基于社会福利视角的新一轮国企改革方向探索

杜宇能

(中国科学技术大学公共事务学院，安徽合肥 230031)

基于社会福利视角的新一轮国企改革方向探索

杜宇能

(中国科学技术大学公共事务学院，安徽合肥 230031)

国有企业改革一直是我国经济体制改革的重要内容。国有企业改革每前进一步都伴随着思想的碰撞和利益的羁绊。针对国企改革出现的一些新问题和新特点，从社会福利以及补偿性原则的视角，探讨国有企业对历史欠账进行补偿的可能性，以及国有企业社会福利责任实现的障碍。新一轮国企改革方向在于国有企业自身发展与社会福利目标的平衡，而实现这一平衡，长期来看还应当从国企“利自身”与“利天下”两个方面入手。“利自身”要求企业发展模式的差异化，在企业可持续发展的基础上，为“利天下”积累条件;“利天下”则应当修正国有企业目前的利益管理机制，为更广泛的人群谋取实实在在的福利。

国有企业改革;改革成本;社会福利;企业社会责任

一、引言

国有企业改革一直是我国经济体制改革的重要内容。国有企业改革每前进一步都伴随着思想的碰撞和利益的羁绊，可以说国企改革是中国改革开放进程中最艰难、最具颠覆性的部分。时至今日，尽管国有经济在总量和控制力上都达到了一个新的高度。但是，有关国有企业与市场经济活力、民营企业发展空间、社会福利、百姓民生等方面的问题，以及进一步深化国企改革和未来国企改革方向的讨论却从来没有间断过。既往的有关国有企业改革的研究文献可谓汗牛充栋，尽管研究的结论不尽相同，但都包含着对国有企业如何实现自身发展及其社会价值的反思。同时，这些研究和反思也表明了这样一个事实:三十多年的国企改革付出了巨大的社会成本和代价，这些成本和代价涉及到我们国家社会生活的方方面面。从社会福利实现的角度看，国企改革最大的成本莫过于普通公民所应当享受的社会主义福利的缺失。因此，以社会福利的视角，从补偿性原则出发去反思未来国企改革的方向，在当下，应当说是非常有必要的。因为，这关系到对改革开放以来国有企业发展“原罪”的某种清算，以及作为全体国民财富的国有企业应当履行的福利责任。

二、基于卡尔多－希克斯视角的国有企业补偿可能性分析

要从社会福利视角清算国企发展的历史欠账，就要对国企改革历程所付出的成本做出估算，并以此定量和了解国有企业应当承担的历史福利责任。

首先，国有资产的流失。1995年《瞭望》杂志援引当时国家计委的一份调查报告称，“据国家国有资产管理局资料，从80年代至1995年，平均每年造成的流失高达500多亿元。”而进入20世纪90年代中期到国有资产管理委员会开始运转的10年间，有学者统计，国有资产每年流失在千亿元左右。①陈守忠:《国企改革方向:劳动者所有制》，《中央财经大学学报》2007年第11期。据此，我们可以估算，改革开放的30多年国有资产流失总额应不少于17500亿元。

其次，国有企业造成的银行不良贷款。由于我国商业银行的存款来源主要是全体老百姓，所以这一部分损失也是全民所有制视角下的国有企业改革成本。依据施华强的研究结果，这方面估算国有企业造成的不良贷款损失约为2万亿元。②施华强:《国有商业银行账面不良贷款、调整因素和严重程度》，《金融研究》2005年第12期。

再次，国有财政对国有企业的补贴。由于财政来源于税收，因此实际上补贴国有企业的还是全国老百姓。根据最近的数据，从1994年到2006年底，这期间国家财政对国有企业的亏损补贴为6132亿元，每年从100亿至500亿不等，至今对国有企业的亏损补贴总数估算约为6500亿元。

最后，下岗工人工资损失估算。按照1997年至2001年每年下岗工人数量约在700万到900万人之间计算，下岗工人总数将近4000万人;按照每个下岗职工平均下岗15年，年平均工资20000元计算，除去平均每人30000元的买断工龄补贴，4000万下岗职工的工资损失约为10万亿元。

以上几项加总后，可以发现，为了使国有企业摆脱困境，全体国民为国企改革付出了接近十五万亿元的社会成本，这个代价不可谓不大。但是，从帕累托改进的角度看，全体国民的利益损失在国企改革中并没有得到相应的补偿，因此，国企改革仅是一种非帕累托改进。所以，随着国有企业的重新壮大，为了弥补国企改革所付出的代价，补偿受损者的利益，就需要国有企业按照卡尔多－希克斯改进的原则，重新定位自身的发展方向和发展模式。

卡尔多－希克斯效率是指从结果中获得的收益完全可以对所受到的损失进行补偿，这种非自愿的财富转移的具体结果就是卡尔多－希克斯效率。卡尔多1939年在其《经济学福利命题与个人之间的效用比较》一文中，提出了“虚拟的补偿原则”并将其作为检验社会福利的标准。他认为，只要总体上来看益大于损，这就表明总的社会福利增加了。简言之，卡尔多的福利标准是看变动以后的结果是否得大于失。由此看来，卡尔多补偿原则是一种假想的补偿，而不是真实的补偿，它使帕累托标准宽泛化了。

与帕累托标准相比，卡尔多－希克斯标准的条件更宽。按照前者的标准，只要有任何一个人受损，整个社会变革就无法进行。但是，按照后者的标准，如果能使整个社会的收益增大，变革也可以进行，无非是如何确定补偿方案的问题。所以，卡尔多－希克斯标准实际上是总财富最大化标准。也就是说，根据卡尔多－希克斯的补偿原则，只要改革后的国企资产增值和企业利润能够补偿全体国民付出的十五万亿社会成本，那么从长期的角度看整个国企改革是能够具备卡尔多－希克斯改进的条件的。

2010年我国国有资产总额已突破53万亿元，央企和中央金融企业合计25万亿元，年均增长超过16%，资产净增42万亿元。2010年全国国有企业实现利润19870．6亿元，同比增长37．9%，其中化工、电力、有色、交通等行业利润增长超过1倍。①《2010年国企实现利润近2万亿元 上缴红利440亿》，《人民日报》2011年2月4日。这些数据表明，三年脱困后的国有企业经过10多年的发展，从价值创造上已经超过当年因国企改革所付出的社会成本，并且已经具备了进行卡尔多－希克斯改进的条件。不过，这种条件的具备还仅仅是价值数据上的具备，要想进行卡尔多－希克斯改进补偿，还要解决如何平衡国有企业可持续发展与社会责任、如何选择被补偿群体、如何进行补偿操作，以及如何实现公平公正等一系列问题。然而，令人遗憾的是，目前国有企业的发展态势并没有向着补偿社会福利责任和十二五“富民”目标的方向前进，反而出现了追逐垄断利润、无边界扩张，以及利益小集团化等趋势。对此，及时修正国企改革方向，防止国有企业走上异化道路，对国企改革社会成本予以适当的补偿应当引起全社会的思考。

三、国企社会福利责任实现的障碍

(一)国有企业的无选择垄断

2008年的国际金融危机以后，国有企业除了在电信、石油、矿产等传统领域的垄断以外，还将垄断扩展到一般性垄断行业，比如房地产。与此同时，各种不同形式的国有化现象有增无减，国有企业利用股份制等手段向非国有部门和企业大量渗透。这种无选择垄断必然要通过垄断性的定价权来获取消费者的超额支付，而这将导致这些国有企业与民营企业争利，压缩民营企业的市场空间和创业机会，其垄断性与我国经济体制的市场化变革方向相违背。

(二)国有企业无边界扩张

根据国务院国资委的统计，目前仅国务院国资委管理的128家中央企业，其涉及的主业剔除重复的仍有近300个，囊括从原油天然气勘探开发开采、电力供应与生产、航空运输、电信到房地产开发经营、物业管理中介服务、粮油糖期货及物流、文化艺术经营、服装鞋帽生产销售，乃至兽药及饲料添加剂的生产与销售等众多领域。根据张文魁的研究，从行业分布来看，国有经济布局仍过于分散。②张文魁:《重启有时间表的国企民营化改革》，《中国改革》2010年第10期。在396个国民经济行业类中，国有经济涉足380个行业，行业分布面达96%。现在，仍有约40%的国有资本分布在一般生产加工、商贸服务及其他行业。如今的国有企业已然聚集了庞大的资本，凭借政府资源、准入门槛和规模优势，国有企业在各方面的作为可以说是如鱼得水、畅通无阻。并且，一旦国有企业进入非国有部门之后，要退出则是非常困难。从以往的经验看，这种“退出”即民营化又极易导致巨大的权力和经济腐败。可以说国有企业的边界问题已然成为一个必须控制的问题。

(三)过高的管理层薪酬与行业工资

2003年国资委确定了基于绩效考核的国有企业年薪制度，并引入现代企业(公司)的各种股权激励策略，国企高层管理人员和普通员工的工资有了质的提升。然而，正如许多在设计上存在瑕疵的改革一样，国有企业的薪酬制度改革也存在着“一管就死，一放就乱”的现象。这可以从近年来频频爆出的国企高管天价薪酬和垄断行业高水平工资，引起社会公众广泛的质疑声得到佐证。这种过分超越平均水平的国企高管天价薪酬和垄断行业高水平工资，从理论上和实践上都具有非正义性和非公平性。

(四)国有企业利益的小集团化

国有企业的利益分配无论是在所有制层面还是现代企业制度层面，都存在理论上的空白和实际操作上的困难，从而国有企业利益的小集团化就显得隐蔽和某种程度上的顺理成章。2010年，国有企业盈利将近两万亿元，实际上缴红利仅为440亿元，比例为2．2%。①柴晶:《国企红利，近2万亿元何处去》，《人民文摘》2011年第4期。尽管国有企业的最终股东是全体国民，但股东的红利却不可能直接地分配给每个国民。也就是说，国有企业的巨额利润实际上是被国有企业管理层小集团所操纵。比如，长期以来国有企业特别是金融企业的薪酬基本上失控，完全由内部所谓的董事会自行确定。国有企业利益集团化不仅使作为最终股东的全体国民难以直接分享，而且这些操纵控制国企的小利益集团又被一纸纸的行政任命频繁更换，结果是频繁更替的小利益集团比赛式的在薪酬、职务消费、管理费用等名义下貌似合法地攫取国企利益。这种现象的出现，意味着国有企业内部已经出现了某种程度上与普通民众利益对立的利益小集团，而这些小集团对自身利益的谋划则可以说是国企新一轮改革的最大阻力。

四、兼顾国企自身发展与社会福利责任的双重绩效考量

国有企业之所以存在上述阻碍其社会福利责任实现的问题，从根本上说还是由国有企业的特殊性所决定的。②金碚:《论国有企业是特殊企业》，《学习与探索》1999年第3期。国有企业的特殊性有两个层面的解读:一是作为企业，特别是担负着国家经济重托的大型国有企业，应当按照现代企业制度，采用合理的治理机制，推动国民经济和自身的发展;二是作为全民所有的财富和资产，国有企业应当在“利自身”也就是营利的同时“利天下”，只有实现了“利天下”，国有企业的全民属性才能够得到体现和发挥。因此，对国有企业的绩效评价应实行双重考核，即国有企业自身的可持续发展与全民社会福利目标的实现:其一，是否按照现代企业制度的要求，实现企业的可持续发展，其具体目标应当包括国有资产存量的保有和递增，基础设施和基础产业的稳定和改良，经济转型的责任承担，经济安全的保障以及应对国际经济系统性风险的防范等内容;其二，是否为全民福祉提供了回报和支撑，是否将其自身发展同民生改善密切结合，是否有利于全民福利的提升和全民财富的实质性增加。

新国有企业的绩效评价内容应当包括:

首先，控制国有企业的边界，避免其对市场经济环境的扭曲以及对民营经济的冲击。因为，在竞争性领域中业已形成的优质国有资本一旦退出，就会涉及到国有资产如何处置和出售的问题，而国有资产的出售是一个世界性难题。所以，应当在保有现有竞争性领域国有资产的基础上，严格约束国有企业向一般性竞争领域的扩张，特别是防止国有企业以子公司、合资公司的名义向一般性竞争领域扩张，控制国有企业边界，减少对民营企业生存空间的压制，保持市场经济的活力。

其次，承担更多的社会责任，有步骤地解决国有企业历史欠账问题。新国企作为全体百姓的企业，无论从所有制上还是道义上都理应承担更多的社会责任。一方面作为国家的企业和全民的企业，应当体现国家和人民的整体利益，不能见利忘义、与民争利;另一方面，新国企占用了更多的社会资源，通过垄断获得了高额利润，而且这些高额利润的获得，很多情况下是通过使用更多的社会稀缺资源实现的。比如，扩大投资时靠银行信贷而非自有资金，获得更多的上市融资的机会以及各种补贴、税收优惠等。如今国有企业已经积累了相对充足的资本，大多数企业有着良好的经营状况，根据卡尔多—希克斯理论，国有企业逐步解决历史欠账的历史机遇已经到来。国有企业应当有计划地开始对下岗职工和国企事业人员进行补偿，救赎国企改革的历史“原罪”。

再次，改革红利分配制度，增加转移支付，减少国民收入的差距。从2011年开始，国家调整了国有企业红利上缴的比例，但是这一制度并不完善，操作性也不强。所以，进一步改革国有企业红利分配制度势在必行。只有建立一个完善的、有着广泛代议制的红利发放制度，才能增加转移支付，调节收入差距。

第四，在保证新国企发展要求的前提下，逐步加大国企利益向全民福祉的投入。十一五规划追求“国强”，十二五规划在“国强”的基础上追求“富民”。从近几年的情况看，中国社会的很多问题都跟贫富差距和民众的普遍不富裕有着直接的关系。如，结构调整和经济转型的问题、消费和内需不足的问题，甚至一些群体性事件，都有着贫富分化的影子，贫富分化直接影响到中国社会的稳定。对于聚集了巨大财富的国有企业进行新一轮改革，应当是实现“富民”目标的一个重要杠杆。这意味着，改革的成果——国有资产财富将逐步由普通百姓感到虚无缥缈，转变为实实在在的老百姓能够享受到的福利。

五、国企改革方向的修正及其路径

实现国有企业自身发展与社会福利目标的平衡，长期来看还应当从“利自身”与“利天下”两个方面入手。“利自身”要求企业发展模式的差异化，在企业可持续发展的基础上，为“利天下”积累条件;“利天下”则应当修正国有企业目前的利益管理机制，为更广泛的人群谋取实实在在的福利。

(一)国有企业经营模式的分类与修正

我国的国有企业绝大多数处于战略资源性行业，其余分布于竞争领域和自然垄断领域。尽管这些企业的性质有所不同，但它们都按照现代企业制度的要求，构建了类似的产权机制和盈利模式。这种“不管黑猫白猫，抓到老鼠就是好猫”的经营态势，可以说是很多国有企业与民营企业争利的内在原因。因此，根据国有企业所处行业的不同应当采取不同的经营模式。

对于资源类国企，如石油化工、煤炭矿藏类企业。要采取市场化定价机制与资源税收红利上缴相结合的经营管理模式。这是因为，随着世界人口的增长和对资源的渴求，自然资源已经成为一种稀缺经济资源，所以只有按照市场化的定价模式，才能够控制对有限资源的需求量，维持资源开发的可持续性。然而，由于采取市场化的定价模式，汽油、矿石等能源价格由于垄断经营会维持在高位运行，而处在这些行业的国企自然会获得极高的利润收益，所以需要对这些行业的国企征收较高水平的资源税以及上缴较高水平的企业红利，将这些企业的利润压缩到一个合理的水平。

对于战略性竞争领域，如电信、装备制造、汽车、电子信息、建筑、钢铁、有色金属、化工、勘察设计、科技等行业。笔者并不主张国有企业完全退出这些经济领域，相反在这些领域中，国有企业可以起到行业标杆和技术引领者的作用，并且按照现代企业制度的经营管理模式进一步深化改革，促进企业活力。但是，在这些竞争领域中，需要控制国有企业的边界，严格新投资向这些领域的上下游过度扩张，以免影响市场经济活力和民营企业的生存发展空间。

对于网络型公用设施，如电网、公路网、铁路网、民航网。这些行业对国民经济的正常运转起着极为重要作用，它们就像人体中的血管，一旦出现栓塞，整个国民经济都会受到很大的冲击。我国过高的物流成本已经严重影响了市场经济的活力、助长了地方保护，而不断上涨的电力价格也给工业企业带来了沉重的成本负担，推高了物价和居民生活成本。因此，对于这类企业，应当转变其经营目标，确立以公共服务为目的的发展模式，不以追求赢利为目的，而要在收支平衡的基础上，降低服务价格，促进市场经济活力，必要时可以采用财政或者其他国有企业的红利上缴弥补其收支差额，真正实现网络型公用设施的公益性。

(二)建立健全国有企业利益管理机制

1994－2009年间，国有企业一直没有向财政上缴红利，直到2010年部分央企才按照一定的比例上缴了少量红利。因此，建立一个有效的、灵活的红利上缴机制具有其紧迫性。具体可以从红利上缴和红利分配两个方面来管理。

其一，红利上缴。国有企业红利上缴可以按照国有企业的行业划分采取不同的管理办法。对于资源类国企可以制定一个较高的红利上缴比例，将这些国有企业的资源性垄断利润收为国有，用于国民收入的二次分配。对于竞争性领域的国有企业，可以按照现代企业制度的红利分配模式，将企业的红利上缴交由公司股东大会决定，这就要求创新竞争性国有企业股东大会的构成模式。因为国有企业的最终股东是全体国民，所以这些竞争性行业的股东大会应由社会遴选的普通公民代表、国有资产管理委员会、企业其他股东等三方面力量构成，并根据企业的发展需要和市场环境共同商议竞争性领域的国有企业红利上缴比例。对于网络型公用设施企业，其目标是维持收支平衡，提升网络建设水平，服务经济社会，所以理论上讲这类企业如果出现盈利应当全额上缴。

其二，红利分配。可以将国有企业的红利分配权交由国有资产管理委员会，因为国有资产管理委员会是国有资产的委托代理方，并且国有资产管理委员会相对于其他部门更熟悉国有企业的经营状况，这对于红利的收缴和分配都是有利的。按照补贴弱势群体、清偿历史欠账的原则，有计划、有步骤地向弱势群体发放红利。国企红利可以用于以下一些方面:清偿国有企业下岗职工的历史工资欠账，救赎国有企业的发展“原罪”;填补社会保障基金的漏洞，提高社会保障基金国家部分的投入，增加最低生活保障金;被征收土地农民的二次补偿以及提高农业补贴水平;在未来我国收入信息管理体系完善的基础上还可以直接补贴中低收入群体。

对于国有企业的薪酬监管，应当与普通企业不同，国有企业的员工实际上是全民资产的经营者，这与公务员服务社会的性质相类似。尽管作为企业，员工应当享有企业所独有的激励机制，以促进企业的发展盈利，但作为国有企业，则不可以成为扩大行业收入差距的始作俑者。对于国有企业员工的薪酬，或可以构建一个以公务员工资水平为参照水平的浮动薪酬制度，而对于国企高管的薪酬，则可以采用股东大会，吸纳社会普通公民参与国企高管薪酬的议定。

F425

A

1003－4145［2012］05－0106－04

2012－01－06

杜宇能，男，中国科学技术大学公共事务学院博士研究生。

(责任编辑:栾晓平E－mail:luanxiaoping@163．com)