论新农村建设视角下的农地产权改革

姜涛

（中共湖北省委党校，湖北 武汉 430022）

论新农村建设视角下的农地产权改革

姜涛

（中共湖北省委党校，湖北 武汉 430022）

“统分结合、双层经营”的家庭联产承包责任制为我国农村经济发展做出了巨大贡献，但日益凸显出产权界限模糊的问题。从新农村建设的视角看，农村土地产权制度改革已成为我国社会主义新农村建设的重要组成部分。然而现行的农地产权制度制约了农业增长、农村发展和农村剩余劳动力的转移，必须要通过明确界定农地产权的主体、完善农民的土地发展权以及缩小征地范围等措施，加快农地产权改革，促进新农村建设的深入推进。

新农村建设；农地产权；征地制度改革

自从党的十六届五中全会和2006年中央一号文件提出“建设社会主义新农村”以来，各地坚持从本地实际出发，尊重农民意愿，使得新农村建设工作稳步推进。2011年公布的《国民经济“十二五”规划纲要》再次强调“积极稳妥推进城镇化，加快推进社会主义新农村建设，促进区域良性互动、协调发展”。这表明了中央对于新农村建设的重视，也表明新农村建设是当前发展农村经济的重要工作之一。

土地是财富之母，更是农业之本。要解决我国的“三农”问题，土地问题是核心，而土地问题的核心就是土地产权制度问题，因而农地产权制度改革就成为新农村建设的重要组成部分。

一、我国农地产权制度改革历程述评

农村土地产权制度建设必然影响到农业生产力的解放和社会经济的发展，影响农村经济体制改革的进程。始于安徽省的农村家庭联产承包责任制，起初是一场自下而上的需求诱致性制度变迁，逐渐演变为我国农村土地的正式制度安排，这项以土地“两权分离”、“统分结合、双层经营”为主要特征的制度创新实质上是对我国农村生产关系的变革，其特殊性在于土地是“农民集体所有”，而农民又是“承包经营者”，即每个农户拥有明确而具体的土地使用权，使得这种改革从一开始就显示出巨大的制度效应。例如，我国农业产值在1978—1984年间增长了42.23%，在我国农业增长源泉的各个解释变量中，制度变量的贡献约占46.89%，这相当于同期化肥、资本、劳动力、土地投入的总效应[1](P55)。

随着《农村土地承包法》在2002年的颁布实施，进一步以法律形式赋予了农民长期而有保障的土地承包经营权，标志着我国农村的土地制度走上了法制化轨道。农户获得了稳定的土地承包权，就可以根据气候、环境和农作物生长情况以及市场供求形势做出决策；同时，还可以自主安排剩余劳动力和劳动时间，从事其他的生产活动以增加收入。由于这一制度符合农业生产的自身特点，符合生产关系要适应生产力发展要求的规律，这项制度的实施极大地调动了农民的积极性，农业生产力得到了空前的解放和发展，农业生产和农村经济取得了举世瞩目的成就。

我们必须认识到的是，人多地少、人地关系紧张是我国的基本国情，人均耕地面积已经逼近1.3亩。因此在社会保障体系不健全、农村剩余劳动力向城镇转移遭遇种种障碍的情况下，农村土地作为农业生产的基本要素，就不仅是农民的基本生活资料，同时也是农民最重要的生活保障。保护农民的土地权利，是对农民权益最直接、最具体、最有效的保护。从这个意义上讲，作为一项制度创新，家庭联产承包责任制就具有某种程度的不彻底性和局限性，随着微观经济基础和宏观环境条件的不断变化，这一制度的缺陷渐渐地暴露了出来。从20世纪80年代后期开始，我国农业生产迅猛增长的势头逐渐放缓。

到80年代末期，全国各地先后开始出现“两田制”、“反租倒包”、股份合作制、“四荒”（即荒山、荒沟、荒丘、荒滩等）土地使用权拍卖等农村土地流转形式，农户承包的土地可以依法转让、转租、互换、入股等。农地流转实现了土地所有权、使用权、经营权的“三权分离”，推动了农村土地市场的发育，加快了土地作为重要生产要素的市场化配置进程，提高了土地生产效率。因而，农村土地流转制度是继我国农村家庭联产承包责任制后的一大创新，它弥补了现行土地家庭承包制的某些内在缺陷，使得制度的边际效用能够再次递增。

但这种改革具有自发性和探索性，而非来自于从上至下的正式制度安排，在实践形式上和内容上具有一定的创新性，但也缺乏系统的理论准备和制度设计，因而注定该项制度本身将面临众多内在不足和缺陷，其中最大的问题就是产权边界模糊。直接后果就是，不少地方仍然存在土地承包关系不稳定、农民土地承包经营权落实不到位、承包权益受到侵害等问题。打着各种旗号，乱占滥用耕地，违法转让农村土地，随意破坏农村土地承包关系的事情还时有发生。因此，针对当前我国的农村土地产权制度进行改革就势在必行。

二、农地产权改革对于新农村建设的重要性

推进新农村建设，“必须坚持以发展农村经济为中心，进一步解放和发展农村生产力，促进粮食稳定发展、农民持续增收”，即新农村建设的中心和根本在于发展农村经济，促进农民增收。然而，当前农村发展现状和农民的收入状况却难以令人乐观。以城乡居民收入差距为例，已经从1997年的2.6：1增加到2010年的3.33：1，“落差”幅度远高于发达国家，甚至高于巴西、阿根廷等发展中国家。

从直观上理解，城乡收入差距拉大，即城市居民收入的增速快于农民收入（包括农业收入和非农收入）增速。要加快推进新农村建设，促进农民持续增收，就归结到增加农民的农业收入和非农收入两部分上，而农业收入增加潜力毕竟有限，所以对于新农村建设而言，最重要的就是要增加农民的工资性收入、财产性收入等非农收入。对于广大农民而言，工资性收入可以通过外出务工就业、转移就业等方式获取，而财产性收入应当如何获得甚至增加呢？通过农村集体土地确权、登记、颁证，使农民真正凭借产权享受到土地转换用途之后的增值收益、获得财产性收入，被证明是切实可行的途径。

在新农村建设过程中，也有些地方出现了一些侵犯农民土地权益的新苗头，有的地方片面强调土地的集约使用和规模经营，强行把农户承包的土地向种养大户和龙头企业流转，出现了依靠强制手段推动土地使用权集中的倾向；还有一些地方以制订乡村规划、整顿村容村貌为名，通过行政手段强制性合并村庄等。不管是过去出现过的老问题，还是在发展进程中暴露出的新问题，这些侵犯农民土地承包经营权益，影响农村稳定的现象之所以屡禁不止，固然与某些干部对党的基本政策的重要性认识不够有关，但归根结底还在于农地制度本身不够完善，在于对农村土地承包关系缺乏更有力、更有效的保护。在农村土地承包关系中，产权关系是最核心、最深层同时又是最基础的部分，如果产权制度安排比较科学，利益各方的权利关系才会更加清晰，农村土地承包关系也才能更加有效地得到维护。

1.农地产权改革有利于维护农民权益、促进农村和谐稳定

农民的承包地，对于农民而言具备生产资料、家庭财产、生活保障三重功能[2]。但在社会主义市场经济体制的大背景下，倘若仍利用不平等、不合理和行政命令的方法侵占农民的土地，可能在近期是省事（无需平等协商）、省钱（低价补偿）、便捷（只需一纸命令）的，但从长远看则是后患无穷，即对农民增收和农村发展不利，对于国家和城市发展也不利。因为这与经济规律不相符，侵占农地就剥夺了农民的生产生活来源，若安置又不合理，就使得农民的利益得不到保障，农村的和谐稳定丧失了根基。通过农地产权改革，能够依法确认农民土地权利，能够有效解决农村集体土地的权属纠纷，在一定程度上化解农村社会矛盾，强化农民乃至全社会的土地物权意识，也有助于在城镇化、工业化和农业现代化推进过程中的农民权益维护。

2.农地产权改革有利于保护和节约耕地、提高土地利用水平

农地承包经营权是由发包人和承包人之间签订承包合同取得的，本质上是一种联产承包合同关系，承包人不能自主转让承包权，而必须经过发包人同意。换言之，发包人和承包人的权利关系事实上是不对等的，承包人处于明显弱势，农民的土地权益易受到侵犯[3](P88)。对于农民来说，虽然享有土地承包经营权，但并不拥有全部所有权，仅仅作为集体中的一份子拥有土地所有权，这使得农户维护土地权益的时候很难像维护其他完全拥有所有权的经济权益那样理直气壮，甚至还有部分农民认为农地所有权属于国家，承包土地是一种租借关系。基于这种考虑，农民在土地的利用上，就没有像保护私有物品那样去保护农用耕地的积极性，因而也容易导致耕地的浪费，降低耕地的利用率。通过农地产权改革，对农村集体土地确权、登记、颁证，这能进一步查清宗地①宗地是地籍的最小单元，指土地使用权人的权属界址范围内的地块。的权属、面积、用途、位置，摸清土地利用情况，夯实农村土地管理基础，确认农民集体、农民与土地长期稳定的产权关系。在这个前提下，才能够更好地促进农民保护耕地、节约集约用地。

3.农地产权改革有利于统筹城乡土地市场、缩小城乡差距

新农村建设的提出是对城乡统筹发展的进一步落实[4]，这要求建立协调统一的城乡经济社会管理体制，城乡资源由市场自由支配，从而构建城乡统一的土地资源市场，让城乡各类经济主体自由地联合起来，城乡土地要素畅通无阻地流动起来。倘若城乡资源不能实现合理流动和有效配置，城乡经济社会协调发展就难以实现，新农村建设也步履维艰。因此，建立适合我国国情的城乡统一土地市场日益紧迫。通过农地产权改革，依法确认与保障农民的土地物权，深化改革，最终形成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度，就能够为建设城乡统一的土地市场提供前提和保障，为促进农村经济社会发展提供动力和源泉。

三、现行农地产权制度制约新农村建设的深入推进

我国现行的农地产权制度可以概括为“国家拥有绝对的农地管理权、集体拥有相对的农地所有权、农户拥有受限的承包经营权”。从加快推进社会主义新农村建设的视角而言，存在着诸多弊端，极大地影响了农民增收和农村发展，阻碍了新农村建设进程，归纳起来主要有以下几个方面。

1.集体作为农地所有权主体被“虚置”

我国现行的法律对于农地所有权的主体有不同的提法。《宪法》规定为“集体”，《土地管理法》规定为“农民集体”，《农村土地承包法》则进一步细化为“村农民集体”、“村内集体经济组织”和“村民小组”。既然通过法律的形式将农地所有权的主体确定，那么应该说权属是清晰的，但在现实中都存在所有权主体“虚置”的问题。

第一，从法律规定看，农村土地三级“农民集体”所有，却未明确规定“农民集体”作为所有权主体的构成要素及运行原则，也未明确产权代表与执行主体的界限和地位，更未解决“农民集体”与单个农民的利益关系。“农民集体”是一个抽象的、没有具体组织形态和法律人格的、不能具体行使对土地有效监督和管理的集合群体，将其作为农村土地的所有权主体，农村集体土地所有权被虚置也就成为必然的结果。

第二，从农村现实看，农村土体所有权的基本权能被土地使用权的权能所替换。这种权能代替在很大程度上改变了土地所有权的法律地位——土地所有权高度弱化、使用权对所有权的分割程度高②参见于建嵘：《农民是如何失去土地所有权？》，http：//yu-jianrong.blog.sohu.com/111999704.html。。特别是国家对“农民集体”行使土地所有权超法律强制，使本来在法律上已虚置的“农民集体”只能是有限的土地所有权主体。

2.现行农地制度制约农业生产和农村剩余劳动力转移

对于新农村建设而言，重要内容之一就是改善农业生产条件，促进农业现代化。然而，现行作为使用权性质的承包权却只有耕种权、部分的收益权以及较少的处置权，权能残缺阻碍了土地流转，降低了土地资源的配置效率，抑制了农业产业化和新农村建设。因为这一方面使得部分农民由于经营的土地数量有限，农业生产能力遭遇瓶颈；另一方面，农地成为一种社区成员权和福利，已具备脱离土地事实的农民大多也不肯无偿放弃土地，导致耕地短缺与资源浪费并存。

我国现行的“集体所有、农民经营”的土地制度只是从农民的生存需要出发，采用均田制分配农地使用权。农民不愿放弃自己的土地使用权，但光靠种地又难以满足生产生活的需要，于是农民普遍选择了农闲外出务工的方式往返于城乡，这种不彻底的转移既不利于农业现代化和新农村建设，也阻碍了城镇化进程。

3.农地征用制度缺陷导致农民权益受损和社会不稳定

党的十七届三中全会提出要“严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”，然而对于公权介入私权的正当性——公共利益的界定问题，现行法律法规却无明确规定。当前，农民上访中涉及土地问题的比例约占40%①参见陈锡文：《农民并非都要进城 上访四成与土地有关》，《新京报》2011年3月25日。，主要涉及征地过程中对农民的补偿低②征地补偿低也有法律原因，目前《土地管理法》规定按土地的原用途补，按照被征用的这块农地征用之前三年平均每年产出的6倍至10倍来补偿，后来逐步提高到30倍，但农民认为，“既然拿我的地搞非农业，就不能按农业的补”。和农民不能直接分享土地开发收益两方面。土地征用权是一项重要的政府公权力，具有强制性的特征，必须保证公权公用。然而由于我国征地制度存在缺陷，导致许多地方政府为降低经济发展过程中的土地征用成本，从而滥用土地征用权，损害了农民的合法权益，也不利于土地资源的保护利用。

我国法律规定，农村土地归农民集体所有，一旦农地以不平等、不等价和行政命令的方式被征用，土地性质就由集体所有转为国有，从长期看，农民不能分享土地非农化的级差收益，而且失去了祖辈赖以生存的土地和社会保障，倘若没有在二、三产业中的工作机会，那么失地农民的日子会更加艰难。这种状况如果持续发展下去，人数更多，范围更广，那么农村稳定和谐的发展环境就要遇到极大的挑战，新农村建设的目标就难以实现。

总之，虽然我国的农地产权制度在历史上发挥了不可磨灭的作用，但越来越凸显出与农业和农村发展不相适应的弊端，不利于农业结构调整与农业发展，不利于农民权益保护与增收，不利于农村社会和谐与稳定。从这个意义上讲，农地产权制度改革是社会主义新农村建设的动力基础，不改革就缺乏动力。

四、新农村建设中的农地产权制度改革路径

如果要对土地产权制度作出好或坏的判断，其判断依据并不仅仅在于产权制度本身，还要看在这种产权安排下能否建立其有效的激励机制。农地产权制度的激励机制是否有效率主要体现在两方面：一是农户对经营的土地是否可以产生稳定性预期；二是农户优化土地资源配置的要求是否可以得到满足。从这个判断标准上讲，当前的农村土地产权制度存在诸多弊端，阻碍了农业的发展、农民生活的富裕、农村的稳定，这与新农村建设所要求的“生产发展、生活宽裕”是矛盾的，因此必须加快农地产权制度改革，为推进社会主义新农村建设提供动力。

1.明确界定农村集体土地产权的主体，培育建立农村土地流转市场

土地产权应该是包含土地所有权、使用权、收益权、处置权等权利在内的一束权利。正是由于农地产权的界限模糊不清导致土地纠纷不断发生，因此，必须通过法律法规的形式确定将哪些权利在多大程度上和多长期限内赋予土地承包者，并保留对这些安排进行调整和最终处置的权利，这也为解决土地的所有权主体和农民之间的纠纷提供确切的判断标准。通过推广试点地区的土地确权颁证经验，坚持依法依规、便民高效、因地制宜、急需优先和全面覆盖的原则，力争实现国家提出的“到2012年底把全国范围内的农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的集体经济组织，做到农村集体土地确权登记发证全覆盖”的目标。

在农地产权得到清晰界定的基础上，逐步培育壮大农地流转市场就具有了可能性和坚实基础。在土地流转过程中，首先要转变政府职能，从过去由行政配置土地资源转变为通过市场确定地租、地价，实现土地资源的优化配置，为农业集约经营、工业化和城市化推进提供土地要素支撑。政府不再从事土地的经营活动，而是通过制订土地规划、土地用途管理和监督等手段，促进农地流转健康有序。其次，农地流转必须尊重农民意愿，不允许利用行政职权或假借少数服从多数等方式强迫农民流转土地承包经营权。政府可以支持、引导农民进行不改变土地使用性质的经营权流转。最后，必须逐步打破城乡土地制度的二元特征，消除城乡土地价格的剪刀差，建立起城乡统一的土地交易平台，真正实现集体土地和国有用地的“同地、同价、同权”。这包括两个层面的推进：在政策上，应尽快结束因所有制不同而被赋予不同权利的二元化结构，让农民能够以土地权利参与工业化和城市化；在法律上，应当以明确条款规定对集体土地所有权和国家土地所有权实行平等保护，农民集体建设用地享有同国有建设用地相同的抵押、出租、转让的权利。

2.完善农民的土地发展权，保障农民权益和增收

土地资源的用途不同会导致收益的巨大差异。当农村集体土地的性质转变为国有时，农民只能获得数额较低的一次性补偿，鉴于此，保障农民的土地发展权就被更多地提及。土地发展权是从所有权中分离出的一种财产权，即享有土地用途变更所带来的额外收益的权利。

强化农民的土地发展权是土地的社会属性体现，符合法律的社会价值原则。由于土地被分为国家所有和集体所有两种形式，国家完全控制国有土地的发展权，并完全享有土地用途变更所带来的经济利益。然而，集体土地所有者对于所拥有土地的用途变更权利则要受到国家的严格控制，从这个意义上讲，集体未能掌握自己所拥有土地的发展权。在我国的工业化和城市化推进过程中，土地一旦从农用地变更为建设用地，价值就会急剧上升，但农民却不能分享巨大的土地增值收益。这种对集体土地所有权的“歧视”和“践踏”严重损害了农村集体和农民的切身利益，因此，必须改革农地产权制度，赋予农民集体以土地发展权，这是保障农民权益、打破城乡二元结构、推进社会主义新农村建设的重要保证。

3.加快征地制度改革步伐，逐步缩小征地范围

农用地转变为建设用地必须经由“征用——批租”这一过程才能实现，这种在传统计划经济体制下形成的征地制度与社会主义市场经济体制早已不适应。

首先，要明确界定公共利益的内涵和外延，并将征地行为限制在这一范围内，减弱政府征地冲动。要将土地征用限定在公益性基础设施建设和公用事业上，控制土地的征用规模，避免由于政绩工程动机驱使而滥征土地导致的土地资源浪费①与日本相比较：从1978年到2010年，按当年价格计算的中国GDP总量增长超过100倍，总额超过5万亿美元，但耕地净减少超过1200万公顷（诚然不全是建设占用所致）；从1965年到1995年，日本的经济总量增长近110倍，总量也达到5万亿美元，但其净减少的耕地仅为103万公顷，不到中国的10%。，征地补偿的标准也应当主要参考土地市场的交易价格，并对土地征收和拆迁做最严格的实体和程序上的限制，坚决防止公权对私权的侵犯和低价掠夺。

其次，要赋予农民集体土地所有权的产权与国有土地同等的权利，允许集体土地入市。作为与国有土地所有权相并列的一种权利，农村集体土地所有权并不应当是劣等的权利，而应受到法律的平等保护。通过立法承认这两类土地的同权，就为非公益性的用地需求提供了制度保证——只要符合规划和用途管制，就应纳入年度土地利用规划，用地需求者可以通过城乡统筹的建设用地市场与农民直接达成协议，使农民能够分享土地非农化所带来的级差收益。通过这种制度安排，不仅从制度上保证了农民在城市化、工业化进程中的平等市场主体地位，保障了农民的土地财产权利，而且由农民集体经济组织和土地使用者直接进行市场交易，由市场配置土地资源，可以减少土地用途改变的中间环节，提高土地资源的配置效率，从而达到兼顾公平和效率的效果。

总之，农村土地产权制度改革是加快社会主义新农村建设的重要组成，是统筹城乡发展、破解城乡二元结构的关键。建设城乡统一的土地市场，力促城乡土地“同地、同权、同价”，是未来的发展目标，但也要考虑到农地产权制度的路径依赖特征，在现有土地制度的基础之上深化改革，尽量降低改革成本。要注重分阶段、分步骤、分区域推进改革，在发展中化解矛盾、解决问题，少走弯路。随着国土资源部、财政部和农业部联合下发《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》[5]，标志着我国的农村土地产权制度改革已进入加速期。既然改革在界定农村集体土地产权的主体方面有了好开端，就要再接再厉，在加快完善农民的土地发展权、加快征地制度改革以缩小征地范围等方面深化改革，为新农村建设和城乡一体化提供动力。

[1]林毅夫.制度、技术与中国农业发展[M].上海：三联书店，1992.

[2]陆学艺.社会主义新农村建设需要改革现行土地制度[J].东南学术，2007，（3）.

[3]赵阳.共有与私用：中国农地产权制度的经济学分析[M].上海：三联书店，2007.

[4]付光辉，刘友兆，吴冠岑.论城乡统筹发展背景下城乡统一土地市场构建[J].中国土地科学，2008，（2）.

[5]国土资源部，财政部，农业部.关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知[N].中国国土资源报，2011-05-16.

姜涛（1982-），男，河南信阳人，湖北省委党校经济学与经济管理教研部讲师，经济学博士，主要研究方向为农业和农村经济、发展经济学。

F 301.11

A

1671-7155（2012）01-0040-05

10.3969/j.issn.1671-7155.2012.01.008

2011-09-20

（责任编辑 周吟吟）