我国高等教育筹资体制的变迁及挑战

王剑波 李雪征 杨和亭

(山东财经大学(筹)，山东济南 250014;山东英才学院，山东 济南 250104)

我国高等教育筹资体制的变迁及挑战

王剑波 李雪征 杨和亭

(山东财经大学(筹)，山东济南 250014;山东英才学院，山东 济南 250104)

高等教育筹资体制随着国家经济、财政以及教育制度的改革而变迁。我国高等教育筹资体制经历了由单一筹资体制、多元筹资体制的初步尝试到以国家财政拨款为主、社会各种渠道投入为辅的多元化筹资体制的变迁。然而，高等教育投入的总量不足、结构失衡、缺乏制度保障等问题严重影响了高等教育的健康发展。面对挑战，应加强政府对高等教育的投入、以法律形式鼓励捐赠、合理利用国际教育资本，从而有效地促进高等教育筹资体制改革。

筹资体制;捐赠;国际教育资本

我国高等教育筹资体制经历了由单一筹资体制、多元筹资体制的初步尝试到以国家财政拨款为主、社会各种渠道投入为辅的多元化筹资体制的变迁。然而，高等教育投入的总量不足、结构失衡、缺乏制度保障等问题严重影响了高等教育的健康发展。除了坚持政府财政投入总量保障之外，在高等教育经费筹措的结构上，我们可以合理利用捐赠和国际教育资本，加大制度研究的力度。

一、我国高等教育筹资体制的变迁

改革开放以来，社会经济体制的变革逐步推动了高等教育体制及其投入体制的变革，我国高校筹资体制的历史沿革大致经历了三个阶段:建国初期到1980年以前，计划经济体制下高等教育单一的筹资体制;1980年以后到90年代初期，我国高等教育多渠道筹集经费的初步尝试;90年代初、中期至今，我国高等教育筹资体制逐步形成并完善以国家财政拨款为主、社会各种渠道投入为辅的多元化格局。

(一)1949年建国初期——1980年，计划经济体制下高等教育单一的筹资体制

1949年新中国成立之后，我国形成了高度集中的政治、经济体制。在高度集中的资源配置制度下，政府要求对各领域的私营经济进行彻底改造，高等教育领域也不例外。1952年，国家颁布了《关于全国高等学校1952年的调整设置方案》之后，公立高校逐渐合并私立高校，并最终在高等教育领域实现了高校全部归国家所有。在1980年以前，我国高等教育经费体制一直与当时的计划经济体制相适应，高校的财政权、人事权、物权等权利都集中在国家手中，各项教育经费自然也都由国家财政统一支配，教育经费列入国家预算。所以在这一阶段时期，国家预算内教育经费几乎成为我国高校教育经费的主要和唯一来源，高等教育经费来源渠道的单一性成为计划经济时期我国高等教育筹资体制的主要特征。

(二)1980年—90年代初期，我国高等教育多渠道筹集经费的初步尝试

这一阶段是我国计划经济体制向市场经济体制转型的起始阶段，财政管理体制也逐步向分权制过渡。1980年以后，我国财政政策发生了重大变革，在计划经济体制中开始逐步渗透着市场调节的成分，高等教育财政政策也随着国家财政政策的变革产生了变化。

首先，财政拨款的主体发生了变化。国家预算管理由过去的“统收统支”改为“划分收支，分级包干”的分级管理体制，即由原来的中央财政体制转变为中央和地方分级管理财政收入与支出的分级负责管理的新财政体制。高等教育的经费使用能够更加灵活，地方政府可以根据自身需求调整本地区的高等教育的经费划拨结构，进而调动了各省(市)投资办高等教育的积极性，推动高等教育的发展。其次，财政拨款原则发生了变化。政府对高校的财政拨款原则由原来的“基数+发展”的原则改为“综合定额+专项补助”的原则。第三，教育经费的使用规定发生了变化。1980年以后，国家政府及各相关部门下发了各种促进高校经费使用的条文规定，这些办法的提出使高校对资金的使用更加灵活，提高了资金利用效率。自此，我国高等教育经费筹措体制也开始了以国家财政拨款为主、多渠道筹措教育经费体制的初步尝试。在这一阶段，我国高等学校逐步开始招收属于市场调节成分的自费生和委培生，政府对高校的财政拨款原则的优化推动了高等教育经费的合理配置。但是，对于高校的教育经费划拨采取根据行政隶属各省自主支配的方式，导致经济欠发达地区与经济较为发达的地区的教育发展差距越来越大，各地高等教育发展极不平衡。

(三)90年代初、中期至今，我国高等教育以国家财政拨款为主、社会各种渠道投入为辅的多元化筹资格局逐步形成

进入90年代，我国经济体制和教育体制改革逐步深入，在全面实行市场经济制度的同时，财政支持的分级管理制度进一步加强。1993年，我国的高校随着中央政府部门和机构的改革也在不断进行合并、调整和整合。截至2009年，全国拥有普通高校2305所，其中中央部委所属高校111所，地方部门所属高校1538所，民办高校656所。①数据资料根据《2009年中国统计年鉴》整理。形成了清晰的中央和地方两级隶属形式，使政府的分级财政支持体系得以深化。我国的财政职能逐渐由直接的行政管理向间接的宏观调控转变，这一阶段的教育财政投资政策也转向以财政拨款为主、社会各界的经费投入为辅。同时，我国高等教育财政拨款体制在高等教育发展投入的支持方面也在进行改革，中央政府更加重视大项目形式的拨款，对一流大学建设项目的“985工程”和重点大学的“211工程”给予了一些特殊的专项资金分配。1993年国务院颁布了《中国教育改革和发展纲要》以及1994年国务院颁布了《纲要》实施意见，对高等教育的规划和发展提出了纲领性的指示，明确指出国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例到上世纪末应达到4%的目标，虽然至今这一目标还没有实现，但是说明国家在政策上是坚决鼓励加大财政性教育经费的投资力度，促进高等教育的可持续发展。

随着高等教育属于准公共产品的理论提出，高等教育成本分担的理论逐渐盛行。高等教育成本分担的主体主要包括政府财政承担、学生个人分担、高校接受社会捐赠以及通过市场机制吸收社会资金投资兴办教育，其中学生个人分担主要体现在学校向学生收取学杂费用。2000年，对各高校师范专业学生也开始收取学费，中国高校学杂费收取制度改革工作全面完成。通过改革，学杂费的征收标准普遍提高，学杂费在教育经费中的比重大幅上升。

高等教育筹资的多元化渠道逐渐形成，主要包括政府的财政性教育经费、学杂费、社会团体和公民个人办学经费、社会捐赠和企业集资办学经费等。2010年，我国发布《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》，其中第十八章第五十七条指出，“非义务教育实行以政府投入为主、受教育者合理分担、其他多种渠道筹措经费的投入机制。高等教育实行以举办者投入为主、受教育者合理分担培养成本、学校设立基金接受社会捐赠等筹措经费的机制。”这为中国进一步发展和完善高校多元化的筹资格局指明了方向。

二、我国高等教育经费筹措体制的现状及原因分析

目前我国已经形成了以国家财政拨款为主、其他各种渠道(包括学费、银行贷款、校办企业形式、土地及无形资产置换方式、租赁筹资、社会捐赠等)为辅的多渠道教育经费筹措体制。但是，我们应该认识到，我国高等教育筹资在取得成效的同时，还存在着许多问题。

(一)我国高等教育经费投入严重不足

这主要体现在:我国高校经费来源渠道单一，仍以政府财政投入和学生学杂费为主;国家总体教育经费投入不足，也极大地限制了高等教育经费的投入。存在此问题的原因主要表现在以下几个方面:

首先，在目前的中国，对教育发展的重要性的认识始终不及对经济发展的认识。如表1所示，1978年—2009年，我国财政性教育经费占GDP的比重一直比较低，甚至在2002－2004年期间还出现了连续下降的情况，财政性教育经费投入严重不足。对地方政府而言，同等数量的政府支出，用于教育产生的效用大大低于用于政治稳定、经济增长，因此在地方为主的教育财政体制中，政府教育经费支出不能达到合理的水平就在情理之中。①袁连生:《我国政府教育经费投入不足的原因与对策》，《北京师范大学学报》(社会科学版)2009年第2期，第8页。

其次，政府财政能力不高。政府财政能力的一个重要标志是财政收入占GDP的比例。中国社科院财政与贸易经济研究发布的《中国财政政策报告2009/2010》中显示，2009年按全口径计算的中国政府财政收入占GDP的比重达到32．2%，但是根据国际货币基金组织《政府财政统计年鉴(2007)》公布的2006年数据计算，全部51个国家的财政收入占GDP比重平均为40．6%，21个工业化国家的平均水平为45．3%，30个发展中国家的平均水平为35．9%。这表明，当前我国政府财政收入占GDP比重不仅低于发达国家平均水平，而且低于发展中国家平均水平。我国财政收入占GDP的比例偏低在一定程度上限制了政府的教育经费投入能力，制约着“财政性教育经费占GDP的比例达到4%”的目标的实现。

第三，中央和地方政府对高等教育的财务负担不合理，导致中央的能力不能得到充分发挥，而地方政府的财务负担过重。在我国教育经费筹措体系中，中央的投入主要承担数量较少的部属大学或者重点院校。而地方政府则主要负责在数量上占多数的普通高校，也就是说，我国财政投入教育的责任绝大部分由地方政府负责，这对于经济欠发达地区和偏远、贫困地区的政府来说负担较重，很难完成高等教育经费投入的任务，必然导致部分地区的普通院校办学资金不足，加剧了其高等教育发展的落后局面。

(二)我国教育资金来源及使用结构不尽合理，主要体现在:

1．在发达国家普及程度相当高的教育捐赠，在我国教育经费中所占比重却非常低。这是因为在文化观念上，解放后的种种历史原因使人们的社会责任缺失、捐赠意识淡漠，而且计划经济时期高等教育一度由国家财政完全承担，使人们思想上产生了高等教育是政府的责任的错觉;在经济环境上，高校获得捐赠的物质基础是社会财富的大量积累，但是我国正处于经济转型期，私营经济起步较晚，还没有充足的社会资金用于捐赠，最近几年我国经济发展突飞猛进，所以教育捐赠也只是在近几年才刚有所起色;在社会制度上，我国尚缺乏对捐赠财产的管理、使用、基金会财务运作以及捐赠物或款项的使用情况的信息披露等事项的法律规定，这都是教育捐赠比重一直不能有效提高的原因。

2．我国教育经费使用效率低下。这是因为我国高校对教育经费的使用有较大的自主权的同时还缺乏对资金使用情况的有效监督机制，导致资金使用比较混乱，很多资金不能用于支持科研领域。这主要表现在:一方面，高校行政化的管理体制使高校机构和人员繁杂，大量教育经费用于教师工资，增加了后勤成本。而学校过于强调外延式的发展也造成了固定资产大量建设、教育资源利用率低下，增加了教育成本;另一方面，高校的学者过多地关注自身的行政职位，很多本应该用于学科建设和学术研究的经费被用到了领导们的行政应酬、公关费用及个人享受上，造成教育经费使用效率低下。

(三)我国高等教育投入体制的法律法规不健全，不利于调动社会各界投资教育的积极性

我国高等教育缺少多元化筹集教育经费的法律支持，导致其他渠道经费来源比重较小。高等教育投入未走上法制化轨道是财政性教育经费不足、其他经费来源比重较小的根本原因。在《教育法》、《高等教育法》和《中国教育改革和发展纲要》中都规定了教育经费投入的“三个增长”目标和2000年国家财政性教育经费占国民生产总值4%的目标，但是至今由于法律约束的软化无法真正实现，导致财政性教育经费不足。在中外合作办学的实践中，只有《教育法》、《中外合作办学条例》及其《实施办法》作为法律依据，对于运作过程中的种种问题，如合作办学资格认定问题、外汇问题、合作双方资金分成问题、学位或毕业证书认可问题等等，仍没有更细致的法规加以保障;校企合作越来越成为高校吸引社会资金的重要渠道，但目前只有《民办教育促进法》、《社会力量办学条例》作为法律依据，在实际操作中没有设立专门的协调机构、没有健全的奖惩机制、没有权威的准则规范，这都成为校企合作发展的障碍;在社会捐赠方面，在我国还处于起步阶段，缺乏配套的法律保障，《公益事业捐赠法》中只规定了对农村义务教育、公益性青少年活动场所和红十字会等法定的公益性组织捐赠才准予享受免税政策，免税的范围较小;《个人所得税法》规定纳税人必须通过非营利的社会团体和国家机关向高校捐赠才可免税，这样苛刻的条件必定挫伤捐赠者的积极性。

(四)我国出国留学人数呈上升趋势，导致教育领域的外汇流失量较大

随着改革开放的发展，我国高等教育也逐步走向国际化，国民逐渐把眼光投向拥有先进教育理念的国外高等教育市场。国家统计局统计年鉴显示①http://www．stats．gov．cn，2011 －12 －25，除了1998年之外，1995－2006年的11年间，我国出国留学人员逐年呈上升趋势，学成归国人员虽然也在增加，但其幅度远低于流出学生的人数。从留学生输出国来看，2007年规模最大的前三位国家依次是:中国421100人，印度153300人，韩国105300人，②U N － ESCO．Global Education Digest 2011:Comparing Education Statistics Across the World［EB/OL］．http://www．uis．unesco．org/Library/Pages/default．aspx．，2011 －9 －10我国列世界第一位，而据联合国教科文组织的资料显示，2002年中国就已经迅速成为世界上最大的留学生派出国。保守估计中国在外留学人员总数达46万人，分布在全球至少103个国家和地区;以中国46万名留学生的消费推算，中国民间教育资本的流失至少突破了100亿元人民币。③http://www．china．com．cn/chinese/zhuanti/qkjc/648445．htm，2011 －9 －10据美国国际教育者协会估算，2010年留学生为美国带来213亿美元收益，中国留学生数量居榜首，有12．76万中国人在美国大学就学。美国商务部已将国际学生教育列为第六大服务业出口。依据上述数字估算，我国在教育领域流失的资本将更多，这必将影响我国教育资本的积累，不利于教育的持续、健康发展。但是，由于我国相当一段时间内优质的教育资源缺乏的问题得不到根本解决，这一问题还将持续。

三、应对挑战的几点建议

我国高等教育应该积极开展投入体制改革，在保障高等教育财政性经费充足投入和合理收取学生学费的基础上，努力扩大高等教育经费来源渠道，完善教育捐赠制度，推动校企合作，并在在高等教育领域引入先进的办学理念和竞争机制，实现外资的引入，完善多元化的投入体制，从而推动我国高等教育办学体制、管理体制、投入体制改革的共同推进。

(一)以制度的形式保障政府对高等教育的财政性经费投入

尽早出台《高等教育投资法》等法律，对政府对高等教育的投入建立完善的法律保障体系。《教育法》中明确规定了高等教育以国家财政拨款为主要经费来源渠道和“三个增长”的目标，即各级政府教育财政拨款的增长要高于统计财政经常性收入的增长，在校学生人均教育经费逐年增长，教师工资和学生人均公用经费逐年增长。通过法律途径，增强法制观念。另外，在《高等教育法》中规定了高等教育的举办者应当保证稳定的办学经费来源，使对高等教育的投入有所保障，针对此问题，我国法律中应该进一步落实、细化、规范此类规定，使高等教育举办者投入的教育资金能够得到更加明确的保障。

(二)完善有关税法，营造鼓励和支持社会捐赠的积极性的制度环境

鉴于我国高等教育投入体制结构中存在结构失衡的问题，尤其是相对于发达国家高等教育捐赠比例占整体经费比例较高的现象，我们需要认真挖掘这一现象的根源。《中国教育改革和发展纲要》、《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国公益事业捐赠法》等对高校社会捐赠也表示了支持和肯定。但是，我国关于捐赠的法律体系还很不完善，捐赠中涉及的税收优惠政策还不明确，对于减免税收的条件规定的过于严格，对于遗产税的征收也没有规定。由于法律规定的不规范，不能对社会捐赠起到激励的作用，阻碍了我国高等教育捐赠事业的发展。具体表现为:

1．在捐赠方式合管理方式上，《捐赠法》规定捐赠主体必须通过我国境内的非营利的社会团体、国家机关进行捐赠，而不能直接捐给受捐赠方，这样的规定就会使捐赠主体对于钱或物是否能全部到达被捐赠方手中产生疑虑。在捐赠的管理上，由于我国政府部门没有专门的捐赠管理机构，这也为非法利用捐赠资金提供了温床。目前，我国的高校还没有相应的基金管理机构，对于资金的使用、分配情况没有一个统一的规定，缺乏长期的规划。由于受捐赠方资金使用情况的不透明，导致出现了信任危机，很容易出现挪用公款、中饱私囊的现象。

2．在税收优惠政策上，《捐赠法》规定，如果直接向捐赠对象进行捐赠，则不能享受税前扣除。企业只有向公益性社会团体进行的捐赠方可享受税收优惠。同时，在免税程序上，要求捐赠人要有受赠人出具的合法的、有效的收据才可以有机会申请税前扣除的优惠。但在我国只有到由国家民政局设立的宋庆龄基金会、中国红十字总会以及中华慈善总会三大机构，方可获得捐款发票，凭票可免税。这样的规定阻碍了捐赠行为，也打击了捐赠者的热情。另外，对于企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。对于个人捐赠来说，捐赠额不超过其申报的应纳税所得额30%的部分，允许从应纳税所得额中扣除。对于一些特定的捐赠，还可以全额扣除。《税法》将公益捐赠的扣除比例从3%提高到了12%，税收的优惠力度更大了。但是年度利润总额是指企业依照国家统一会计制度的规定计算的大于零的数额。这意味着如果企业的年度会计利润总额为0或者出现亏损，其符合规定的捐赠也不得在税前扣除。企业的捐赠时间如果不属于名单所属年度的，也不会享受税前扣除。

3．在遗产税方面，由于我国没有《遗产法》，对于巨额的遗产不用缴纳巨额的税金，所以也就不会如美国那样通过巨额的遗产税来引导人们的捐赠捐赠行为。遗产税的征收，会使越来越多的富人愿意拿出资金来捐助高等院校。今后，在条件成熟的情况下，应规定遗产税的征收，转变富人把财产留给下一代的想法，通过把财产留给社会，不仅提高了他们的声誉，也使高校有更多的资金来发展教育、服务社会。

鉴于此，完善我国有关捐赠的法律法规的任务迫在眉睫。明确高校捐赠的税收优惠政策，通过制定出对社会团体和个人捐赠办学实施的优惠政策的具体办法以及相关细则，给予他们在免税方面的优惠，改变不合理的规定，鼓励社会各界捐资助学，激发企业的捐赠热情，促进高等教育的稳步前进。同时，行政部门要强化对捐赠的管理，出台相关的政策，保证捐赠的透明化和规范化，防止腐败的发生。高校也应当设立专门负责管理捐赠的机构，制定相关的规划，对资金的使用、分配情况定期向社会公开，接受来自政府部门和社会各界的监督。

(三)合理利用国际教育资本，促进高等教育投入体制改革和发展

全球范围内的跨国高等教育开展已有30年，在传统意义上的留学生流动的基础上，合作办学以及姊妹计划、学分互认等形式发展迅速，近几年，海外投资办学开设分校已成为跨国高等教育提供国新的热点，呈现出投资办学、整体项目移植等新的特点。我国作为跨国高等教育的主要输入国，在开展中外合作办学中，面临着国际教育资源的引入，其中包括国际教育资本的介入。我国教育消费者极其渴求优质教育资源，通过合作办学，让国内教育消费者在不出国门的情况下就能享受到和出国一样的优质教育资源，这样可以有效防止教育资本的大量流失并尽可能避免优质人力资源的外流。此外，外资的引入在一定程度上也能够缓解由于高等教育大众化带来的办学经费不足的压力。引入国际教育资本会使国内、国外，教育、资本两个市场、两种资源实现优势互补，达到共赢的目的。

引入外资可直接增加对教育的投入，弥补我国高等教育经费投入的不足，缓解办学经费紧张的局面。与此同时，还可以满足国内日益增长的对优质教育资源多元化、多层次的需求，拉动高等教育消费，带动相关教育产业的发展。引入国际教育资本，增加了新的投资主体，拓宽了高等教育投入的渠道;投资主体的变化将带动办学主体的变化，逐步形成国办、民办、外资办学的多元化办学局面;新的办学主体的出现将带来新的管理经验及管理方式。投资体制、办学体制及管理体制的变化，将有助于推动高等教育体制的变革。

由此，除了解除思想理念上的约束之外，更重要的是完善和健全有关制度环境，从制度安排的角度、国家框架的高度去审视和把握国际教育资本介入的问题。运用新制度经济学制度变迁理论，在合作的过程中引入竞争机制，使原有的僵化体制能在示范效应和竞争效应的作用下产生循序渐进的诱致性变革，提升高等教育的活力和教育体制的效率。但高等教育产品的特殊属性和高等教育历史使命的多重性，又使其体制改革相对来说较为艰难，也更为谨慎，因此更应该遵循着中国经济体制改革的摸索出来的经验:由简单到复杂、由局部到整体、由增量到存量的尝试性的渐进改革过程。国外教育资本的引入，将带来资源和资本的进驻，由此增加教育市场的竞争性，使优秀资源能发挥一种标杆示范作用，激活市场，引领教育发展方向，促进原有体制的变革和创新。通过对制度变迁主体作用、变迁方式的交叉应用，强制性变迁中政府的职责与诱致性变迁中需求方的要求合理结合，以解决国内教育市场对国际教育资本供需双方的矛盾。

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1003－4145［2012］05－0157－05

2012－02－02

王剑波，北京师范大学国际与比较教育研究院博士后，山东财经大学(筹)国际交流与合作处处长，教授，博士。李雪征，山东英才学院科研处工作人员。杨和亭，山东财经大学(筹)学生处副处长。

本文系国家社会科学基金教育学一般课题“引入国际教育资本推动高等教育办学及投入体制改革研究”(课题批准号:BFA100063)、山东省自然科学基金项目”引入外资缓解高校经费投入不足之探索”(项目编号:Y2008H41)的阶段性成果。

(责任编辑:陆影 luyinga1203@163．com)