公共危机模式化管理问题研究

许士春 魏钢毅

(中国矿业大学管理学院,江苏徐州221116)

公共危机模式化管理问题研究

许士春 魏钢毅

(中国矿业大学管理学院,江苏徐州221116)

如何有效地管理公共危机、有效地预防公共危机,将公共危机的危害程度降到最低且能够准确快速地处理公共危机是时代对政府的要求.公共危机模式化管理是公共危机管理的新内容,对公共危机采取什么样的模式化管理,应取决于平时、战时阶段分类的大前提.根据相应的静态、动态,平时、战时相结合的模式化管理内容,以公共危机的特点为出发点,在有限管理思想及效率原则的要求下,融入分级、分类管理思想.在平战切换的管理过程中,模式化管理包涵着分级、分类管理的内容,三者的关系不是层层迭加,而是系统化、整体化的管理.

政府;公共危机模式化管理管理问题

处于转型期的中国,各种不同类型的公共危机频繁发生,对社会稳定和经济发展产生了消极影响.如何有效地管理公共危机、有效地预防公共危机,将公共危机的危害程度降到最低且能够准确快速地处理公共危机是时代对政府的要求.2007年8月通过的《中华人民共和国突发事件应对法》标志着我国公共危机管理体系趋向成熟.然而,从系统和整体的角度看,伴随着现代社会公共危机范围的不断扩大和影响程度的不断加深,公共危机自身也变得更为复杂化.近年来的金融危机、各种自然灾害及社会领域的突发事件都证明了构建和完善科学有效的公共危机管理模式,提高我国政府公共危机管理水平的必要性、紧迫性和重要性.

一、公共危机模式化管理的概念及载体

(一)公共危机模式化管理的概念

所谓公共危机模式化管理是指针对某类状况所采用的一整套相互关联的达致目标的活动,在模式化管理中,管理者只需针对危机问题适用哪种管理模式做出判断,进而选择相关管理模式.①许超:《基于时间相关性的危机管理研究---一种可能的分析框架》,《中国社会科学院研究生院学报》2012年第1期.公共危机模式化管理目标就是在最短的时间内最大程度地控制,甚至是缓解危机,保障公民的人身和财产安全,恢复社会日常秩序,恢复健康的社会环境和自然环境,快速地将危机状态转化为常态.公共危机进行模式化的管理能够迅速控制危机,即使理论上的模式不能完全与现实情况吻合,实践中也能为管理者提供管理流程和管理范围的有效参考,从而减轻管理者的负担.模式化管理是现代政府公共危机管理工作中比较常见的一种管理措施.例如,在国家遭遇重大灾难或危害时,很多国家政府会宣布进入紧急状态,这就是一种典型的危机模式化管理.一旦开始了模式化管理的程序,管理方就无需再根据个别状况分别进行管理决策、指挥和协调行动,而是根据危机管理模式的规定和要求自动判断并做出选择,从而提高在管理时间上的效率.模式化管理犹如一个与外界联系的却又半封闭的系统,它包括多个层面,封闭是为了外层与内层的稳定有效的联系和交流,最外层是整个危机管理模式化的管理框架,内层包括模式化决策、模式化协调、模式化执行等程序,从而达到适度管理和最大限度提高管理效率的目的.当危机发生时,管理者可以迅速地找到能够直接适用的模式,即使没有完全吻合的管理模式,也可以找到类似或相近的管理模式,以替代传统的耗时耗力进行大量的临时性决策的应急管理活动.在时间相关性的影响下,根据政府进行危机管理的基础和进行危机管理时的行政运行两个阶段,将模式化管理分为静态模式化管理系统和动态模式化管理系统,二者是既有区别又有联系的两个系统.

(二)公共危机模式化管理的载体

公共危机模式化管理与项目管理,将公共危机视为特殊的项目管理,根据项目管理所依靠的体系框架,结合公共危机的特点建立模式化管理载体---公共危机模式化管理体系.在整体结构上,公共危机模式化管理体系由指挥调度、处置执行、资源供给、信息处理、和决策辅助等五个即相互联系又有不同分工的小系统组成.五大系统的主要功能分别是:指挥调度系统是公共危机管理中最高决策者,可以是个人也可以是某一组织,依据危机现场实情、实况做出判断或决定,并及时通过信息处理系统向各个支系统传达命令,它承载的是对危机全过程的统一指挥性任务.处置执行系统是对指挥调度系统形成的指令元进行具体执行的系统,如何准确、高效地执行指挥调度系统下达的命令是本系统的核心任务,进而达到完成各种应急抢险任务的大目标.资源供给系统承载着为管理过程提供资源保障的任务,是整个模式化管理系统的"后勤部",为顺利解决危机提供必要的资源储备及资源维护是其核心任务,危机之前进行资源需求的评估工作,危机之中应做到迅速、快捷地调度所需资源.信息处理系统是公共危机模式化管理体系的信息中心,负责危机信息实时共享,为其他系统提供信息支持,包括信息搜集、处理、存储、转换、传输、更新、共享、维护等任务.决策辅助系统的任务是对公共危机模式化管理中决策问题提出建议或方案,是对指挥调度系统的补充和辅助.它可以进行基于危机实情的由专家库支持的处理危机利弊的客观分析,预警分析、预案选择、效果评估、资源调度方案设计等,虽然是指挥调度系统的辅助,但它要从学术、理论或技术的角度进行分析,是指挥调度系统的补充、完善和辅助.总之,指挥调度系统是进行公共危机模式化全过程管理的"首长",是整个体系中最高决策机构.其它四个为支持系统,听命于指挥调度系统并分别承载着对其它各类功能的支持,以保证指挥调度系统做出及时有效的决策.

二、进行模式化管理的指导思想及原则

公共危机模式化管理的指导思想是适度管理,或称管理适度.适度管理是指政府在危机管理过程中实际、准确、合理的调配各类社会资源,做到既不省略必要资源又不浪费资源.十九世纪自由主义的代表人物约翰.缪勒就提出过"国家适度干预"学说,他将政府职能区分为"必要职能"和"任选职能",将政府干预的形式分为"命令式"和"非命令式",提出政府的干预必须在人们的社会自由和经济自由的框架内展开.①颜鹏飞、张青:《论约翰.缪勒的国家适度干预学说》,《经济评论》1996年第6期.关于适度危机管理的重要性,莫纪宏(2003)认为,紧急状态时期,一些最基本的公民权利不得被剥夺,这有利于防止政府随意滥用行政紧急权利,而使公民失去不应当失去的权利.②参见莫纪宏:《重大突发事件与紧急状态立法》,2003年5月.结合公共危机的特点及其管理目标上的效率要求,政府在进行危机管理时应根据危机的实际影响在政治、经济和社会方面按照实际情况做到适度投入,既不过分管理又不缺位管理.

公共危机模式化管理运行中要注重平战切换和调级及时的原则.当没有危机事件时,整个体系的主要工作是处理一些属于平时状态的基础性管理任务,并适时监控相应的数据指标,做好各项应急资源的储备工作,当能体现危机状况、进度或安危程度的数据超过警戒值时,如测控水位、天气指标、红外热度的测控范围等超过了安全指标,就要及时发出预警信号,并根据危机的危害程度改变或调整体系运行状态.一旦转换为战时状态,公共危机模式化管理体系的运行状态就会提高到相应的级别状态,如危害仍然继续恶化,则应升级事态级别.执行指挥调度任务的机构就要提高预警级别,同时其它系统也应据此进行自动调整以配合整体目标的实施.

三、不同危机状态下公共危机模式化管理系统的作用

罗伯特.希斯将危机管理过程概括为4R模式,即危机管理可划分为缩减、预备、反应、恢复等四个阶段,有效危机管理是对4R模式所有方面的整合.③肖鹏英:《危机管理》,华南理工大学出版社2008年版.根据希斯的4R阶段理论,结合危机事件发生发展的情况,我们将模式化管理体系的运行状态划分为平常状态和非平常状态.

(一)平常状态

平常状态是指既没有发生危机事件也没有预兆表明要发生危机事件可能的状态,是公共危机模式化管理体系在警戒、战时状态之外时段所处的状态.处在平时状态中模式化管理体系要做好各方面的准备及保障工作,如制订出危机管理的各项预案,根据预案组织相关人员进行演练,对公民实施培训以提高安全意识和自我保护技能,监督和查看各项应急资源的筹备情况等.此外,对危机事态的预警、预测工作也是平常状态下的基础性工作.模式化管理系统应不断提高预测准确度和预警监控能力,在平常状态下多积累经验和技术,不断创新方法以便及时准确地发觉危机将要发生的苗头,预测工作的准确度直接影响着整体模式化管理体系工作的进度和力度.

(二)非平常状态

非平常状态包括危机发生前的警戒阶段和危机发生中的战时状态.当预警系统检测或预测到某种危机事件的进展可能达到或超过警戒值时应立刻发出信号,呼吁整体体系迅速转换为警戒状态.转换为警戒状态后,保护性措施应立即启动,如加强进口检疫、发病区物资检疫消毒等,防止一些可避免的危机因素传播;其次要为体系进入战时状态做好充足的资源保障.警惕状态中的体系要有所作为、防控为主,全力将可能发生的危机事件扼杀在苗头阶段.在使用各种必要手段和防控方法后仍无法避免或阻止危机事件爆发时,整个模式化管理体系应立即进入战时状态并开展战时状态的一系列运行.战时状态中要根据已发生危机事件的类型、破坏程度等确定相应的管理方案,展开对危机事件全过程的处置管理.

四、计划前的准备:静态中的模式化

应急管理体制是一个由横向机构和纵向机构、政府机构与社会组织相结合的复杂系统,主要包括应急管理的领导指挥机构、专项应急指挥机构、日常办事机构、工作机构、地方机构及专家组等.①薛澜、钟开斌:《国家应急管理体制建设:挑战与重构》,《改革》2005年第3期.对公共危机事件进行管理的动态模式中的每个阶段都要以静态系统为根基.规范的组织体系,充足的资金物质保障系统及公众应对网络是构成公共危机模式化管理静态系统的必要条件.

(一)静态中的模式化管理范式

此处的"静态"指的是没有危机时的平时状态,整个模式化体系按照常规运转,承担的都是常规任务,各个系统无需根据危机实情做出任何的调整,常设性和常规性是静态中的模式化管理体系的突出特点.目前许多发达国家都已针对公共危机管理设立专门的管理机构,实现了危机管理机构的常设制.以静态中的模式化管理的广泛适应性为目标,采用"综合性危机管理系统+应急指挥系统+各专业危机处理系统"的范式.综合性危机管理系统是要求在中央或国家级的层面设立一个综合性的危机管理职能机构,直接领导和协调各部门的应急工作,并可以向地方派遣办事机构.应急指挥系统是根据不同的行政区域,一般以省或市为单位,必要时可以以国家为单位,采用何种级别根据实情决定;实行由本行政区域的主要领导或分管领导任组长的常设性危机处理领导小组,下设办公室负责日常工作,应自动吸纳各相关单位负责人为成员,如财政、建设等系统的负责人,对应急救助和突发灾害的处理工作进行统一领导,平时与各部门危机管理顾问团保持密切联系,收集信息研究制定预案.各专业危机处理系统是指赶赴危机现场直接负责现场应急管理的承担实际操作任务的队伍系统,平时应做好训练和演习等工作.

(二)静态模式化管理中各系统的常规化运行

静态的模式化管理体系以指挥调度系统、处置执行系统、决策参谋系统、资源供给系统、信息处理系统等五大系统的相互作用有效结合为基础.根据"综合性危机管理系统+应急指挥系统+各专业性危机处理系统"的范式,指挥调度系统应置于整个模式化管理体系的核心地位.

1.指挥调度系统.作为公共危机事件应急管理体系的核心和中枢,包括进行决策,向各个相关机构发出指令或进行授权,并协调其他系统的功能和动作.②钟开斌:《认知-心理、官僚-组织与议程-政治-西方危机决策解释视角的构建与发展》,《世界经济与政治》2007年第1期.在静态模式中指挥调度系统的具体职能包括:第一,组织、研究、培训和模拟演练职能;第二,信息的处理分析及汇总;第三,制定并更新完善各类大小制度;第四,组织协调;第五,组织安全检查和事故检查;第六,判定危机事件的性质及征兆;第七,对应急管理的储备资源进行监督、配置和协调.

2.处置执行系统.处置执行系统接受指挥调度系统的直接领导,是对指挥调度系统形成的指令和应急管理要求进行具体实施的系统.在静态的模式化体系中,处置执行系统主要承担着体系的日常运行、维护和更新改造,执行和协调等职能.除此之外,还要具体施行指挥调度系统指定的培训大纲和演练计划,组织本系统人员参加专业技能培训,积极参与系统内部和其他系统模拟危机处理计划的演练,并及时将培训和演练的情况回馈给指挥调度系统.

3.资源供给系统.资源分为物质资源和人力资源,本系统的特有职能是制订和实施完备的资源维护制度,将现有资源进行量化,并对储备资源进行定期维护.当资源保有量低于安全线时应及时补充资源.资源的储备工作还要考虑到一旦发生危机事件能在短时间内迅速将资源调集至危机现场的途径,在此应考虑遵循地域就近和有效利用原则,依据资源的自然分布情况来配置出操作性强的迅速、快捷的调用方案.此外,政府还应考虑设立应急专项经费,做好危机管理必要物资的储备、管理、调配工作.

4.信息处理系统.信息处理系统通过全角度、多方位的多种采集、管理和发布信息的手段,对公共危机事件发生前的每个环节进行多层次的全天候监控.同时搜集、发布信息,对危机事件处置前后状况进行实时对比监视,保证信息在系统外能及时、准确地获取,在系统内部能安全、流畅地传递,从而节省系统内外应对重大危机事件的反应时间.全过程信息系统的运行包括信息的采集、处理、传输等三个阶段,建立起相关的信息数据库,以面向问题的解决为原则,对数据库进行维护和更新并做好相应的保密措施.

5.决策辅助系统.决策辅助系统相当于一个专家库或智囊团,为整个静态模式化管理体系提供决策建议及方法支持,其囊括了与危机管理有关的各个行业的专家学者或行政人员,它在安全保障的机制研究、危机事件的分类分级方法研究的基础上,提出各项安全培训和演练方案,且承担着预案库的管理任务,为资源的优化配置提供决策建议,并参与危机事件的事后评估工作.

危机管理静态体系的运行离不开所处的法律政策和规章制度环境,除科学合理地建设静态模式化系统以外,政府还应注意危机管理相关法律制度的建设与完善.

五、实情中的运行:动态中的模式化

动态是指公共危机模式化管理体系于危机发生时在平战不同状态下的切换,在不同危机级别之间的切换,在不同类型的危机之间的切换,是根据公共危机事件不同的发展态势而及时调整管理方式的动态过程.

(一)常态---非常态切换中的动态

根据危机发生与否及发生前后的不同任务要求顺序将危机管理的状态分为平时、警戒和战时三个不同的管理阶段,对公共危机进行模式化管理时要依据事件的发生、发展态势,结合实际情况在三个不同状态间进行准确而有效的切换.如将警戒和战时状态合并为一种状态时,管理模式的切换就应变为平(时)战(时)切换并伴随着不同级别间管理模式的切换.一是一旦在信息处理体系中发现危机事件的任何征兆,根据基于危机事件机理的分级自动生成此次危机事件的级别,并采取有针对性的措施并发出早期警告;若在该阶段不能消除突发事件,则应立即发出警报,启动战时状态.二是在突发事件处理结束后,转危为安进入平常状态时,应及时关闭战时后勤保障系统.公共危机模式化管理体系从平常状态进入战时状态各个系统都应根据战时状态的要求做出改变或调整.

(二)不同级别、不同时期之间管理模式的切换

不同级别切换是为确保在危机发生时期的特殊需要,在未出现公共危机事件爆发先兆的前提下,指挥调度系统的负责方可以主动调整安全保障系统的安全级别,或进入战时保障系统.因危机的发展态势具有不确定性,危机级别的切换可以是相邻级别间的切换(如一级和二级),也可以是任意两个级别间的切换.将公共危机事件合理地划分为不同的级别,据此采取不同的应对措施,这是各国危机管理者公认的有效理念.如美国从危害程度的大小出发,对突发事件分为紧急事件、重大灾难、灾害、自然灾害、危害等.①参见新华视点:《突发公共事件应急预案框架体系透视》,人民网,2005年2月28日.例如,有的公共危机会造成巨大的经济损失和重大的社会负面影响,但处理过程和方法却快速简单,这种危机事件的级别就无需设置的很高.因此,要在科学分析、评估各级政府应急管理能力的基础上,使应急管理组织体系的建设重心由中央、省向市、县下移,即国家应急管理体系建设应当遵循"能力本位"和"重心下移"两个基本原则.②薛澜、钟开斌:《突发公共事件分类、分级与分期:应急体制的管理基础》,《中国行政管理》2005年第2期.根据"能力本位"和"重心下移"的原则,结合我国行政区划级别的特点,公共危机事件可分为五个级别,分别用五种颜色表示其危机程度递减,即红、橙、黄、绿、蓝等五级别,其应对机构从中央到地方逐级递减.

进行危机分级的目的是对危机进行合理地管理,即从政府的客观能力出发对应危机管理的需要.在公共危机模式化管理的动态过程中,根据时间相关性的影响,处于不同时期的危机,其危害程度也是不一样的,这就要求管理者用发展的动态的眼光去看待危机管理.当危机发生之初,往往影响较小,此时对危机危害程度的分级也较低,进行危机管理的力度及规模也较小较轻,一旦危机达到了爆发期,或不可控的态势时,相应的影响级别也应提高,管理力度、危机管理的投入规模也应随之提高,这也是有限管理思想在动态模式化管理过程中的体现.

(三)不同类型危机管理模式的切换

类型不同的突发公共事件其表现形式和对社会的影响也不同,相应的,对国家应急措施的要求也不同.例如,社会冲突应急管理要求以国家强有力的限制性措施为中心,而自然灾害应急管理则以国家保护性和救助性措施为中心,限制性措施适当辅助.对于公共危机的分类,不同的研究者有不同的分类方法.薛澜、钟开斌(2005)将公共危机划分为自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件、突发社会安全事件和经济危机等五大类(见表1).

表1 公共危机事件的分类划分

这种基于危机事件发生诱因进行的分类,既有利于为预防突发公共事件提供线索,又有利于为国家应急管理措施提供基本信息,符合危机管理的基本原则.针对不同类型、不同领域的突发事件,各部门、各地方也应设立专门的应急管理机构,完善应急管理体制.例如,抗震减灾、灾害救助、国家防汛抗旱、安全生产、森林防火、公共卫生、公安、通讯、反劫持、反恐等专业机构的专业应急指挥与协调机构也应进一步完善,相应的军队系统的应急管理组织体系也要得到加强.目前,我国31个省区市和5个计划单列市相继成立了应急管理领导机构,组建或明确了办事机构.需要指出的是,这五类公共事件不是截然对立的,它们相互之间存在类似的特性和多维的联系,并且在特定的条件下可以相互转化,带来蝴蝶效应.公共危机的分类方法也不是唯一的,但无论采取何种分类方法,目的都是促进管理者更合理、科学、高效地处理公共危机.

六、结语

公共危机模式化管理是公共危机管理的新内容,对公共危机采取什么样的模式化管理,应取决于平时、战时阶段分类的大前提.根据相应的静态、动态,平时、战时相结合的模式化管理内容,以公共危机的特点为出发点,在有限管理思想及效率原则的要求下,融入分级、分类管理思想.需要注意的是,在平战切换的管理过程中,模式化管理也包涵着分级、分类管理的内容,三者的关系不是层层迭加,而是系统化、整体化的管理.即当危机发生时,模式化管理体系从平时状态转入战时状态,此过程也伴随着对危机的定级、分类工作,以确定某一时间点危机的危害级别、类型,并以静态为基础,迅速整理出这一时段的管理内容和方法.

(责任编辑:栾晓平E-mail:luanxiaoping@163.com)

C931

A

1003-4145[2012]08-0158-05

2012-04-27

许士春,男,博士、中国矿业大学管理学院讲师,硕士生导师.魏钢毅,女,中国矿业大学管理学院硕士研究生.

本文系江苏省研究生创新工程项目(编号:CXZZ11-0319);中央高校专项基金项目(编号:2010W2)的部分成果.