土地征收中被征收人的救济手段——以《国有土地上房屋征收与补偿条例》为视角

齐 科，李 旭

（西安政治学院，陕西 西安710068）

土地征收中被征收人的救济手段
——以《国有土地上房屋征收与补偿条例》为视角

齐 科，李 旭

（西安政治学院，陕西 西安710068）

当前，土地征收受到全社会的普遍关注。为解决由土地征收所引发的群体性纠纷问题，《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出了相应的规定，其中最鲜明的便是将人民法院纳入土地征收的环节当中，明确赋予法院解决纠纷的权力，力求达到公平公正地解决纠纷。但是，《国有土地上房屋征收与补偿条例》也存在诸多不明晰之处，其中被征收人救济权利的法律保障便显得尤为突出。

土地征收；救济手段；征收与补偿条例

《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）于2011年1月21日正式公布实施。从《征收与补偿条例》的制定过程看，经过了详细的调研与论证。应当说《征收与补偿条例》在很大程度上为解决当今的“强拆”问题作出了明确的法律规制，这一点相较于之前的《城市房屋拆迁管理条例》有很大的进步。《征收与补偿条例》赋予了被征收人解决纠纷的权利和途径，旨在保障被征收人通过正当、合法的程序来维护其自身的合法权益，但《征收与补偿条例》中的纠纷解决机制也存在一些问题，有待进一步明确，以确保征收的客观公正，保障被征收人的正当利益。

一、《征收与补偿条例》赋予被征收人行政复议或诉讼的权利

被征收人权益救济经历了从有法律依据到无法律依据再到有法可依的发展过程。

第一个阶段是1991年至2005年。最高人民法院在1991年发布的《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见（实行）》中曾经规定了“公民、法人或者其他组织对行政机关依照职权作出的强制性补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼”，该意见却在1999年被废止了。最高人民法院在1996年7月24日颁布的《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》中规定：“一、公民、法人或者其他组织对人民政府或者城市房屋主管行政机关依职权作出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为行政案件受理。二、拆迁人与被拆迁人因房屋补偿，安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”这一批复具有合理性。

第二个阶段是2005年至2010年底。2005年最高人民法院《关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第16条的规定向有关部门申请裁决。”根据《城市房屋拆迁管理条例》第16条的规定，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。这一批复不恰当地限制了当事人的民事诉讼权，客观上造成拆迁户告状难，解决纠纷、得到合理补偿更难的困境。最高院的两个批复将司法机关排除在外，这与正当程序中的中立原则严重背离。

第三个阶段，即《征收补偿与条例》的颁布。此次《征收与补偿条例》第26条第3款规定了“被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼”。法规设置了行政复议和司法审查的方式，使得征地补偿争议有机会通过两个机构的审查，这对于维护被征收人的财产权将起到积极的作用。《征收与补偿条例》第13条第1款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼等事项。”从这一条可以看出，被征收人必须在法定期限内，即行政复议60天内，行政诉讼3个月内，及时采取法律手段维护自身的财产性权益，否则，一旦超过法定期限，被征收人将丧失胜诉权，而且会面临《征收与补偿条例》第28条规定的征收人申请法院强制执行征收决定的风险。这就要求征收人在征收程序上应明确告知被征收人享有的救济权利。“法律不保护权利上的睡眠者”，被征收人应及时行使自己的诉权，保护自身的权益免受不法侵害。

二、行政复议或诉讼中征收与补偿决定应当中止执行

《征收与补偿条例》并没有规定行政复议以及法院在审理对补偿决定不服的行政诉讼中，征收人作出的征收决定是否应中止执行的问题，这是《征收与补偿条例》的疏漏之处。征收人从自身的利益角度出发，不会停止对征收与补偿决定的执行工作。但是，从《征收与补偿条例》第2条规定的“应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿”的立法宗旨出发，应当中止征收与补偿决定的执行。在复议或诉讼的过程中还涉及到对征收与补偿决定中公共利益等征收前提的合法性审查问题，因此，在作出裁决之前，应当中止征收与补偿决定的执行，以生效的行政裁决或司法裁判作为最终征收与补偿的依据。

三、对行政复议或法院裁决过程的疑虑

（一）行政复议中政府裁决的正当性

从《征收与补偿条例》来看，政府是征收国有土地上房屋的主体，具体的主体是市、县级人民政府。他们在作出征收与补偿决定后，被征收人对征收与补偿决定有争议，提起行政复议时，市、县级人民政府不能“既做运动员，又做裁判员”，因为裁判员和运动员的双重身份会使行政复议无法起到最后的防火墙作用。笔者认为，应当由其上级人民政府，即省级人民政府作为复议机关，以正当、合法的程序规则来保障复议过程和复议结果的公正性。复议结果是否具有终局性，《征收与补偿条例》并没有作出明确的说明，但是从保护被征收人权益的角度出发，如果被征收人对省级人民政府作出的裁决不服，有权向法院起诉。实际中，被征收人如果采取先复议后诉讼的方式，可以有效地保护房产的实际寿命，从而获得与作为征收人的政府进行谈判的筹码，更加有效地维护自身的财产权。

（二）司法救济中法院的公正性

《征收与补偿条例》赋予被征收人进行诉讼的权利，又给予了征收人申请法院强制执行的权利。立法为了更好地保障被征收人的合法权益，促进土地交易的可持续发展，增加法院以其独立的第三者身份对纠纷作出司法裁决。英美法系中有一句人所共知的法律格言：“正义不仅要实现，而且要以人们看得见的方式实现。”“看得见的正义”即程序正义，通俗地解释就是案件不仅要判得公平、准确，完全符合实体法的规定和精神，而且还应让当事人感受到案件立案、审理、执行过程的公平性和合理性。但是，鉴于我国政治体制制度设计基本原则和目前的整体架构特征以及在司法实践中各种枉法裁判案件频发的情况，被征收人对法院能否客观公正地作出裁决存有疑虑，司法的权威性、客观性和中立性都受到挑战。

四、结语

土地作为国民安身立命之本，其重要性不言而喻。城市化发展进程中保障被征收人合法权益，尤其是赋予被征收人有效地救济途径，使其以合法的手段维权，避免暴力抵抗“拆迁”行为的发生。“程序是法治和恣意而治的分水岭”，程序的正当性、合法性与合理性，直接对征收的公平公正有着影响，要维护被征收人的合法权益，就要给予被征收人有效的救济手段。

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D912.1

A

1673―2391(2012)04―0110―02

2011—10—28

齐科，男，山东人，西安政治学院；李旭，宁夏人，西安政治学院。

【责任编校：江 流】