完善公文处理的对策

2012-04-12洪威雷徐梅芳刘伟伟

湖北民族大学学报（哲学社会科学版） 2012年4期

关键词：行文行政评估

洪威雷,徐梅芳,刘伟伟

(武汉东湖学院传媒与艺术设计学院,湖北武昌430212)

完善公文处理的对策

洪威雷,徐梅芳,刘伟伟

(武汉东湖学院传媒与艺术设计学院,湖北武昌430212)

解决公文处理中存在的问题,需规范党委在决策体制内的职责、加强对“一把手”的权力监督、依法约束行政力量的扩张、健全公文审查的制度、建立公文评估制度、建立公文处理问责制、建立公文知识培训制度、建立社会舆论和新新媒体监督制度,使公文真正为公民服务,为国家建设、发展服务。

完善;公文处理;对策

一、规范地方党委在决策体制内的职责

行政公文的所有处理程序与中国行政体制是分不开的,后者对前者拥用绝对的支配和影响。因此,我们绝不能仅从行政公文制发的角度去研究其自身存在的问题,而应该全方位、多角度去剖析隐藏在后面的深刻原因。而行政体制与政治体制又是分不开的,后者对前者亦拥有绝对的主导和影响。故从这个逻辑关系来讲,党政关系对行政公文的草拟、审核、制发、实施、评估、修正都有绝对的主导力。所以,我们不得不从根源上去追寻党政关系如何规范化,以进一步实现行政公文处理的规范性和制度化。笔者认为,无论是哪一种政治制度,或者是行政体制,都离不开科学的、有效的、稳定的制度建设。稳定制度的优越性在于,人们已使自己的优点最佳地适用于老的制度,并养成了近乎本能的遵守它们的习惯,因此,制度的稳定性减少了制度的执行成本,提高了制度可信赖性,并因此促进着人际交往[1]。从规范行政公文制发的角度,我们首先必须规范政府的行政行为,并最终规范党的领导行为。但这些规范不能自己生成,而是需要有不断的制度补给。如何规范党委在行政决策体制的职责也就是本文讨论的重要问题之一。许多学者和专家对于规范党政关系,规范党委系统在政府中的权力运用作了许多探讨。如中共中央党校张知名教授认为改善党政关系,必须进一步强化党的执政意识、理顺党和公共权力的关系,完善“总揽全局、协调各方”的政治格局,把改进领导方式和执政方式落实到制度上,加大党内民主制度建设的力度[2]。再如林尚立认为必须从三个大的方面去解决党政关系,即:加强党的领导制度建设、健全国家制度、推进依法治国[3]。南开大学朱光磊、周振超也提出了思路,即:要更好地发挥人大的作用、尽可能采取现代社会政治权力结构组织的一般性做法、党政关系规范化的重要途径之一是法制化、以加强党内民主推动党政关系规范化等[4]。而李得龙更是从各位学者所提出的规范党政关系的思路中,分析出了自己的想法,他认为研究党政关系必须注意这六个方面,即:党政分开不仅仅是党政分工;党政职能的划分不等于实现了党政分开;党政关系不仅仅是党与政府的关系,还包括党与人大的关系;党政分开不是单纯的党政分权;党政一把手之间的不同意见分歧不等于党政不合;党政分开也有赖于政企分开[5]。

本文从党委系统对政府制发行政公文影响的角度,分析党委在行政决策体制中的作用问题。本文的思路如下:

(一)明晰党委职责和政府职责

政府职能的外在表现形式必然是行政公文。政府的对外各项行政职能必须通过行政公文中的命令、意见、决定、通知等去落实、实施。而规范党委系统和政府的各项职能,便有可能从源头上减少党对行政公文的干预问题。《中国共产党章程》(以下简称《党章》)对不同级别的党组织的职责作了较为明确的规定。《党章》第20条规定党的全国代表会议的职权是:讨论和决定重大问题;调整和增选中央委员会、中央纪律检查委员会的部分成员。调整和增选中央委员及候补中央委员的数额,不得超过党的全国代表大会选出的中央委员及候补中央委员各自总数的五分之一。第25条规定党的地方各级代表大会的职权是:听取和审查同级委员会的报告;听取和审查同级纪律检查委员会的报告;讨论本地区范围内的重大问题并作出决议;选举同级党的委员会,选举同级党的纪律检查委员会。第32条规定街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织,领导本地区的工作,支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。实行行政领导人负责制的事业单位中党的基层组织,发挥政治核心作用。实行党委领导下的行政领导人负责制的事业单位中党的基层组织,对重大问题进行讨论和作出决定,同时保证行政领导人充分行使自己的职权。第64条规定在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中,可以成立党组。党组发挥领导核心作用。党组的任务,主要是负责贯彻执行党的路线、方针、政策;讨论和决定本单位的重大问题;做好干部管理工作;团结党外干部和群众,完成党和国家交给的任务;指导机关和直属单位党组织的工作。同时,《党章》还规定了党组织同行政组织的关系,如第32条规定各级党和国家机关中党的基层组织,协助行政负责人完成任务,改进工作,对包括行政负责人在内的每个党员进行监督,不领导本单位的业务工作。从《党章》的这些规定来看,我们可以得出两点:一是党组织对政府组织拥有绝对的领导权,政府是在党委的领导下实施行政管理活动的。第二,党组织领导的方式是对重大问题进行决议,同时,保证行政组织充分行使权力。意即重大问题决策,具体问题政府实施。但是,在复杂的行政活动和政府管理行为中,并非都能如同《党章》所说,党委有时过度地干预行政行为,或者这样的规定难以真正的实施。本文认为,为了规范行政公文的制发,党委和政府的职责可否这样划分:

第一,党委是领导核心,对地方的发展负全责。党的领导方式应严格执行《党章》的规定,即党实施政治领导、思想领导和组织领导。党委在对社会的管理职能中所负责的“讨论本地区范围内的重大问题并作出决议”,应当负责到底,切实地作出有利于地方发展的大方针、大政策,把握好地方发展的方向,维护地区的稳定和社会的和谐。

第二,政府的职能。目前地方政府履行其职能过程中存在两大问题,首先是职能混乱,突出表现为政府与市场、政府与社会职责关系上的混乱。其次是作用失当,集中表现为人们常说的“三位”问题,即政府行政中越位、错位和缺位现象[6]。中国人民大学张成福教授认为在市场经济体制下,政府的基本职能是提供经济发展的基础结构、组织各种各样公共物品和服务的供给、共有资源和自然资源的保护、社会冲突的调整和解决、保护并维持市场竞争、收入和财产分配的调节、宏观经济的稳定[7]。本文赞同张教授的观点,认为政府在现有最大功能就是以“全心全意为人民服务”为原则,以贯彻党委的决议为基础,执行法律赋予的各项行政权力和职能。

(二)党委可以“发号”但要慎重“施令”

关于规范党政关系,防止党委直接干预政府行政并制发公文,邓小平同志早在1986年就明确提出“今后凡属政府职权范围内的工作,都由国务院和地方政府讨论、决定和发布文件,不再由党中央和地方党委发指示、作决定。”。“各级党组织应该把大量日常行政工作、业务工作,尽可能交给政府、业务部门承担[8]。这也就是说,党委如果发文,必须是关于所辖地区的重大事项和重大问题,具体的业务工作应该由政府及其职能部门承担。如果以党的名义和身份居高临下地直接向国家政权机关、社会经济组织和广大群众发号施令,这样的作法实在不妥[9]。《中国共产党机关公文处理条例》第12条规定:“党委各部门在各自职权范围内可以向下级党委的相关部门行文。党委办公厅(室)根据党委授权,可以向下级党委行文;党委的其他部门,不得对下级党委发布指示性公文。部门之间对有关问题未经协商一致,不得各自向下行文。同级党的机关、党的机关与其他同级机关之间必要时可以联合行文。”这就明确规定了,党委及其职能部门不能对同级的政府机关、人大机关、政协机关、司法机关等组织进行工作业务指示或者要求强制执行党委的意图。如果是因为关乎地方发展的重大问题,才有必要进行联合行文去处理社会事务。

(三)加强党内问责

在地方公共政策决策体制中,地方党委拥有最高的决策权,而地方党委的负责人——书记,则应当比行政首长负更多的责任,因为要权责一致。在目前的干部问责制度中,对于行政首长问责的较多,已经形成了一种惯例或者准制度,在很大程度上提高了政府高效、廉洁的建设。但是,对于党委首长的问责在近来才开始。2009年7月12日,新华社授权发布《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(以下简称《规定》),我们可以看到,问责开始不仅仅是政府干部问责,还有党委干部问责。《规定》第5条规定了问责范围,其中因为决策严重失误,造成重大损失或者恶劣影响的;因工作失职,致使本地区、本部门、本系统或者本单位发生特别重大事故、事件、案件,或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件,造成重大损失或者恶劣影响的;对群体性、突发性事件处置失当,导致事态恶化,造成恶劣影响的;其他给国家利益、人民生命财产、公共财产造成重大损失或者恶劣影响等失职行为的,这些较为详细的规定,必然会促进党委决策的规范化和民主化,从而从源头上减少问题行政公文的发生,极大的维护党的权威和政府的诚信。

二、着力加强对行政“一把手”的权力监督

关于如何对行政“一把手”进行权力监督,诸多学者都给出了自己的设想和思考。尤其是黄百炼教授在《“一把手”的权力与权力制约监督》一书中,对如何对“一把手”进行权力监督,提出了全面、详细、可操作性较强的制度建设建议,他认为要健全“一把手”’的选拔任用机制、决策机制、建立规范合理的“一把手”权力配置制度、健全“一把手”权力运用的控制制度、确立重大决策的民主议事范围、程序和表决制度、健全对“一把手”任用的差额选举和招竞聘制度、健全对“一把手”任用的定期评估考核制度、健全重大决策的咨询、听证和争议搁置制度、建立重大决策的公开询问和质询制度、健全决策失误的问责制度、建立预防“一把手“蜕化变质的警示机制、建立不断搏高“一把手“思想业务意识学习教育机制等等[10]。本文从维护行政公文权威的角度,提出自己的设想和建议。

(一)涉及重大问题的公文在草拟前需会议集体讨论通过

《国家行政机关公文处理办法》第28条规定:“以本机关名义制发的上行文,由主要负责人或者主持工作的负责人签发;以本机关名义制发的下行文或平行文,由主要负责人或者主要负责人授权的其他负责人签发。”这就意味着,不管是上行文或是下行文、平行文,都必须由政府或其职能部门的负责人签发。因此,行政“一把手”签发在整个行政公文处理过程中占据着关键地位。本文认为,为了避免问题行政公文的产生,就必须在签发这个关键环节进行监督。如果行政公文涉及对外重要的行政管理事务,则必须严格按照《中华人民共和国国务院组织法》和《中华人民共和国地方组织法》的规定办事。前者第4条规定国务院工作中的重大问题,必须经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定。后者第63条规定县级以上的地方各级人民政府工作中的重大问题,须经政府常务会议或者全体会议讨论决定。所以,常务会议和政府全体会议必须在行政公文签发前,就行政首长提出的各项提议、行政措施进行审议并表决通过。

(二)涉及重大问题的公文在校核中严格审查

凡涉及重要问题的行政公文,办公厅(室)和政府中的法制办,必须严格进行审查。除了公文格式、行文规则、发文必要性等硬性规定外,还必须重点审查行政公文本身的合法性、合理性,以及行政措施是否得当等等问题。

(三)涉及重大问题的公文制发后及时公开

对凡涉及重要问题的行政公文,在制发后需在第一时间内经过多种途径进行彻底公开,这些途径中需特别注意电子公文的发布。这有助于政府外部各类力量对行政“一把手”的监督。

三、依法约束行政力量扩张

可以说,行政公文是政府行政扩张的外在具体形式之一。政府利用对外、对下发文,利用行政权力主导市场自身的竞争环境。这样,不仅造成了政府行政效能的低下,而且损害了政府公平、公正的形象,违背了“全心全意为人民服务”宗旨。本文首先是从规范行政公文中的行政力量扩张开始,提出约束其发展的思路。

(一)发文程序严格依照《国家行政机关公文处理办法》进行实施

首先,必须严格执行行文规则。禁止上一级政府职能部门向下一级政府政府主动行文,布置工作、分配任务,除了可发布用于商洽、咨询的函之外;属于部门职权范围内的事务,应当由部门自行行文或联合行文,政府首长或者其他部门负责人不能强行干预职能部门的正常发文。其次,必须严格遵循发文处理原则。应当遵照草拟、审核、签发、复核、缮印、用印、登记、分发等的发文程序,既不能在草拟后不经法制部门和办公厅(室)审核后直接发布,也不能不经部门负责人或行政首长签发后直接发布。法制部门和办公厅(室)在审核与复核时,应当切实履行职责,找出问题,为领导出谋划策,防止问题行政公文对外发布。这样有利于从内容上防止政府利用行政公文对外发布具有行政侵权的公文。

(二)行政行为严格遵照《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《许可法》)进行实施

行政许可目前已经是腐败和行政扩权的重灾区,它的设定和撤销都必须以人民的公共利益为出发点,不能以某个部门甚至某个利益集团为出发点。《许可法》第11条明确规定设定行政许可,应当遵循经济和社会发展规律,有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性,维护公共利益和社会秩序,促进经济、社会和生态环境协调发展。第5条规定设定和实施行政许可,应当遵循公开、公平、公正的原则。有关行政许可的规定应当公布;未经公布的,不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施和结果,除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外,应当公开。同时,设置行政许可还必须自觉接受来自社会的监督,《许可法》第61条规定行政机关应当建立健全监督制度,通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料,履行监督责任。

(三)行政行为必须严格按照行政程序法进行实施

目前,我国已经制定了《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》等行政程序方面法律,这些法律规定已经在很大程度上规范了政府的行政行为,但是目前我国“还没有制定法典形式的行政程序法”[11]。制定行政程序法的意义不仅在于给政府工作人员提供行政的期限、范围、程序,更在于使政府更好的贯彻“全心全意为人民服务”的宗旨,并用以充分保证公民的宪法权利,减少行政扩权,保障市场的公平、平等竞争的环境。

四、健全公文审查制度

根据《国家行政机关公文处理办法》(以下简称《办法》)第24条规定,政府行政公文发文办理包括草拟、审核、签发、复核、缮印、用印、登记、分发等程序。其中,审核与复核即为本文所言的审查。《办法》第27条规定公文送负责人签发前,应当由办公厅(室)进行审核。审核的重点是:是否确需行文,行文方式是否妥当,是否符合行文规则和拟制公文的有关要求,公文格式是否符合本办法的规定等。第29条规定公文正式印制前,文秘部门应当进行复核,重点是:审批、签发手续是否完备,附件材料是否齐全,格式是否统一、规范等。经复核需要对文稿进行实质性修改的,应按程序复审。

(一)扩充公文审查内容

在审核中除了应该审查是否确需行文,行文方式是否妥当,是否符合行文规则和拟制公文的有关要求,公文格式是否符合本办法的规定等外,还应该增加法律检查,检查内容包括是否超越发文机关的法定职权;是否与现行法律、法规、规章和国家的方针、政策相抵触;是否与其他政策性文件相协调,具有政策或者行政行为的延续性等法律检查。这样能彻底从基本的公文方面贯彻依法行政的治国方针。

(二)建立法制部门与办公厅(室)联合审查工作机制

在地方政府中,办公厅(室)的职能作用繁多,且其秘书科工作人法律素质难免参差不齐,因此有必要建立政府中的法制部门与办公厅(室)对行政公文进行联合审查的工作机制。先由办公厅(室)对行政公文进行是否确需行文,行文方式是否妥当,是否符合行文规则和拟制公文的有关要求,公文格式是否符合本办法的规定,审批、签发手续是否完备,附件材料是否齐全,格式是否统一、规范等常规性审查,再由法制部门进行法律检查。由文秘部门负责人和法制部门负责人签名后,再交行政首长签发。

(三)需明确规定公文不能发文的范围

行政公文应当禁止政府及其职能部门利用其手中权力发布以下内容。

第一,禁止行政公文发布行政许可事项。根据《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)第2条规定行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。关于行政许可的设定、实施机关、实施程序、申请与受理、审查与决定、期限、听证、变更与延续、特别规定、行政许可的费用、监督检查、法律责任等问题,《行政许可法》已经有详细而明确的规定。因此,行政公文不可擅自发行政许可文件。如确有必要行文,必须经同级人大常委会审议同意后才能发文。

第二,禁止行政公文发布行政处罚事项。行政处罚是政府机关一项重要的行政管理职能,它对维护公共利益和社会秩序,保护公民、法人或者其他组织的合法权益有着重要意义。《中华人民共和国行政处罚法》中已对行政处罚的种类和设定、实施机关、管辖和适用、行政处罚的决定、简易程序、听证程序、执行、法律责任等问题规定的十分清楚,利用行政公文实施罚款、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照等是极不严肃的行政行为。这类情况应按市场经济规则办理。

第三,禁止行政公文发布行政强制措施。《中华人民共和国行政强制法(草案)》中规定,行政强制是指行政强制措施和行政强制执行,行政强制措施是指行政机关在实施行政管理的过程中,依法对公民人身自由进行暂时性限制,或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的措施。行政强制执行是指行政机关或者由行政机关申请人民法院,对不履行发生法律效力的行政决定的公民、法人或者其组织,依法强制其履行义务的行为。利用行政公文擅自设定行政强制,肆意对公民的财产进行查封、扣留、冻结都是不被允许的。

第四,禁止行政公文发布行政收费事项。行政收费,是指国家行政机关或者依法履行行政职能的其他组织,为满足特别的行政支出,向与特别支出存在特定关系的行政相对人收取货币的行为。行政收费散见于相关行政法律法规中,是一项依法行政行为中的一种。因此,利用行政公文擅自增加行政收费项目是典型的违法行为和行政越权行为。如《湖北公安县‘罚款经济’好繁荣》中,就是利用行政公文擅自设定罚款事项。

五、建立公文评估制度

笔者从地方各级人民政府门户网站上搜索了相关公文评估的公文,没有发现一个政府建立了公文评估制度。只有部分省份建立公文处理考核制度或者公文质量考核办法,但是,这都不是笔者所言的公文评估制度。

(一)建立完整的公文评估标准

不仅要将《国家行政机关公文处理办法》中的公文格式、行文规则、发文办理、收文办理、公文归档、公文管理等内容作为评估的标准,还应当将行政公文的合乎法律规范、执行效果、执行后果等情况进行全面评估。对于后者,我国还没有建立起相关的评估模式,在这里,我们参考了瑞典政策学家韦唐(Evert Vedung)所概括的模式理论,以完善我们行政公文评估的路径。

1.效果模式对行政公文的效果评估可分为事前预测效果评估、执行中效果评估以及执行后效果评估三部分,主要是从目标效果和附带效果两个模式着手。[12]

目标效果模式从效果模式出发,首先要关注的是目标。目标便是评估的逻辑起点。行政公文的制定和执行目标要明确,也就是结果和政策目标是否能达成一致。行政公文的目标一定要可以在行文中完成明确的意思表达,要让阅读者不会心生两层意思。并且,要确定政策执行的结果是否是公文的预期效果。为达到预期效果,应按以下三个步骤进行:首先明确公文制定的目标及内涵,按照重要程度进行排序,并且尽量确定一些可以量化的评估标准。其次,测定公文制定目标的可实现几率。再次,预计行政公文对政策目标的实现是会起到促进作用还是阻碍作用。

附带效果模式在目标达成模式下进行行政公文的预测评估,一般情况下,预测者对行政公文的执行过程始终是放置在假定完美的环境条件下进行,执行效果和达成效果都是在一种假定的最优状态。即使可以有预见性的放入干扰因素,实际情况下的不确定因素必然导致公文执行过程中出现与预测不符的偏差。而在政治活动中作为预期的副产品的产生是不可避免的。因此要充分考虑到附带效果的存在。

基于附带效果可能对行政公文执行起到推动或是阻碍作用,附带效果可以是好的也可以是不好的。同时,附带效果既可以是预期的,但也可能是非预期的。尽管如此,可以肯定的是,对行政公文附带效果的评估是综合评价政策执行的关键因素。

2.经济模式在现代政策分析理论中,经济学理论知识被更多的运用进来,随之而来的是行政公文评估中不可忽视的成本问题。所有的效果评估模式的共同缺点是忽视成本,而关注成本恰恰是经济模式的典型特征。

行政公文的成本,分为三部分:行政公文的制定成本、执行成本和评估成本。行政公文的制定需要前期的准备工作:项目确定、社会调查、模型分析、效果论证。这些“实验”过程需要较长的周期。而行政公文的执行同样是一个浩大的工程,公文执行结果的评估相应的也会产生成本。如何在这些过程中防止寻租、腐败、资源浪费、设计不合理、操作不当等现象的出现,从而有效节约政府行政公文成本呢?势必需要把对行政公文评估的监督职业能纳入相应部门的职能范围内。

3.职业化模式

职业化模式指根据从业人员执行政策的质量标准和普适价值准则来评估其人员的执行情况:主要是同行专家评议。运用这种方法,我们需要成立一个专门的委员会,针对特定的社会领域,邀请这方面的专家进行有针对性的系统评估。而这个系统评估必须坚持实事求是原则,避免“走过场”、“说好话”等不客观的情况出现。一旦步入形式主义的泥潭,评估将形成恶性循环,不仅使行政公文无法得到客观评估,而且将使政策得不到完全落实,或者政策落实情况得不到及时反馈。

(二)建立单独的公文评估机构

政府在建立行政公文评估制度过程中,要化被动为主动。要有专门的评估机构,统一公文的评估,专人负责,将行政公文整合在政府系统内部完成,这样有利于促进提高公文的质量、增强公文的合法性合理性、提高行政公文的公信力。本文建议在县以上人民政府内部设立行政公文评估监督科,其任务职责是负责平时和年终对各单位行政公文的评估与考核,接受群众对行政公文的质疑和咨询,为领导提供变更、撤销、修改行政公文的建议和措施。其性质为政府职能部门。

六、建立公文制发问责制度

目前,对于行政公文的问责制度,部分省市已有尝试。但是,各级地方政府均没有建立起完整的问责制度,他们将制发公文出现的错误归入行政过错中进行处理。如《四川省行政机关工作人员行政过错责任追究试行办法》第6条规定制定和发布规章、规范性文件、决定和命令、计划和规划等,有下列情形之一的,应当追究有关责任者的行政过错责任:超越权限制定和发布的;违反规定程序制定和发布的;损害国家利益、公共利益或者行政管理相对人合法权益的;在规范性文件中设定行政审批、行政许可、行政处罚、行政强制措施的;规范性文件未按有关规定备案的;其他违反规定制定和发布行政文件的。并在第15条中确定了处罚措施行政过错责任追究的种类:责令作出检查、通报批评、限期调离工作岗位、责令辞职、辞退、解聘。行政过错行为构成违纪的,依法给予行政处分或者纪律处分;涉嫌犯罪的,移交司法机关依法处理。这部四川的地方性法规最突出的特点在于:公务人员可以对上级的错误决定说不,并不用追究行政责任。即在执行公务时,对上级错误的决定或者命令提出改正或者撤销意见后,上级不改变该决定或者命令,或者要求立即执行的,执行的后果由上级负责,执行公务的人员不承担责任。但是执行违法的决定或者命令的应承担相应的责任,不追究具体行政行为人的行政过错责任。但是,这部法规也有不足之处,因为不明确“规范性文件、决定和命令、计划和规划”中是否包含行政公文中其他的如通报、公告、通知等常用性的文种。

为此,本文建议从以下方面加强行政公文制发问责制的建设。

(一)规范公文制发问责的内容

首先,政府的所有发文均为问责范围。意即无论是对外的行政管理,还是内部的行政事务;无论是违法行政公文行文原则、行文关系或是其他格式规范性问题,还是行政越权、行政收费等行政违法问题,均须进行问责。

其次,所有文种均是问责文种。不管是严肃性、级别性较高的公告、决定、通报,还是一般性事务的通知、通告、会议纪要等,均属于行政问责的文种。

(二)规范问责程序

应建立科学有效的行政公文问责程序,秉着维护公共利益,全心全意为人民服务的宗旨,切实进行制度设计。对于公文制发的背景、公文制发的程序、公文制发问题的后果衡量标准、处理办法都应有完整的规范和制度。

(三)确定公文制发问责的处罚制度

对于违反行政公文问责制度的,应该对公文的起草者、审查者、发布机关,由于过失或者故意地利用公文滥用职权、损害群众利益、违背国家法律法规政策,以致影响行政秩序和行政效率,给行政机关造成不良影响和后果的行为进行问责。对这类行为的实施者的责任进行分类处理,如主要负责人和直接责任人;领导或者一般公务员。对处罚的方式应该明确规定,如通报、责令改正、行政纪律处罚、经济处罚、党纪处罚,情节严重应当移交司法机关处理。对相关的赔偿责任应该分清,是国家赔偿还是实施者自己赔偿。本文强调国家承担责任的同时,甚至在赋予公务员法律责任豁免权的同时,不意味着对于违法文件造成的损害可以忽视公务员的个人责任,甚至只需由国家承担责任[13]。

其实,对公文处理中的问责已有先例,据《重庆晨报》2008年9月18日报道,四川省巴中市办公室发文,将中秋节放假通知写成端午节放假通知,因为这个错误,巴中市政府办公室主任被停职反省,市政府办公室综合科科长王怡丹、副科长王平、何源被免职处分。据新华社2004年11月5日报道,海南省陵水黎族自治县法院民庭一名承办法官在一份民事判决中,将案件受理费“1130元”写成“1730元”,把“1”错写成“7”;执行庭一法官在一份民事裁定书中,将申请执行人的姓“宋”字错写成了“宗”字。法院党组作出了责令两名法官书面检讨、在全院范围内通报批评、以党组名义写致歉信、带两法官上门道歉等处理意见,年终还将对两法官实行物质处罚。因此,在公文处理环节中应该有问责制度,将公文的起草、审查、发布等各个环节落实到人,明确是非责任。

七、建立公文知识培训制度

公文作为政府实施社会公共管理的重要工具,是每位政府工作人员必须掌握的职业技能。但是,目前我国还没有建立起完整意义上的公文培训制度。培训的对象集中在办公室文秘文员,忽略了政府中其他职能部门的负责人;培训周期往往没有计划安排,随机性较强;培训内容往往重理论知识而轻实践知识;培训方式单一,往往采取专家或者办公室主任进行讲座式授课,效果参差不齐。因此,本文建立从以下几个方面着手建立公文知识培训制度。

第一,充分重视建立公文培训制度的重要性。建立培训制度的目的不仅在于使每位政府工作人员,即不管是领导人员还是办事人员,不管是对外职能部门,还是内部事务部门,不管是秘书部门还是一般部门都掌握行政公文知识,如公文种类及其用法、适用范围。而且要使其明白公文是政府的形象和权力的象征,是一项行政行为。

第二,扩大培训范围。即将原来的培训对象仅仅局限于办公室文秘人员,扩大到每一位政府工作人员。因为,在实际发文过程中,政府的每一份文件并不都是办公室文秘人员起草,而有可能是职能部门自己起草、审议,甚至是几个职能部门联合行文。这就要求每位政府工作人员懂得行政公文的行文规则、格式规范等等。

第三,充实培训内容。即将原来的培训内容仅仅围绕公文自身来培训,扩充到与之相关的法律知识、管理知识、经济知识、时事政策知识等相关的知识,从整体上提高公文的质量。不仅要培训纸质公文处理知识,还要适应时代要求,积极培训电子公文及电子档案的处理等内容。

第四,改变培训周期。即将原来的随机性的培训周期,改为常态性、固定性、制度性的培训周期。将原来的培训一两天改为一个星期左右,有条件的地区甚至可以进行更全面的学习。

第五,改变培训方式。培训的方式应该多种多样,不仅仅是讲座式的培训,还可以进行实地调查研究、各单位互相进行公文评议、主题论文交流等形式进行培训。

第六,将公文培训编入考核标准体系。应当对是否进行过行公文培训作为考核晋升的重要标准,将其与日常考核与年终考核结合起来考核。

八、建全社会舆论和新闻媒体监督制度

政府的活动和公共信息应及时向社会公开,这不仅有利于解决政府与公民信息不对称的矛盾,也有利于提高社会舆论和新闻媒体监督的力度和深度。只有在这样的制度环境中,公文的质量才有保证,公文的执行才有保障,公众对公文的认同度才有提升。有力度的社会舆论和新闻媒体的监督,不仅是人民当家作主的社会主义民主政治发展的必然要求,也是当今世界政治文明现代化的重要标志。实践证明,有效、及时的社会监督和媒体监督是能够促进公文处理的规范化、科学化和制度化的。近年来媒体报道的“问题公文”、“搞笑公文”以及本文所举的案例,在媒体曝光之后均得到相关部门的重视、改进和改正。因此,政府各部门应更加重视社会舆论监督和媒体监督,以促进公文处理的规范化、科学化和制度化。

及时在互联网上公布政府公文。虽然我们现在可以在各级政府的门户网站上可以看到一些公文,但同时我们发现这些文件的公布日期同形成日期相差甚远,有的甚至相差一个月之多。因此,要及时公布政府公文,接受社会的监督。

政府及其职能部门还应该安排专门时间,主动接受社会和媒体的监督,改变过去政府被动监督的局面。这样就可以提高政府信息公开的主动性,更有利于保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息,提高政府工作的透明度,促进依法行政,充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用,更有利于提升政府形象,提高政府效能。

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