体约束力的公共政策的过程",③[美]乔治.M.瓦拉德兹:《协商民主》,《马克思主义与现实》2004年第3期.亦即政府在制定政策的过程中要保证其他治理主体对于政策内容的知情权和异议权,并以协商的姿态对政策的每一个细节加以解释和详细说明,以听取相关利益群体的的意见和建议.在预防和处置群体性事件过程中,包括政府在内的多元主体利用这个平台,可以充分发表自己对相关问题的看法和主张,这将有助于政府扩大信息来源渠道,全面客观地认识和分析事情的真相,从而在法律和政策的框架内,在充分照顾各方面关切的基础上,尽可能妥善地处理问题.

(二)加强非政府组织自身建设,培育公民精神,增强多元主体参与治理群体性事件的意识.非政府组织作为传统治理主体之外存在的社会治理力量,是培育公民意识、民主精神和政治文化的重要载体,其自身的合理发展,非但不会威胁政府的合法性地位,相反作为公民结社的产物和公民社团的组织形式,将有助于"民主政府的效率和稳定".④史杰:《多中心视阈下的群体性事件治理模式转型》,《甘肃行政学院学报》2011年第5期.一方面,非政府组织参与社会治理工作会产生积极的影响,特别是对于社会成员的民主、秩序等良好社会理念和价值的教育,培养成员的合作和团结的习惯和公共精神,提升公民的自治能力和素质方面具有重要意义.另一方面,通过提高非政府组织为弱势群体、利益受损群体进行利益代言和诉求的能力,可以"增进利益表达和利益集结"的效果,⑤罗伯特.D.帕特南:《使民主运转起来---现代意大利的公民传统》,王列等译,江西人民出版社2001年版,第102-103页.也就是说,公民以组织化的形式参与可以促进利益的选择、整合、处理,以提高利益诉求的合理性、表达的合法性和维护合法权益的有效性,同时还可以通过非政府组织协调以尽可能缓和与其他群体之间的利益冲突.面对当今纷纭复杂的国际国内形势,发展始终是中国的第一要务,而要发展稳定是前提.社会动荡于国于民有百害而无一利,无论是历史还是现实、国际还是国内的事实都证明了这是一条硬道理,这是多元主体参与治理群体性事件时应该坚持的一个共同的价值观念,从这一共同的价值观念出发,就有利于整合政府、非政府组织和公民力量,强化社会各阶层的危机意识,从实现中华民族伟大复兴这一整体利益着眼,共同维护改革发展的大局.

(三)完善多元主体参与治理群体性事件的法律法规,进一步明确各自的职责权限.尽管《宪法》、《突发事件应对法》、《集会游行示威法》及公安机关内部的相关文件对处置群体性事件作了相应的规定,但这些法律和规定主要规定了政府在处置群体性事件中的职责和权力以及行使权利的程序,很少对其他主体参与群体性事件的治理作出规定,这不利于发挥他们参与治理的积极性.科学而完善的法律是多元主体参与治理群体性事件的制度和体制保障,尽快改变参与主体无法可依的局面.由于各主体在群体性事件处置中所处的地位不同,享有的权力不同,所承担的责任也就不同,所以应通过立法明确多元参与主体在群体性事件治理中的各自地位及行为规则,明确多元主体参与治理群体性事件的权责.

(四)建立多元主体参与治理群体性事件的制度化的互动衔接运作机制.随着我国政府职能的转变,社会自治空间逐步扩大,因而要加强、引导、规范社会中介组织建设,构建社会中介机制和传导沟通机制,使之发挥理顺关系、处理矛盾、保障社会安全运行的积极作用.①王庆功:《关于社会弱势群体与群体性事件问题之思考》,《山东社会科学》2006年第10期.构建多元主体参与治理群体性事件机制,就要在政府和公民社会之间建立起制度化的沟通、协商和互动机制.第一,建立多元主体参与治理群体性事件的沟通机制.要实现多元主体在参与治理群体性事件时的有效沟通,就要实现多元主体之间的信息共享.准确及时的信息传递有利于对群体性事件的预防和处置.其中,政府组织之间的沟通应尽量减少信息传递的层级,以便迅速展开对群体性事件的治理.为加强和实现政府组织与其他多元主体之间的有效沟通,政府可在其他社会参与主体的帮助下建立信息沟通平台,完善政府的公共危机信息系统.第二,建立多元主体参与治理群体性事件的协商、对话、谈判机制.建立有利于公民自主表达、自主维护、自主实现的畅通有效的协商、谈判机制,是公民维护权利和利益最有效的手段.在信息共享、有效沟通的基础上,代表各自利益的主体相互之间要进行协商、对话、谈判,找到相互的利益平衡点,进而化解矛盾、解决冲突.第三,实现组织网络、工作制度建设和技术平台的衔接.政府部门应参照公民社会扁平化、网络化的要求,改革政府组织网络.而公民社会也应借鉴政府组织网络管理的有效性,重塑公民社会组织网络和社会结构,促进公民社会同政府组织网络的有效衔接.多元治理主体应建立相同或相似的工作制度及绩效考评制度,运用电子政务技术搭建起政府与其他多元主体协同治理群体性事件的制度和技术平台,以实现信息资源的共享和及时有效的沟通.各级党委政府应该充分认识到,在信息化和开放的时代,提高运用和应对媒体特别是互联网、手机短信等新兴媒体的能力和水平,牢牢掌握舆论引导的主动权,对于预防和处置群体性事件具有特殊重要的意义.②张传鹤:《我国群体性事件的最新发展态势、成因及对策研究》,《山东社会科学》2010年第5期.

(责任编辑:周文升wszhou66@126.com)

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2012-02-18

郭晓桢,山东警察学院治安系副教授.

本文是山东省社会科学规划研究一般项目"重大群体性事件源头阻断机制研究"(项目号:11CZZJ09)的阶段性成果.