集体林权抵押贷款探讨:问题与对策

张涵冰 岳书铭

(山东农业大学经管学院，山东泰安 271018)

集体林权抵押贷款探讨:问题与对策

张涵冰 岳书铭

(山东农业大学经管学院，山东泰安 271018)

随着我国集体林权制度改革的不断深入，林业生产快速发展，营林者积极性空前高涨。然而，由于受集体林权资产特殊抵押品特性、借款人实力单薄、贷款人缺乏激励、相关政策法规不配套等因素的制约，集体林权抵押贷款业务还不能满足林业发展的要求。促进集体林权抵押贷款健康发展的对策:完善集体林权抵押贷款相关法律法规;加大政府支持力度;加强金融机构的改革和业务创新;提高借款人资信水平;科学、公正地评估林权价值;疏通林权抵押物变现渠道，消除抵押物变现的制度瓶颈等。

林业经济;集体林权改革;集体林权抵押贷款

一、引言

随着我国集体林权制度改革的不断深入，营林者积极性空前高涨，对资金的需求也随之剧增。但是，从目前林农和大部分林企的资金积累能力看，单纯依靠自筹资金和政府财政补贴资金已经远远不能满足发展的需要。因此，集体林权抵押贷款逐步成为突破林业资金供给瓶颈的一条重要途径。

自1999年起，福建、湖南、浙江等省相继开展林权资产抵押贷款试点，农村信用合作社、农村商业银行、中国农业银行等金融机构陆续开展了林权抵押贷款业务(在本文，集体林权抵押贷款与林权抵押贷款两者并用)。该业务作为金融机构拓宽农村信贷渠道的一个有益尝试，虽然在实践中取得了一定发展，但由于受林权资产特殊性、金融机构信贷规模约束、相关法规依据不充分、相关配套服务欠缺等因素的影响，仍不能满足林业发展的融资需求。本文将在分析集体林权抵押贷款现存问题的基础上，提出促进集体林权抵押贷款健康发展的对策，以期对盘活林权资产，优化农村金融环境，实现银林共赢有所助益。

二、集体林权抵押贷款实践中存在的问题

集体林权抵押贷款是指集体林权主体以林地、林木所有权或使用权作为担保，向银行、农信社等金融机构借款的活动。就其具体运作而言，它涉及借款人、贷款人、抵押物、政策法规等多个方面，并受林权资产估价、市场变现渠道等因素的影响。着眼于集体林权抵押贷款的实践不难发现，以下几方面的问题制约了它的健康发展。

(一)集体林权抵押贷款的抵押物问题

贷款抵押物是债务人为担保偿债义务的履行而转移给债权人的担保物。集体林权抵押贷款的抵押物是集体林权所指向的一束财产，包括林地、林木、宜林荒山等，这一特殊抵押物带来的种种不便是制约集体林权抵押贷款健康发展的本源性因素。

众所周知，集体林权抵押贷款的抵押物分布在野外，范围广，管理难度大，且容易遭受多种自然灾害(如火灾、病虫害等)的威胁，因此其保值增值具有很大的不确定性。这使得金融机构出于资金安全角度的考虑而对林农惜贷或者设置比其他抵押贷款更为苛刻的贷款条件。例如，贷款期限更短、抵押率更低、贷款利率更高等。从现有案例看，林权抵押贷款的期限一般不超过5年，如辽宁省本溪市桓仁县林权抵押贷款期限仅为2年;丹东市宽甸县的林权抵押贷款期限为3年。短期信贷资金无法与林业的长生产周期相匹配，更遑论满足造林营林的需要了。从抵押率的设定来看，我国一般抵押贷款的抵押率大多在70%左右，而一些地方的林权抵押贷款的抵押率大都在50%以下，如丹东市宽甸县农信社仅按森林资产抵押物估值的20%－50%设定抵押率。①韩立达、王静、李华:《中国林权抵押贷款制度中的问题及对策研究》，《林业经济问题》2009年第6期。就贷款利率而言，金融机构对林权抵押贷款往往设定向上浮动的利率，如农信社发放林权抵押贷款的利率一般在基准利率基础上上浮70%，最高达100%;商业银行对林权抵押贷款的利率一般在基准利率基础上上浮30% －50%，高于其他行业贷款利率的20% －50%。

(二)集体林权抵押贷款的借款人问题

长期以来，涉及集体林权抵押贷款的借款人多为林业企业、林业合作社等，然而，随着集体林权制度改革的深入，集体林权资产体现的经济价值被越来越多的林农所认识，广大林农营林的积极性高涨，因而个体林农逐渐成为集体林权抵押贷款的借款人“主力军”。个体林农成为借款人后，集体林权抵押贷款出现了借款人数众多、借款人资产规模小、抗风险能力弱的一些新特点，这也导致了金融机构对个体林农的进一步惜贷或对借款人设置更高的借贷门槛等。

(三)集体林权抵押贷款的贷款人问题

首先，集体林权抵押贷款贷款人的林业信贷供给总量不足。经办林权抵押贷款的金融机构往往设立在农村，一般为农信社和农业银行的分支机构，这类金融机构的信贷资金规模通常比较小，而一些参与集体林权抵押贷款的商业银行往往没有林业专项贷款指标。负责国家政策性林业贷款的国家开发银行，一般是委托农信社等金融机构进行具体业务操作，这些机构因为缺乏利益诱导机制，对林业贷款的积极性不高。上述因素使得林业信贷供给总量不足，限制了集体林权抵押贷款的发展。

其次，现有金融机构缺乏掌握林业知识的金融人才。办理集体林权抵押贷款需要既懂金融又懂林业的复合型信贷人才，而现有金融机构往往缺少这类人才。如果信贷人员对集体林权这一抵押品的特性不了解，他就无法对是否发放贷款做出正确判断，这不仅会影响办贷效率和业务拓展，而且会使林权抵押贷款发放金额进一步减少。因为，在信息不充分的情况下，作为理性经济人，贷款人的首要选择就是惜贷。

(四)集体林权抵押贷款的政策法规问题

一是开展集体林权抵押贷款的法律依据不充分，抵押物范围较窄。目前涉及林权抵押贷款的政策法规有《物权法》、《农村土地承包法》、《担保法》、《森林法》和《森林资源资产抵押登记办法(试行)》等。但是，它们都没有对以家庭承包方式取得的林地使用权抵押作出明确规定。《森林法》第15条和《农村土地承包法》第32条规定了林地使用权和林地承包经营权流转的方式，包括转包、出租、互换、转让、招标、拍卖、公开协商、作价入股，但没有列示抵押这种方式是否受保护。《森林资源资产抵押登记办法(试行)》第9条规定了七类不可抵押的情况，虽然初衷是保护生态林和公益林，但在实际操作中却使可实行林权抵押贷款的范围变窄了，即以家庭承包形式取得的集体林地使用权、公益林、特种用途林等均不得抵押。以浙江省安吉县为例，该县以家庭承包形式取得的林地面积达7．93万hm2，国有、集体省级以上公益林面积3．13万hm2，两项合计11．06万hm2，占全县林地总面积的83．8%，②李剑平:《当前影响林权抵押贷款制约因素及对策》，《浙江金融》2007年第5期。换言之，即符合林权抵押贷款标准的林地仅占全县林地面积的16．2%。

二是森林采伐限额制度增加了集体林权作为抵押物变现的难度。森林采伐限额制度是《中华人民共和国森林法》明确规定的一项重要的法律制度。制度初衷是通过控制森林采伐数量增加森林面积和森林蓄积量。但是，这种完全自上而下的指标管理制度，一方面成为部分管理人员权力寻租的手段;另一方面，限制了营林者处置资产的自主性和自由度。对于集体林权抵押贷款的发展而言，这一制度增加了林业资产作为抵押物变现的难度，不利于调动金融机构发展集体林权抵押贷款的积极性。

(五)集体林权抵押贷款的相关服务问题

其一，林权资产的评估和登记管理不规范。对抵押资产进行价值评估是抵押贷款的前提。现阶段的林权资产评估缺乏规范性标准，评估中普遍存在估值与实际价值严重背离的现象。评估价值过低，影响林农融资的积极性;评估价值过高，影响银行的信贷资金安全。同时，集体林权抵押贷款实践中还存在林权资产登记管理不规范的问题，例如，已经办理抵押的林权资产登记内容不够明确;抵押信息无法与多方相关当事人共享等，容易导致已抵押资产的产权纠纷。

其二，规范、高效的林权流转市场体系尚未建立，抵押物变现渠道不畅通，无法适应日趋扩大的林权抵押贷款之需。从现实情况看，一方面是通过规范的林权交易市场进行集体林权转让的成本过高，如交易市场的会员费、手续费、评估费以及各种登记管理费等;另一方面，低交易费用甚至零交易费用的私下转让导致交易价格乱、交易纠纷多和交易效率低。因此，建设规范高效的林权流转市场，规范交易、降低费用、提高效率，实现不同规模抵押物的顺利变现，是解决集体林权抵押贷款难的关键。

三、促进集体林权抵押贷款健康发展的对策

(一)完善集体林权抵押贷款相关法律法规

一是尽快修订相关法规，适当扩大林权抵押物的范围，把以家庭承包方式取得的林木、林地权益，纳入可抵押的范围，并且应明文规定:以林地使用权作抵押的应及于林木，但以林木作抵押的不应及于林地。二是实施规范的林权抵押评估、登记制度，加强林木、林地抵押登记管理，将林权抵押登记制度设计成集林权的认证、交易、登记为一体的综合化电子联网数据管理系统，以实现抵押信息的多方(当事人)共享。同时，应加强林业部门和金融机构的合作，完善登记内容，规范登记程序，提高登记效率。

(二)加大政府支持力度

现阶段，我国林业金融市场是一个不完全竞争市场，仅靠市场机制无法实现林业信贷的供求均衡。因此，国家和地方政府有必要采取金融介入手段对其进行干预。首先，负责贷款指标配给的人民银行应合理调整支农贷款额度分配方案，对因发放林权抵押贷款而出现资金困难、贷款额度紧张的商业银行和农村信用社，应相应增加其支农贷款指标。其次，应实行林权抵押贷款政府贴息制度，依据政府财力、林权抵押贷款规模等因素，确定各级财政对林权抵押贷款贴息的水平。再次，政府应积极推进林业政策性保险试点。采取省、县财政与林农个人共担保费的办法提高林农参保的积极性。创新森林保险险种，防御自然灾害给林业带来的风险，进而降低办理林权抵押贷款金融机构的经营风险。

(三)加强金融机构的改革和业务创新

首先，针对集体林权抵押贷款的借款人比较分散，借款企业规模小的特征，一方面应鼓励小型专业金融机构积极参与集体林权抵押贷款业务;另一方面，应在现存金融机构中设置专门从事林权抵押贷款的部门或人员，这样既能节约成本、分散风险，提高服务质量，又能更有效地监督借款人。其次，针对贷款期限过短的问题，金融机构应通过自身的业务创新解决。例如，按照林木生长周期和不同抵押林种的经济价值，设定多元化的抵押贷款期限和贷款额度;或开设小额循环贷款品种，既减少了金融机构再次审核的程序和费用，又降低了借款人再次借贷的手续费，克服大额长期贷款的弊端。再次，加强对金融机构林业信贷人员的林业知识培训，提高他们的业务熟练程度，缩短办款时间，提高贷款效率。最后，尽快建立金融机构之间，金融机构与林业部门、中介服务部门之间的合作关系。如可采取委托农信社贷款的间接方式，也可与专业担保机构合作改进乡村金融服务;建立乡村信贷协管员制度，充分利用“熟人社会”的监督机制防范骗贷风险。同时，提高借款人资信水平。

(四)科学、公正地评估林权价值

主要措施包括:尽快出台《森林资源资产评估管理办法》;借鉴国内外成熟经验，尽快制定统一的《森林资产评估技术规程》，切实解决森林资源资产评估不规范、评估结果不公允的问题;尽快出台森林资源资产注册评估师管理办法，建立岗前培训和后继教育制度，培养复合型资产评估人才;建立森林资源资产评估行业准入和退出机制，对从业人员和机构定期考核;制定具有激励机制的人员考核制度，严惩弄虚作假的失信评估行为，提高评估质量，减少逆向选择的道德风险。

(五)疏通林权抵押物变现渠道，消除抵押物变现的制度瓶颈

首先，加快林权流转市场的建设。因地制宜地设立不同等级、不同规模的林权交易市场，拓宽抵押物变现渠道，增加抵押资产的流动性;完善林权流转政策、法规的修订，兼顾地区的差异性制定具体的条款细则，使集体林权抵押贷款的抵押物变现有法可依、有章可循。建立县、乡、村为一体的互联网络，加强对林权流转的监管，降低市场风险。其次，改进森林资源限额采伐制度。在保证森林面积和森林蓄积量增加的前提下，根据林农的申请，由林业主管部门统筹安排，逐级分配采伐指标，将林木采伐的权利赋予营林者、林权所有者。同时，应对已经设定抵押的林权资产优先分配采伐指标，以便在抵押资产需要处置时能够顺利变现。

F316．2

A

1003－4145［2012］09－0140－03

2012－04－01

张菡冰，女，高级会计师，山东农业大学经济管理学院博士生。岳书铭，男，管理学博士，山东农业大学经济管理学院教授。

(责任编辑:栾晓平E－mail:luanxiaoping@163．com)