中国城镇住房保障制度改革和创新的基本构想

曾国安，胡晶晶，张河水

(武汉大学a．中国住房保障研究中心;b．经济与管理学院，武汉430072)

中国城镇住房保障制度改革和创新的基本构想

曾国安a，b，胡晶晶a，b，张河水b

(武汉大学a．中国住房保障研究中心;b．经济与管理学院，武汉430072)

中国现行的城镇住房保障制度及体系对城镇住房保障的发展发挥了历史性的积极作用，但无论从现行城镇住房保障制度及体系设计存在的问题，还是从城镇住房保障发展中面临的现实问题来看，都需要对现行的城镇住房保障制度及体系进行改革和创新。这种改革和创新应该是系统性的，需根据高公平、高统一和高效率的基本原则，按照整体设计、整体推进的思路，以破解城镇住房保障制度及体系设计中的核心问题为重点，明确城市地方政府的责任，确立公共租赁住房的主导地位，构建科学、合理的保障性住房产权制度，坚持租售并举、配补并举、阶段递进，推进保障性住房建设用地供应方式的多元化，建立起分层、分工合理、权责明确的住房保障管理体系，最终构建起公平、统一、高效的新型城镇住房保障制度及体系。

城镇住房保障制度及体系;保障性住房产权制度改革;住房保障可持续发展

一、推进中国城镇住房保障制度及体系改革和创新的必要性

1．解决现行城镇住房保障制度及体系设计存在的问题需要对城镇住房保障制度及体系进行改革和创新。现行城镇住房保障制度及体系是在城镇住房体制改革过程中和改革以后逐步形成的。现行城镇住房保障制度主要包括经济适用住房制度、廉租住房保障制度和狭义的公共租赁住房制度，现行的城镇住房保障体系则是基于三项基本制度构建起来的由经济适用住房保障、廉租住房保障、公共租赁住房保障组成的“三支柱”保障体系。现行城镇住房保障制度及体系对城镇住房保障的发展发挥了积极的作用，其历史性贡献应予肯定，但同时也绝不应回避现行城镇住房保障制度及体系设计存在的问题。概括起来，现行城镇住房保障制度及体系设计存在的主要问题包括：(1)住房保障覆盖面小，存在缺位，并且存在“错层”;(2)住房保障待遇存在着严重的“悬崖效应”;(3)住房保障体系不统一、不完整;(4)住房保障不公平;(5)产权式保障方式和租赁式保障方式相割裂;(6)保障性住房产权模糊和单一;(7)保障性住房建设和供应缺乏有效的激励机制;(8)住房保障的管理体系不健全;(9)住房保障资源配置结构不合理，且缺乏促进结构合理化的机制;(10)缺乏有效的保障性住房腾退机制安排［1］。现行的城镇住房保障制度及体系的形成有其客观的经济和社会背景，具有历史必然性，但其并不是中国城镇住房保障制度及体系的理想和终极模式。不对现行的城镇住房保障制度及体系进行改革和创新，这些问题就不可能得到解决。

2．破解城镇住房保障发展中面临的现实问题需要对城镇住房保障制度及体系进行改革和创新。由于住房市场供给和需求两方面的因素的作用，城市住房价格不断攀升，房价的上涨速度远远超过居民收入的增长速度，也因此出现了新的住房难问题。发展住房保障是解决新的住房难问题，实现人人住有所居、人人享有适当住房的必要和重要条件，因此近几年中央政府推出了多项促进住房保障发展的政策。尽管中央大力推进住房保障，尤其是大力推动保障性住房建设，但住房保障的发展，尤其是保障性住房的建设仍然面临着诸多需要破解的现实问题。

第一，地方政府发展住房保障的主动性和积极性还不高。许多地方政府没有将住房保障的发展作为应尽的职责，往往是被动而为，对住房保障的发展采取消极的态度，或者只是为完成上级下达的任务，或者采取放任的政策，或者责任下推。第二，保障性住房建设用地供应缺乏保障，或者供应区位偏远。由于地方政府的财政收入仰赖于土地出让收入，而保障性住房建设却要求无偿划拨，同时由于保障性住房的建设模式主要是成片或者按独立单位建设，这样地方政府为确保土地收入，就不愿意将城区土地划拨给保障性住房建设，由此要么是无地可供，要么是将城市偏远地区的没有什么经济价值的土地划拨给保障性住房建设。第三，保障性住房产权安排单一，缺乏对接机制。经济适用住房只售不租，虽然政府不用进行财政投资，但经济适用住房限价销售，尽管政府无偿提供了经济适用住房建设用地，但政府对经济适用住房没有处置权，政府的产权利益得不到保障，以至于地方政府失去了建设面向社会的经济适用住房的积极性。导致经济适用住房变成了公务员住房，由此造成社会的诟病。政府投资的廉租住房和公共租赁住房只租不售，享有完全产权，虽然产权清晰，但排他性的产权安排也使得其他经济单位不能或者不愿参与廉租住房和公共租赁住房建设。经济适用住房和廉租住房、公共租赁住房的产权相割裂，没有对接机制。这一方面使得地方政府无法实现住房保障资源配置的合理化;另一方面也造成投资踊跃、管理高效缺乏基本的制度基础。第四，保障性住房建设投资主体单一，筹资困难。大规模的保障性住房建设需要大规模的资金投入，但从许多城市的情况来看，筹资困难重重。由于保障性住房产权单一，运营方式单一，既无利可图，也有很大的风险，社会单位以及个人缺乏投资的权益保障和经济激励，这样政府就成了唯一的投资主体。政府投资也同样难以回收，因此政府也缺乏投资的积极性。保障性住房产权单一和运营方式单一也使得金融机构不愿意提供信贷资金。这样，保障性住房建设的资金短缺就成了许多城市保障性住房建设的瓶颈。第五，保障性住房公平配租的秩序缺乏长效保障机制。保障性住房的配租决定着社会公平能否获得保障。由于获得配租即获得很大的经济利益，因此申请和审批过程中的寻租、舞弊以及其他种种违背社会公平和有关管理制度的事情屡屡出现。第六，保障性住房管理制度不健全。一方面许多城市尚未建立起分工合理的管理体系，往往是主管部门“胡子眉毛一把抓”式的管理，不仅管理难以到位，而且也造成主管部门管理的积极性下降;另一方面租户拒缴物业管理费、拒缴租金以及拒绝腾退而转租的现象趋于加剧，由于是主管部门直接面对保障对象，为不引起新的冲突，往往是地方政府财政再次“买单”，地方政府新建保障性住房的积极性也因此受到打击，因为建得越多，政府的负担越重。这些问题不解决，城镇住房保障和保障性住房的建设难以达到预期的目标。这些问题存在的根源在于现行的住房保障制度及体系，不对现行的城镇住房保障制度及体系进行系统的根本性的改革，城镇住房保障发展所面临的这些问题就不可能从根本上得到解决。

二、推进中国城镇住房保障制度及体系改革和创新的基本构想

1．城镇住房保障制度及体系的改革和创新应该进行整体设计和整体推进，进行系统性的创新。城镇住房保障制度及体系改革和创新的根本目的是在满足高公平和高效率要求的条件下实现住房保障的可持续发展，确保低、中收入住房困难户的基本住房保障，不断促进居民住房水平的提高，实现人人住有所居、人人享有适当的住房条件。现行的城镇住房保障制度及体系不改，就不可能在满足高公平和高效率要求的条件下实现住房保障的可持续发展。由于现行的城镇住房保障制度及体系主要是在城镇住房体制改革后逐步形成的，某种意义上，城镇住房体制改革实践过多地强调住房的商品化和市场化，轻视了市场经济中住房保障的必要性、重要性和复杂性，住房保障的发展往往呈现出一种被动发展的状态，由于住房保障发展没有统一的对象和目标，缺乏整体设计，也就造成了城镇住房保障制度及体系的“打补丁”式的发展状态和割裂的格局，既缺乏公平，也缺乏效率。城镇住房保障制度及体系的改革和创新只能是系统性的改革和创新，而不是内部结构的调整，因此城镇住房保障制度及体系的改革和创新必须根据在满足高公平和高效率要求的条件下实现住房保障可持续发展的需要进行整体设计，并整体推进。

2．城镇住房保障制度及体系的改革和创新应遵循高公平、高统一和高效率的核心原则。城镇住房保障制度及体系的改革和创新要遵循多种原则，在不同的环节，需要遵循不同的具体原则，但都应服从于高公平、高统一和高效率的核心原则。所谓高公平的原则是指要按照维护社会公正和促进社会平等的原则构建新的城镇住房保障制度及体系。无论是住房保障发展的目标、住房保障对象的确定、住房保障的投资和建设，还是配租、补贴、腾退制度、管理体系的构建等，都应该始终贯彻高公平的原则。高公平是应遵循的首要原则，没有公平，城镇住房保障制度及体系即便是统一的，也没有任何价值;没有公平，就不可能有住房保障的高效率。所谓高统一是指将不同类型的城镇住房保障制度及体系进行改革和整合，按照公平的要求建立起新的统一的城镇住房保障制度及体系。笔者认为城镇住房保障制度及体系至少应实现以下几个方面的统一：(1)住房保障制度的统一;(2)住房保障体系的统一;(3)住房保障目标的统一;(4)住房保障对象的统一;(5)住房保障“入口”的统一;(6)住房保障待遇的统一;(7)住房保障供应的统一;(8)住房保障配租的统一;(9)住房保障管理的统一;(10)腾退的统一。没有统一，就不可能有城镇住房保障制度及体系的公平。所谓高效率是指住房保障资源利用的高效率，一方面是指投入保障性住房建设的资源得到最大限度的利用，另一方面是指现有的住房保障资源得到充分的利用。效率越高，保障水平会越高，达到同样的保障水平需要投入的资源越少，没有效率，住房保障的发展一方面难以持续，另一方面也会造成整个社会资源配置的低效率，损害整个社会的福利。要满足高效率的要求，就必须建立起合理而明确的住房保障的权责利制度，建立合理而明晰的产权制度，建立分工明确和合理的住房保障管理体系。

总的来说，高公平、高统一和高效率要作为城镇住房保障制度及体系的改革和创新的核心原则(“上位”原则)，要贯穿于城镇住房保障制度及体系改革和创新的各个方面，统领新型的城镇住房保障制度及体系的构建。只有遵循高公平、高统一和高效率的原则，才能构建起能实现城镇住房保障可持续发展的住房保障制度及体系;只有符合高公平、高统一和高效率原则的城镇住房保障制度及体系才是合理的，本身才是可持续的。

3．城市地方政府积极主动地承担城镇住房保障责任是城镇住房保障制度及体系改革和创新与住房保障发展的前提和必要条件。住房保障是社会保障的重要组成部分，尽管应该鼓励社会单位参与住房保障，但住房保障的责任主体并非是社会单位，而应该是政府。政府包括中央政府和地方各级政府，提供住房保障是各级政府共同的责任，但以哪一级政府为主一直没有明确。从保障对象的分布、土地资源的掌控、保障的有效性和信息优势等方面来看，由城市人民政府和县(县级市)人民政府(以下简称“城市地方政府”)作为城镇住房保障的主要责任主体是合适的。只有明确了地方政府的住房保障责任，才能对地方政府进行有效的考核，地方政府才会积极作为，才会组织和推动城镇住房保障制度及体系的改革和创新。一些城市住房保障制度及体系的改革和创新、住房保障发展之所以进展缓慢，虽有地方财力有限等客观因素的影响，但最主要的还是城市地方政府的消极作为、被动作为、无所作为。住房保障是社会保障的重要组成部分，实现人人住有所居和人人享有适当的住房应该是政府努力追求的目标和必须承担的责任。在城镇住房保障中地方政府应该作为、必须作为、积极作为、有效作为。只要明确了城镇住房保障是城市地方政府的责任，政府主动作为、积极作为、有效作为，城镇住房保障制度及体系的改革和创新、住房保障的发展都可以顺利进行。相反，城镇住房保障制度及体系的改革和创新就难以进行。

但同时必须注意三个问题：第一，要明确区分政府责任和政策工具。发展住房保障是城市地方政府的责任，利用企事业单位和个人的力量，甚至于利用住房互助组织，都不过是手段，而并非这些组织和个人的责任与义务，政府可以采用各种有效的政策手段激励企事业单位和个人参与住房保障，但并不能因此而转移政府的责任。企事业单位出于竞争和社会责任感，尤其是外部竞争，参与新建保障性住房，甚至于独立投资新建保障性住房，那都是应该鼓励的，但不能造成将它们当做住房保障的责任主体的错觉。实质上企事业单位愿意参与新建保障性住房，不过是企事业单位增加单位职工的住房福利而已。必须明确企事业单位向其职工提供的住房福利是有弹性的，提供住房福利不是企事业单位的义务和责任，企事业单位自然也不是住房保障的责任主体。而政府的保障责任则是刚性的，它是政府的责任和义务。第二，要将各级政府的责任制度化。尽管城市地方政府应承担城镇住房保障的主要责任，但中央政府和省级人民政府必须承担支持和扶助责任，并且要把中央政府和省级人民政府承担的责任通过制度化而实现刚性化，实施分级责任制，不同层级的政府必须履行其所应该承担的责任。第三，财政分配结构要根据住房保障责任进行调整。由于城市地方政府承担了主要责任，因此相关资源也应该集中于城市地方政府，这是履责的条件。

4．以保民生和促进社会发展为目标，按照应保即保、“无缝对接”的思路确定住房保障的覆盖面。现行的城镇住房保障制度及体系是通过“打补丁”形式建立起来的，虽然通过一个又一个“补丁”力图解决住房保障对象的缺位问题，但缺位问题依然存在，应该说解决缺位问题的方向是对的，但因为路径存在问题，因此始终没有实现应保即保、“无缝对接”的目标。按照消费支出的水平和结构，自可找到确定住房保障对象的理由，但脱离经济发展阶段和住房市场的消费支出水平和结构不足以成为确定住房保障对象的依据。按照政府保障能力确定住房保障对象虽有一定的合理性，却难确保公平，错层问题就是典型现象。

住房保障是社会保障的重要组成部分，“广覆盖、保基本、多层次”是社会保障制度设计的基本原则，建立社会保障制度是为了保障全体居民的基本生活，建立社会和谐稳定的物质基础，促进社会公平，促进经济发展，增进国民福利，使全体居民能共享经济发展的成果。建立城镇住房保障制度是为了保障城镇居民的基本住房条件，促进社会和谐稳定，促进社会公平，促进经济发展，增进全体城镇居民的住房福利，使全体城市居民能分享经济发展的成果，因此作为社会保障制度重要组成部分的住房保障制度不应该游离于社会保障制度设计的基本原则之外，也应该以保民生和促进社会发展为目标，按照“广覆盖、保基本、多层次”的原则进行设计，因此应该按照应保即保的原则将全部低收入、中低收入住房困难居民纳入住房保障范围，由此实现住房保障的“无缝对接”。实际上按照现在的商品住房价格，中低收入居民依靠自己的能力购置住房是困难的，住房价格的“大步快跑”和居民收入的“小步慢跑”加剧了居民购房的困难。对住房保障的需求有永久性和过渡性两大类，确定住房保障对象不应该排斥有过渡性需求的居民。应该通过构建统一的城镇住房保障制度及体系将所有低收入、中低收入住房困难居民全部纳入保障对象，只有这样才能实现应保即保。同时，必须按照负担能力确定保障待遇(“多层次”)，因为住房保障所确保的是基本住房消费，政府的职责是填补基本住房消费所需要的支出与保障对象按照同一收入水平平均的住房消费支出比重所能承担的支出之间的缺口，以此保障住房困难居民的基本住房消费。

5．城镇住房保障制度及体系的改革和创新应与住房市场，经济和社会的健康、持续发展相协调。科学、合理的城镇住房保障制度及体系能够促进住房市场的健康发展，住房市场的健康发展也是住房保障良性发展的重要条件。城镇住房保障的发展和住房市场的发展不是要替代住房市场，也不是压制住房市场的发展，而是要弥补市场的缺陷。从住房供应体系来看，住房保障和住房市场是相互补充的关系，市场的缺位和市场发展的失衡甚至于畸形必须依靠住房保障的发展来解决。当前，住房市场存在的主要问题是：第一，供给缺位。按照市场规则，部分居民无法从住房市场满足基本的住房消费需要。第二，供应短缺。在市场垄断的条件下，发展商的利润更多地来自于住房价格的上涨，捂盘和囤地导致住房供应不足。第三，市场投机。市场投机既造成住房价格的高涨，也造成住房供应的不足和住房占有的高度不均，带来了很大的宏观经济风险。第四，价格较高。由于目前住房供不应求，住房价格不断上涨，使居民住房消费负担能力不断下降。第五，结构失衡。一方面是租赁市场不发达，另一方面是住房区位供应结构失衡。这些问题的存在既对国民经济的发展造成了负面影响，也加剧了住房困难。现行的城镇住房保障制度和体系存在的问题是住房市场上述问题长期得不到解决的重要原因，政府应该通过城镇住房保障制度及体系的改革和创新促进城镇住房保障的发展，一方面通过向低收入和中低收入住房困难居民提供住房保障弥补市场供给的缺位;另一方面通过大力促进保障性住房建设，增加住房供给，改变市场供求结构，平抑住房价格，增加租赁市场住房供给，满足租赁需求，促进住房市场健康、持续发展。

城镇住房保障制度及体系的改革和创新也必须与经济社会的健康发展相协调。如果城镇住房保障制度及体系背离或者损害市场经济的发展，造成社会不公平，无益于经济社会的发展，而是成为社会垢病的对象，那是绝对不允许的。所建立的城镇住房保障制度及体系必须能促进经济社会的健康、持续发展，因此城镇住房保障制度及体系的改革和创新一方面要与市场经济相适应，与经济社会发展的长期趋势相适应;另一方面要能促进市场经济的完善和发展，促进经济社会的健康、持续发展。

6．公共租赁住房应成为城镇住房保障体系的主导。这里所说的公共租赁住房是大公共租赁住房，它指的是以满足城镇低、中收入住房困难居民的基本住房需要为目标，政府提供政策支持、执行政府公共租赁住房政策、纳入公共租赁住房管理体系，限定保障面积、供应对象、租金水平，实行统一租金标准、分类补贴、租补分离、可租可售的政策，面向城镇住房困难居民出租或出售的保障性住房［2］。要促进住房保障的发展，解决现行的城镇住房保障体系存在的问题，必须改变城镇住房保障体系的结构，方向就是将公共租赁住房作为城镇住房保障体系的主导。经济适用住房和廉租住房基于其制度设计存在的缺陷，都不可能成为住房保障发展的主体和未来可以归并的形式。经济适用住房制度应逐步取消，廉租住房也不应该继续作为独立的形式存在，而应该调整政策，将廉租住房归并到公共租赁住房中。应将公共租赁住房的发展作为城镇住房保障发展的重点，发展目标是替代经济适用住房和廉租住房保障制度，使城镇住房保障体系由目前的以廉租住房保障、经济适用住房保障和小公共租赁住房保障共同作为城镇住房保障体系三大支柱的功能互补的保障体系转换为以大公共租赁住房保障为支柱的保障体系。当前一方面要做好城镇住房保障制度和公共租赁住房保障制度的设计，另一方面要予公共租赁住房的发展以大力支持［2］。

7．借鉴现代产权制度构建科学、合理的保障性住房产权制度。产权是指财产所有权及其有关的财产权，它包括财产的所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权等。所谓现代产权制度是与社会化大生产和现代市场经济相适应的有关产权界定、运营、保护等的一系列制度安排。完整的现代产权制度包括四个方面：第一是产权界定制度;第二是产权配置制度;第三是产权运营制度;第四是产权保护制度。这四个方面相互联系，其中产权界定制度是基础，也有着关键性的作用，产权配置制度是核心，产权运营制度是产权优化配置的手段，产权保护制度是保障。现代产权制度产生和适应于现代市场经济，保障性住房是在市场经济中的保障性住房，保障性住房的产权制度只有与现代市场经济相适应，才能对保障性住房的发展发挥积极的作用，可以说有什么样的保障性住房产权安排就会形成什么样的保障性住房发展格局。

按照现代产权制度的内容，保障性住房完整的产权制度应包括四个方面的内容：第一，保障性住房产权界定制度;第二，保障性住房产权配置制度;第三，保障性住房产权运营制度;第四，保障性住房产权保护制度。这四个方面缺一不可，共同构成功能互补的完整的产权制度。科学、合理的保障性住房产权制度安排应具有以下功能：一是可激励住房保障投资和运营，激励保障性住房建设和供给的增长;二是能提高保障性住房建设和运营效率;三是能使保障性住房资源得到优化配置;四是能确保各权益主体的合法权益;五是能规范和约束产权主体、受托主体和受益主体的行为;六是能协调各权益方的关系。

按照现代产权制度的基本要求构建保障性住房的产权制度是城镇住房保障制度改革和创新的重要内容。按照现代产权制度的特征，保障性住房产权制度应具有以下特征：第一，产权及利益归属清晰，即保障性住房的各类产权的最终所有者要得到明确、正确和准确的界定并被通过制定相应法规和相关法律程序来认定。主要要求是：一要明确保障性住房产权主体归属。所有的保障性住房都必须有明确的产权归属，必须有排他性的产权主体，既不能出现保障性住房产权主体的“缺位”，也不能出现保障性住房产权主体的“越位”和“错位”。二要明确保障性住房产权收益的归属。所有的保障性住房都必须有明确的产权收益归属，必须有排他性的产权收益主体，既不能出现保障性住房产权收益主体的“缺位”，也不能出现保障性住房产权收益主体的“越位”和“错位”。第二，权责明确，即保障性住房的产权在取得、实现(包括配租、出售、变更等)和管理过程中，各相关主体有着明确的权利界区以及与权利相对称的责任。第三，保护严格，即保障性住房产权归属一旦做了明确、正确和准确的界定并依法明确认定就必须受到法律的严格保护，其他任何主体不可随意侵犯。要实现保障性住房产权的严格保护，就必须秉持依法行事、违法必究的原则，运用法律、行政以及经济手段，切实保护产权主体的产权及利益，只有这样才能确保产权主体的产权及利益，产权界定才有意义，才能有效维护保障性住房产权制度的公平性，也才能提高保障性住房建设和运营的效率。第四，流转顺畅。保障性住房产权的流转是指保障性住房产权在不同保障对象之间的转移及在不同的产权主体之间的流动及交易。流转顺畅就是指按照保障性住房建设、使用、供应结构调整和管理的需要，服从于产权收益最大化(保障性住房资源利用效率的最大化)的目的，在符合管制法规的条件下，各类产权依法以各种方式在内部流动或者在市场上流动。流转顺畅是实现产权利益、优化保障性住房供应结构和资产结构、实现保障性住房投资良性循环的基本途径。在具体的制度安排上，需要进行深入研究，但根据现代产权制度的要求构建保障性住房产权制度是可行的，也具有合理性。

8．住房保障方式应坚持租售并举、配补并举，并根据住房保障的发展阶段调整租售结构、配补结构。以租代售或者以售代租，以配代补或者以补代配，都不是住房保障方式合理的选择。由于住房困难居民的情况千差万别，对住房的需求也会有差别，若只采取单一的保障方式，就难以满足保障对象的需要，并且住房供给状况的特点和变化、政府能力的限制等也使得采取单一的保障方式并不合理。租售并举、配补并举应该是城镇住房保障方式的合理选择，应该成为城镇住房保障方式的常态。

至于是以租为主还是以售为主，是以配为主还是以补为主，则是相机选择的问题，即应该根据住房供给状况、住房保障的发展、政府能力等因素来决定。总体而言，租、售的结构选择应按以下三个阶段进行：第一阶段，租售并举，以租为主，租售政策取向应该是增租控售(增加供租赁的保障性住房的供应，做大供租赁的保障性住房的存量，允许结构性过剩的住房销售，但要从严控制)。这是目前所应该采取的政策，因为城市住房供应总量和保障性住房供不应求，要通过租售并举、以租为主的选择做大保障性住房的存量，以夯实住房保障的物质基础。第二阶段，租售并举，租售并重，租售政策取向应该是稳租促售(稳定供租赁的保障性住房的供应，确保供租赁的保障性住房的存量保障，促进结构性过剩的保障性住房的出售，放宽出售政策)。在住房供求大体平衡，政府拥有较大规模的保障性住房存量之后，即可从“租售并举，以租为主”向“租售并举，租售并重”转化。第三阶段，租售并举，以售为主，租售政策取向应该是减租增售(减少供租赁的保障性住房的供应，保有适量的供租赁的保障性住房存量，促进保障性住房的销售，实施有利于住房购买的政策)。在住房市场供过于求，市场租金合理、稳定的条件下，即可从“租售并举，租售并重”向“租售并举，以售为主”转化。租售结构选择的循序渐进符合城镇住房保障的发展规律，片面禁售或者全面出售的政策选择是不合适的。

配补的结构选择也应该循序渐进，总体而言，配补的结构选择也应按三个阶段进行：第一阶段，配补并举，以配为主，配补的政策取向应该是增配控补(一方面增加实物配租，另一方面要控制补贴增长)。目前应该是这样的选择。因为目前是住房供不应求，如果不增加实物配租，实物配租得不到保障，采行以租金补贴为主的做法，租金补贴一方面会被租金的上涨所抵消，另一方面补贴的增加会赶不上租金的上涨，最终的结果是政府花费大量的补贴，保障对象的住房水平却未提高。在这个阶段，政府应大量建设保障性住房，促进住房建设，为实物配租提供物质基础，建立在配租的基础上的补贴才能真正发挥作用。第二阶段，配补并举，配补并重，配补的政策取向应该是稳配稳补(一方面稳定实物配租，另一方面要稳定增加租金补贴)。在政府拥有较大规模的保障性住房存量，住房供求大体平衡，住房市场价格和租金比较稳定的条件下，即可从“配补并举，以配为主”向“配补并举，配补并重”转化。第三阶段，配补并举，以补为主，配补的政策取向应该是减配转补(一方面减少实物配租，另一方面对保障对象实行足额补贴)。在住房市场供过于求，市场租金合理、稳定的条件下，即可从“配补并举，配补并重”向“配补并举，以补为主”转化，一方面住房保障主要采取租金补贴的形式，另一方面对特定的保障对象(如无劳动能力的保障对象等)仍应采取实物配租的形式［3］。

9．要构建起分层、分工合理、权责明确的住房保障管理体系。构建分层、分工合理、权责明确的住房保障管理体系是城镇住房保障制度及体系改革和创新的主要内容。中国城镇住房保障管理体系应分为三个基本层次：第一层，政府。负责制定住房保障法规、政策和住房保障发展规划，供应保障性住房建设用地、协调政府机构、供应保障性住房和提供补贴资金，按产权规则负责政府所有的保障性住房产权的处置，管理经办机构，遴选并依法、依约管理和监督运营机构。第二层，住房保障的经办机构(保障事务的具体管理机构)。代表政府按有关法规和政策落实住房保障发展规划，落实保障性住房建设管理的相关事宜，协助筹集保障性住房建设资金，代表政府筹集保障性住房，并行使保障性住房产权人的管理职能，负责保障性住房信息搜集，按有关法规形式准入审批事项，并办理配租事务，核发租金补贴，督促租户缴付物业管理费和租金，集中管理公共维修基金，代表政府落实腾退法规和政策，办理腾退的核定和腾退住房的再配租事务。第三层，住房保障的运营机构。按有关法规和政策筹集和使用保障性住房建设资金，负责保障性住房工程建设，行使物业管理职能，负责保障性住房公共设施的维护和保障性住房的维修，协助经办机构做好信息搜集工作和腾退工作。从性质上来看，政府是纯粹的决策和行政管理机构，经办机构是具有行政职能的事业性质的非营利机构，运营机构是无行政职能的受托进行运营管理的营利机构。政府、住房保障的经办机构、运营机构之间的分工和权责利要通过法律和契约形式确定，也要通过法律和契约来保护各自的权益。由于不同城市的住房保障人群的规模和结构不同，因此具体的层次及分工会有不同，但那只应该是在三个基本层次之下的具体分工的差异(即同一基本层次机构的分工和职能的再分解)，三个层次的基本关系和政府、住房保障的经办机构、运营机构之间的基本分工应该是相同的。构建起分层、分工合理、权责明确的住房保障管理体系将会对城镇住房保障的发展发挥不可替代的重要作用。

10．要创新保障性住房建设用地的供应方式，建立无偿划拨和有偿使用并存的土地供应方式。保障性住房建设用地实行无偿划拨的方式主要是为了降低保障性住房建设成本，从而减少保障性住房建设投资，降低保障性住房售价或者租金。无偿划拨土地对减少保障性住房建设投资，降低保障性住房售价或者租金可以发挥积极的作用，但同时也带来了一些问题：第一，在土地价格上涨，特别是在地方财政依赖于土地出让收入的条件下，地方政府无偿划拨土地是缺乏动力的，虽然可以规定无偿划拨的比例，但一则解决不了地方政府的动力问题，二则难以有效地监管，最终会使比例管制失效，或者可能造成地方政府为了不将土地无偿划拨给保障性住房建设宁可不批新地，或者以批产业项目开发用地的形式批建商品住房，由此来看，无偿划拨土地将难以保证保障性住房建设用地的需要。第二，给保障性住房的产权划分和流通带来了困难。首先，土地划拨使得经济适用住房产权划分困难，往往是政府的利益得不到保障;其次，土地划拨使得廉租住房出售困难，尤其是单套或者部分廉租住房实际上无法出售。第三，虽然土地划拨可以减少保障性住房建设投资，但因为土地划拨带来的产权问题，也使得保障性住房的建设难以吸引社会投资，并且因为住房出售问题，也会对投资回收造成困难。

总的来看，单一的土地划拨方式已不能满足住房保障可持续发展的需要，从长远来看，应转向土地出让等有偿使用方式。因为土地出让等有偿使用方式可以解决土地划拨所不能解决的问题，并且土地出让等有偿使用方式简单来看会增加政府对保障性住房建设的投资，但实际上只要建立起合理的保障性住房租赁和流通制度，并不会增加多少投资。应该说，采用土地出让等有偿使用方式虽可能会增加保障性住房建设投资，但主要改变的是投资的流转机制。除了永久性供出租的保障性住房建设用地可采取无偿划拨方式之外，其他保障性住房建设用地均可采取出让等有偿使用方式。

11．保障性住房的建设应着眼于长远，并应该适应需求结构形成合理的供应结构。保障性住房虽然其供应对象是保障对象，但保障性住房只是住房中的一种，同商品住房一样都是要满足居民的住房消费需要的，同样需要投入土地、资金等各种类型的生产要素，品质低劣只会造成浪费资源的结果。因此，城镇住房保障制度及体系的改革和创新应着眼于长远，不应对保障性住房建设降低和放松要求，在住房套型面积、户型结构、建筑质量、小区配套等各方面都应按照不低于商品住房的基本标准设计和建设，从而一方面保证住房保障对象获得良好的居住空间，满足由生存型保障向发展型保障发展的需要;另一方面也可节约建设成本，有效增加保障性住房的存量，同时为未来保障性住房的顺利腾退创造必要的条件。

保障性住房供应结构不适应需求结构只会造成投入住房保障的资源的浪费，也会降低社会福利。城镇住房保障制度及体系的设计要有利于保障性住房的供应结构适应保障对象的需求结构。保障性住房的供应结构适应需求结构主要包括这样几个方面的含义：第一，区位分布应适应需求结构。人随房走总体而言是不合理的，房随人配应该是保障性住房区位分布的原则。因此，保障性住房就应该适度分散在城市的不同地区。第二，不同套型面积的住房供应结构应适应需求结构。由于住房保障对象的人口规模、经济条件等存在着差异，完全相同的套型面积并不能有效地满足不同类型的保障对象的需求，应根据不同的保障对象的不同需求建设和供应不同套型面积的保障性住房。第三，户型结构应适应需求。住房保障对象的人口结构等存在着差异，除了保障户型基本条件之外，还得考虑满足不同居民的不同户型需求。商品房开发项目配建保障性住房、保障性住房开发项目配建商品住房应是适应住房保障需求结构的适宜的选择，同时还应根据住房保障需求结构，通过租赁、收购等形式供给保障性住房。

中国城镇住房保障制度及体系的改革和创新已属当务之急，应按照高公平、高统一和高效率的原则，按照整体设计、系统创新型思路，构建起公平、统一、高效的新型城镇住房保障制度及体系。

［1］曾国安，胡晶晶.中国现行城镇住房保障体系的基本特征与问题［J］.黑龙江社会科学，2011，(2).

［2］曾国安，张倩.论发展公共租赁住房的必要性、当前定位及未来发展方向［J］.山东社会科学，2011，(2).

［3］曾国安，胡晶晶.论中国城镇住房保障体系改革和发展的基本思路与目标构架［J］.江汉论坛，2011，(2).

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1007－4937(2012)01－0120－07

2011－11－16

武汉大学自主科研项目“中国住房保障发展与住房保障体系构建研究”、“中国房地产市场调控实证研究”的阶段性研究成果，得到“中央高校基本科研业务费专项资金”资助

曾国安(1964－)，男，湖南常德人，主任，教授，博士生导师，从事政府管理与公共经济、住房保障研究;胡晶晶(1981－)，女，湖北武汉人，讲师，从事收入分配和住房保障研究;张河水(1979－)，男，湖北黄梅人，博士研究生，从事住房保障与房地产经济研究。

〔责任编辑：杨大威〕