我国检察体制改革面临的问题与对策---以刑事诉讼为视角

魏黎明 张霞

(山东政法学院,山东济南250014)

我国检察体制改革面临的问题与对策
---以刑事诉讼为视角

魏黎明 张霞

(山东政法学院,山东济南250014)

在建设法治国家和推进政治文明的进程中,作为我国政治体制的有机组成部分和刑事诉讼程序的重要参与者的人民检察院的体制改革势在必行.当前检察制度中与宪政体制、诉讼构造以及国际刑事准则不相适应的矛盾和问题仍然比较突出.应在宪政理念的指导下进一步完善我国的检察制度.

检察制度;检察权;诉讼构造;检察改革

完善检察制度对我国民主法制建设和司法体制的改革与完善起着举足轻重的作用.改革开放30多年来,随着我国政治、经济体制改革的不断深入,我国的检察制度也发生了重大变化.这种发展与变化,一方面是在总结过去检察工作的经验与教训的基础上展开的,同时也契合了历史前进的时代要求.新中国成立以来,我国的检察制度在外部领导关系及内部职能关系上不断地进行调整,走过了一个曲折的发展过程.经过改革开放以来30多年的改革和发展,特别是1996刑事诉讼法修改后采取的一系列改革举措,如取消了检察机关的免予起诉,改原来的庭审监督为事后监督,普遍推行主诉检察官制度,有些地方检察机关推出的证据展示、辩诉协商等改革尝试,逐步实现侦查阶段的同步录音录像、司法鉴定的民间化等改革举措,我国的检察制度日益完善.但中国检察制度目前仍存在很多问题,特别是由于体制方面的原因,一些长期以来严重影响司法公正和诉讼效率的根本性问题并未得到根本解决.

一、我国现行检察体制面临的问题

具体来讲,我国现行检察体制存在的问题主要表现在以下几个方面:

(一)在制度层面上强化了检察权的地位而在技术层面上却削弱了检察权能.当今世界检察体制大致有三种模式:一是以美国为代表的英美法系的模式,检察机关的职能是公诉;二是以德国为代表的大陆法系的模式,检察机关具有公诉和侦查的职能,且侦查权限强大,可以指挥警察侦查;三是俄式(苏式),俄罗斯原属大陆法系传统,检察机关设置大致符合德国模式,但具有一个重要区别,即俄国检察机关是确定的法律监督机关,有权实施一般监督,也就是说俄式检察机关具有公诉、侦查和监督三大职能.我国检察机关被定位为法律监督机关源于前苏联检察体制,其理论基础是列宁的国家法律监督理论.但也有很大区别,即目前我国的检察机关没有一般监督权.检察机关是国家的法律监督机关,这是我国宪法、人民检察院组织法明确规定的,并强调这种监督是一种国家监督和专门监督.从1954年第一部宪法及人民检察院组织法到1982年现行宪法及1983年的人民检察院组织法,有关检察制度的规定体现出了一个宏观上加强而微观上削弱的趋势.一方面,1982年宪法第一次明文规定了人民检察院是国家的法律监督机关,提高、强化了检察机关的法律地位.随后相应的人民检察院组织法、1996年修改后的刑事诉讼法多次肯定了检察机关行使的职权具有刑事司法监督权的性质.检察机关行使的检察权中包含有公诉权与法律监督权的双重内容.从制度层面来看,检察机关的权力明显加强.但另一方面,从技术层面来看,1983年的人民检察院组织法较之1954年的人民检察院组织法,取消了地方各级人民检察院的一般监督权与民事、行政案件的法律监督权中相关的大部分内容,仅保留了刑事司法监督权及以侦查、公诉为核心的公诉权能.这种在法律形式上给予国家检察机关以极其重要的法律地位,而在实际职权上弱化其权力的做法是由于对我国检察权的法律性质及国家权力结构形式的模糊认识导致的.①洪浩:《检察权论》,武汉大学出版社2001年版,第175页.

(二)检察机关机构设置不够科学合理,检察权行政权化倾向突出,检察队伍管理公务员化,弱化了检察机关的职业特色.检察机关的管理方式采用行政机关指令管理的模式,下级长期依赖于行政指令工作,许多职权都是通过行政性文件和工作会议定调行使,造成下级检察院唯上级检察院命令是从,不能独立执法.主诉、主办责任制趋于形式化,无实质独立办案的机制,造成定案者不办案,办案者不定案,不利于案件的监督,影响案件的公正处理.

根据1993年《公务员暂行条例》的规定,检察官不属于公务员,但是,检察队伍的管理方式基本上是国家行政机关公务员模式,检察官的职级评定与行政级别相对应.所实行的检察官等级制度的确立也趋于形式化,并未与责权利相统一.而且对检察机关内部的非法律工作人员,对其任职条件、资格,按照从事法律工作人员同等对待,这样既不公正,也不利于检察队伍整体素质的提高.更令人遗憾的是,2005年颁布2006年1月1日实施的《公务员法》明确地将初任检察官、法官列入了公务员的序列,这就使检察官和法官的管理行政化有了具体明确的法律依据,为行政干预检察和司法创造了法律条件,对人民检察院和人民法院独立行使检察权和司法权造成了更大的障碍.

(三)检察机关的领导体制不顺,检察制度中双重领导关系的确立妨碍了检察一体原则的实施.业务领导与权力实现上归上级检察机关并集中于最高人民检察院,而地方各级检察机关的人事权及财政权归于地方各级权力机关及人民政府,检察机关的这种双重领导原则使检察机关在组织与体系上处于半司法、半行政的境地.当地方利益甚至地方主义抬头从而影响到检察权的实施的时候,必然会影响到中央政策的执行与贯彻.这种责、权、利分离的双重领导原则的实施,要么使检察权的实现屈从于地方主义的需要,要么使检察权的实现陷入空谈.那种既使中央政策得以畅通贯彻,又使地方民主有生动活泼局面的想法,只不过是法律虚无主义者的理想而已.②洪浩:《检察权论》,武汉大学出版社2001年版,第173页.随着政治体制改革的推进,在国家行政机关的一些重要系统,如海关、工商、技术监督、质检、税务等系统,陆续实行了垂直领导体制并取得了很好的成效,所以,很有必要重新审视和研究检察机关的领导体制问题.为了检察机关更好地履行法律监督或公诉职能,应以独立、统一的检察系统与检察制度为基础,因此,必须确立检察一体原则.

(四)实践中的一些具体做法违背了刑事程序的基本原则和规律,使刑事诉讼的惩罚犯罪与保障人权的两大目的失衡.随着国家惩治腐败力度的加大,从数量上来讲,被查办的高官不少,但具体到查办的程序来看,往往是纪检监察部门查办之后才进入司法程序,检察机关侦查工作的滞后留给我们更多的思考.从查办行为上来看,纪检办案的手段与侦查部门无异,但办案的期限却超越了现行刑事诉讼法的基本规定,这种超越刑诉法的权力运行模式在一定程度上会给人以权力上孰大孰小的印象---纪检(党委)大于检察(司法),背离了司法独立的基本理念,对当事人的权利也必然造成一定的损害.另外,检察机关办案指标任务化,在一定程度上加剧了刑讯逼供和超期羁押案件的发生."运动式"办案风格依然存在,"严打"和专项治理以及快捕、快诉、快判等"运动式"的办案风格并行,不可避免地会出现对一些犯罪嫌疑人或被告人的诉讼权利保障不足,甚至一味地追求办案速度而导致错案.

(五)从诉讼构造来看,一些检察权能的设置和行使与国际上的通行做法不一致,尤其是与《公民权利与政治权利国际公约》的有些规定相冲突.譬如自侦案件的自行决定逮捕,虽然实践中进行了改革,由上一级人民检察院批准决定逮捕,并在新修改后的刑事诉讼法中有了立法体现,但这与《公民权利与政治权利国际公约》中所规定的审前程序的司法审查制度尚有着根本的区别.鉴于此,一直被沿用的传统管理模式、工作方法、办案制度和运行机制,已经不适应新形势新任务的需要,有的甚至已经成为制约检察工作发展的因素.检察改革势在必行,更须深化.

二、我国检察体制改革的对策

检察体制的改革与刑事诉讼法的再修改联系紧密,至于采取何种进路,综合刑事诉讼法学界的观点大致有三种,一种是小改,即在现有的组织法以及程序法的范围内,进行小范围的技术性改造,不触及现有的制度和原则.二种是中改,即在宪法的框架之内,进行制度创新和技术修改,有可能会触及到组织法和程序法的修改,其中尤其是检察院组织法、刑事诉讼法的修改.三是大改,即在宪政思想的指导之下,进行一系列的全面的改革,这种改革会涉及到我们国家现行宪法、程序法、组织法的修改,使我们的法律体系和司法制度更加科学、合理、规范、严谨.①该三种修改模式归纳于:陈光中主编《中华人民共和国刑事诉讼法再修改专家建议稿与论证》,中国法制出版社2006年版;徐静村(项目主持人)《中国刑事诉讼法(第二修正案)学者拟制稿及立法理由》,法律出版社2005年版;陈卫东主编《模范刑事诉讼法典》,中国人民大学出版社2005年版.不可否认,第三种改革是比较激进的,也是比较彻底的,从应然的层面上,笔者认可这种模式的合理性.考虑到我国的具体国情和法律文化背景,笔者倾向于第二种改革思路,即采取一种渐进的改革.

(一)在宪政视野下重新审视检察机关的法律地位,正确理解检察权在国家权力体系中的归属.我国宪法规定,人民代表大会制度是我国的根本政治制度,人民代表大会拥有决策权、行政权与司法权,是人民权力的集中与体现,是其他再分配权力的源泉.由人大产生并受其领导的政府、人民法院、人民检察院处于平等的法律地位,他们分工负责,互相制约,以达到公正、公平地贯彻实施各自权力的目的.而不应像现行的刑事司法模式中构建出检察、法院与政府的公安、司法行政机关之间的所谓分工制约关系,因为它明显违背了国家权力结构的基本模式,从而在制度中与实践上形成了"大公安、小法院、可有可无检察院"的尴尬局面.人民代表大会领导下的"一府两院"模式是符合当今民主发展趋势的权力结构形式,我们必须坚持这样一种权力结构形式.这一根植于广泛民主基础上的"议行合一"的权力结构形式必须保持对其下级机关的领导与监督,方能使其决策与法律得以贯彻执行.而在其领导之下的权力机构之间,因处于平等的地位,则必须建立严格的分权制约关系,方能保证权力的贯彻与执行.因此,在政府、法院、检察院之间,必须建立起平等、分权、制约的新型平衡制约关系.

(二)树立正确的法治理念和人权观念,注重刑事诉讼的国际化趋势,重塑科学合理的检警、检法关系.检察改革是刑事司法改革的重要一环,虽然进行了一些改革,但我们的刑事司法仍然带有突出的职权主义的特点,在职权主义和当事人主义逐渐融合的国际刑事司法改革的大背景下,我们的警检法的关系,应当顺应这种潮流,由"侦查中心主义"向"审判中心主义"转变.从检警关系而言,国际上有检警分离和检警一体的格局,虽然有些学者极力赞成建立检警一体的模式,但我们国家目前时机还不太成熟.另外,在侦查过程中,强制措施的运用上也与国际通行的做法相违背,应该建立司法审查机制,对犯罪嫌疑人的人身羁押、隐私权的限制方面由司法机关一家采取.从侦查手段的运用上,对监听、监控、密取、控制下交付等秘密侦查手段应该进一步立法,使实践中大量使用的侦查手段合法化.从刑事诉讼而言,在检法关系的走向上,确立审判中心地位将会是一个不可逆转的趋势.检法关系的主要内容表现为控审关系,检察院行使控诉权,法院行使审判权.检法关系中凸显法院的中心地位,首先是由诉讼的基本特点、规律所决定的.诉讼是由控、辩、审三方构成的结构,审判方超越控、辩方处于结构顶端,对诉讼过程具有权威性作用和决定性影响.从实体方面上看,审判方对案件实体的裁决最终决定起诉和辩护的命运.从程序上看,法官在审判过程中具有诉讼指挥作用.其次,检法关系中审判中心地位的确立,也是由检察权行使方式和特点所决定的.检法互动关系中的检察权在刑事审判中表现为公诉权和审判监督权两种权力,在民事、行政审判中表现为单一的审判监督权.从公诉权的性质上看,它是一种控诉请求权,对法院只具有程序性制约作用而没有实体性制约作用.检察机关的审判监督权同样也是一种程序启动的请求权.因此,不论是公诉权还是审判监督权,检察机关行使的都是请求权,这种请求权相对于法院的裁决权而言,只能处于从属地位.因而,检法关系中确立审判中心地位,是检、法两种权力的不同属性使然.

(三)进一步强化检察机关的独立性,建立起既独立又垂直的检察领导体制.检察机关独立性的增强是当今世界检察制度发展的共同趋势.自20世纪60年代以来,各国纷纷采取措施强化检察机关的独立性,美国的检察机关独立性相对于我国更强.我国虽然在宪法和人民检察院组织法上明确规定检察机关独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉.但事实上,检察机关在实践中由于经费受制于地方、人事无法独立等原因,实际上无法完全摆脱行政机关的影响,这也是实践中检察机关在某些方面监督乏力的原因所在.我国现行检察制度中的双重领导体制显然存在许多问题.由于检察权从本质上讲属于行政权,因此检察机关应秉承检察一体原则,建立起全国一体、下级检察院服从上级检察院、最高人民检察院只服从全国人民代表大会的检察系统.同时,由于检察权与司法权有密切的关系,其所行使的职权具有司法权的色彩,这就要求检察机关必须独立行使检察权.因此,在建立检察权领导制度时,应坚持检察一体原则与独立原则,建立起既垂直又独立的检察权领导关系.①洪浩:《检察权论》,武汉大学出版社2001年版,第183页.

(四)打破"侦查中心主义的"诉讼构造,构建起以公诉权为核心、诉讼监督并存的检察制度.②万毅:《一个尚未完成的机关:底限正义视野下的检察制度》,中国检察出版社2008年版,第18页.从人大领导下的行政权、检察权、司法权分权制约的关系出发,笔者认为检察权应包括以下内容:第一,贪渎等职务犯罪侦查权.除现行对贿赂、渎职等职务犯罪具有侦查权以外,还应包括所有与职务犯罪相关的其他刑事案件,如勾结走私、勾结偷税、骗税等共同进行的犯罪,均应由检察机关组织侦查.第二,侦查指挥监督权.对一切从事刑事侦查的专门侦查行为均应享有临场指挥权及侦查决策权,包括对公安机关的刑事侦查行为、安全部门的侦查行为、海关部门的侦查行为、狱政部门的侦查行为以及以后尚可能设立的侦查机关,如税务、卫生、质量等部门的侦查行为,均享有侦查指挥权(可借鉴法、德两国的刑事诉讼法典当中的有关规定).③王喆:《我国侦查程序中控辩平等原则的践行理路》,《求索》2012年第2期.第三,刑事起诉裁量权.即提起公诉、出庭支持公诉、不起诉等的处分权.第四,判决执行监督权.对司法机关已生效裁决的执行进行监督,是检察权对司法权进行制衡的一种手段,是检察机关为保障其控诉权的必然要求.第五,公益诉讼权.检察权作为一项高级的行政权力,自然不应仅限于对刑事违法行为的检察,还应包括对涉及国家及重大社会利益的民事或行政违法行为的检察.检察官作为国家公益代表人可以对民事、行政违法行为,通过提起民事、行政诉讼,参与民事、行政诉讼,提起抗诉等行为,以保护国家的重大民事、行政权益,达到制裁民事、行政违法行为的目的.

(五)强化检察官的职业属性,完善我国的检察官制度.检察改革应注重资源保护,实施人才战略,建立公平合理、科学有序的竞争机制和激励机制.虽然传统上我国检察机关是作为司法机关与政府并列的,检察官法颁布后,检察官依然由当地组织人事部门考核,虽然自推行司法资格考试制度之后,检察官的职业资格远远高于一般的公务员,但在薪金待遇上,却与一般的公务员没有区别.在管理上,检察官与司法行政人员、书记员混同管理,待遇不加区别.在案件的运行上,则沿袭"承办人承办---部门负责人审批---检察长决定"的行政程序.这种模式带来的后果是:一方面,不利于调动检察官的积极性,使其具有高尚的职业自豪感;另一方面,不利于广招法律贤才加入检察官队伍,甚至在经济欠发达地区,还出现了值得关注的检察官人才流失现象.由于权利义务的不对等,导致了少数检察官心理失衡,从而出现了某些检察官因耐不住清贫而离开检察机关,有的甚至出现贪污受贿、徇私枉法的情况.因此,在当前的检察改革中,应当在充分调研的基础上,贯彻落实检察官等级制度,强化检察官的专业属性;在案件办理上,应改革案件办理的行政化模式,积极推行主诉、主办检察官制度,强化承办人的责任感,缩短中间环节;在检察人员的管理上,宜按照检察官、检察事务人员、司法行政人员等不同类别,对检察人员实行分类管理,并提高检察官的待遇,使检察官职业的高要求及其所承担的职责与其所获得的报酬相适应,从而使检察官成为法律人才所追求的高尚职业,进而保障检察队伍的稳定性和专业性.

(六)为了保证检察改革的合法性,应该及时地做好相应的立法工作,解决好改革超前和立法滞后之间的矛盾.近年来,各地检察机关就一些刑事诉讼模式进行了试验性的改革,如庭前证据展示、辩诉协商、主诉检察官制度、暂缓起诉、刑事和解等等,但这种超越现行宪法、刑事程序法和检察院组织法规定的改革不免有"良性"违宪违法之嫌,要妥善解决检察改革的正当性和合法性,就必须进行宪法、刑事程序法和检、法组织法的修改.否则,将会严重影响到法律和司法在民众中的权威.

(责任编辑:周文升wszhou66@126.com)

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1003-4145[2012]08-0077-04

2012-02-16

魏黎明,山东政法学院讲师,研究方向是刑事司法制度.张霞,山东政法学院副教授、法学博士,研究方向是刑事法学.

本文是山东省高等学校人文社会科学规划项目"山东省社会管理创新的法治建构研究"(J12WB53)、山东政法学院重大课题"和谐发展语境下少数民族法律文化的现代化"(2010F04B)的研究成果之一.